政治社会学视域下的社会管理研究

★郝涛

自今年2月19日，胡锦涛在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上指出要加强和创新社会管理后，社会管理问题引起了政界和学界的广泛关注，成为了解当前中国政治社会生态的新名词。

一、问题提出背景

对社会管理的探讨，马克思主义经典作家已有深刻的论述，恩格斯在《反杜林传》中指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的社会职能时才能持续下去。”[1]恩格斯是从国家职能的角度进行分析的，认为阶级性和社会性是国家的两个基本属性，二者存在着相互依存、对立统一的关系。所谓阶级性就是统治者必然服从自身所代表的阶级利益，这是统治者维护政权的阶级基础，否则就失去了统治之本，但统治阶级要长久地统治下去，仅仅维护本阶级的利益还不够，它还必须适当考虑其他阶级、阶层的利益诉求，甚至不惜以损害自身阶级的一时利益为代价，去维护其他阶级、阶层的利益，以此提高统治者的政治合法性。

随着社会主要矛盾的变化，阶级性和社会性在统治者的主次地位也会改变。新中国建立后，我国的主要矛盾已不再是过去的阶级矛盾了，而是人民群众日益增长的物质文化生活的需要同落后的社会生产力之间的矛盾，社会建设越来越重要，国家职能呈现出递弱的阶级性和递增的社会性特征[2]。在阶层结构方面，改革开放以来，伴随着市场经济的逐步建立和多种所有制经济的发展，各种资源要素在市场机制下都可以发挥作用，过去“两大阶级、一大阶层”[3]（工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）的简单的阶级、阶层结构发生了深刻变化，新的经济和社会管理人员等新型的社会阶层不断涌现并逐渐壮大起来，在各条战线上发挥着重要作用；在城乡结构方面，虽然以人民公社、城乡二元的户籍制度安排没有根本改变，但20世纪90年代中期以后，城乡居民收入的差距开始拉大，农民社会流动加快，阶层分化明显，农村税费改革不但结束了农民“交皇粮”的历史，而且开启了城市支持农村，工业反哺农业的新时代，紧接着中央又提出了建设社会主义新农村的战略计划，这些政策的出台为重构新型城乡结构提供了可能；在人口结构方面，一方面，人口的流动性越来越大，农村向城市转移的人口逐年增多，如何有效地管理流动人口问题日益考验着党和政府的智慧，另一方面，我国已经进入了低出生率和老龄化社会共存的局面，男女比例失调等一系列问题一定程度上影响着社会的稳定与发展；在价值结构方面，信仰的世俗化、功利化倾向越来越严重。

总之，社会结构的一系列深刻变化必然要求加强和创新社会管理体制。2004年9月16日，党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出要推进社会管理体制创新，这是中央比较早地认识到社会管理重要性的文件，为当前和今后加强和创新社会管理指明了方向。2005年2月21日，胡锦涛总书记在中央政治局集体学习时，也提出了社会管理问题，他指出：“要适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况，深入研究社会管理规律，更新社会管理观念，推进社会建设和管理的改革创新，尽快形成适应我国社会发展要求和人民群众愿望、更加有效的社会管理体制。”2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次会议上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源,提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”今年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部研讨班上，专门就社会管理及其创新进行了授课。

二、社会管理的政治社会价值

社会管理具有重要的政治社会功能，它是促进社会公平正义、巩固党的执政地位、推动民主政治发展的客观要求。

（一）加强和创新社会管理，有利于促进社会的公平正义。缺乏公平正义的社会，统治者就面临失去政权的危险。孔子在两千多年前就认识到该问题的重要性，提出了“不患寡而患不均”的思想。作为社会主义性质的当下中国，更应该重视社会的公平正义问题，因为它是社会主义的价值取向，没有公平正义就不是真正的社会主义国家。“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”是我国社会主义本质的重要内容。最近几年，党和政府对社会的公平正义问题日益重视。党的十七大指出：“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”加强和创新社会管理的主要目的，就是为了调节利益关系，促进社会和谐，使各阶层群众的正当利益都能够在社会公平正义下得以有效地维护。

（二）加强和创新社会管理，有利于维护社会和谐稳定。邓小平同志多次强调稳定的重要性，他认为，“没有安定团结的政治环境，什么事情都干不成”，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”，“我不止一次讲过，稳定压倒一切，人民民主专政不能丢”。

然而，现实中不稳定的因素并没有减少，维护稳定的形势依然严峻，群体性事件频繁发生，造成了恶劣的社会影响。据不完全统计，1990-2010年，全国群体性事件从1万起增加到18万起，参与人数从75万增到400万起。［4］贵州瓮安事件、湖南吉首事件、湖北石首事件、广东增城事件等都是群体性事件的经典案例。社会管理就是通过妥善处理各种矛盾和问题，缓解社会紧张情绪，把社会秩序控制在有效的限度内，从而维护社会和谐稳定。

（三）加强和创新社会管理，有利于巩固党的执政地位。建国后，共产党从原来的革命党转变成了执政党，其历史使命也随之发生变化。作为革命党，其主要任务就是通过战争夺取国家政权，为了壮大革命力量，需要宣传阶级斗争、强调阶级冲突以达到壮大阶级力量，凝聚阶级意识的目的。而执政党的任务完全不一样，它更多地强调社会和谐，主张缓和阶级、阶层的矛盾，注重加强社会建设而不是破坏，从阶级职能为主向以社会管理职能为主转变。因此，执政党能否有效地进行社会管理，直接决定着其执政地位的强弱和执政水平的高低。

（四）加强和创新社会管理，有利于推动民主政治的发展。加强和创新社会管理就是要实现治理方式的变革，既要发挥政府的主导作用，又要调动社会组织及公民的积极性，客观现实需要党改变执政方式，政府实现职能转变，积极稳妥地推进民主政治的发展，尤其是基层民主政治的发展。社会管理离不开城乡社区的参与，社区是基层民主政治的自治组织，与群众有着千丝万缕的联系，加强和创新社会管理，就必须提高社区在社会管理中的作用，这也是基层群众最直接、最有效的民主实践，群众从中可以提高民主参与的意识，学到民主参与的技巧，增强民主参与的能力。

三、加强和创新社会管理的主要路径

社会管理是一个系统工程，需要管理者从宏观着眼，微观入手，不断提高自身的社会管理水平。社会稳定绝对不是死气沉沉，社会秩序绝对不意味着鸦雀无声；创新社会管理，功夫在“管理”之外、在“服务”之中；社会管理的最高水平是把社会问题与隐患消灭于萌芽状态乃至未萌之前[5]。

（一）社会管理理念要转变。虽然中央要求“两手抓，两手都要硬”，但实际执行起来并不容易，往往出现“一手软、一手硬”，即重经济建设、轻社会管理的尴尬局面，这与长期以来的政绩考核机制有关，以致于出现了目前经济社会的“一条腿长，一条腿短”。为此，政府必须转变社会管理理念，高度重视社会管理问题，努力加强和创新社会管理工作，不断提高政府的社会管理能力，扎实推进经济社会的统筹发展，实现经济建设和社会管理的齐头并进，否则就可能出现经济发展了，而社会管理严重滞后，长此以往，社会矛盾就会越积越多，反过来也必将影响经济建设的发展。

（二）社会管理模式要创新。学界一般认为社会管理的模式主要有两种，一是统治模式，二是治理模式。在以往的社会形态中，统治一直是主要模式，而治理是一个新模式。“治理”概念自从1992年世界银行第一次使用以来，已经成为国内外学术界的热门词汇，我国于20世纪90年代把“治理”引进过来后受到广泛关注，下表清晰地呈现治理与统治两者的区别。

社会管理模式类型 统治 治理利益关系 自上而下，单向 上下互动，双向权力主体 政府 政府，社会组织组织制度 正式制度 正式制度，非正式制度行政依据 人治 法治治理方式 控制，命令 沟通、协调、合作资源分配 国家统一分配 市场利益调节

通过比较统治与治理，我们可以发现治理模式在社会管理方面具有独特的优势，比如从权力主体上看，政府统治的主体是单一的，即政府；而治理就不同，其主体倾向于多元化，它不仅需要政府的力量，同时注重社会组织的作用。在社会管理中，政府和市场这“两只手”的作用都有失灵的可能，面对社会管理的真空状态，必须发挥“第三只手”即社会组织的作用。

（三）社会管理格局要完善。科学的社会管理格局是有效进行社会管理的保障，它能够让各相关管理群体在合理的限度内既有分工，又职责明确。经过实践的不断探索，当前我国已经初步建立起了有中国特色的社会管理格局，即党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，这种社会管理格局基本符合我国国情，在社会建设等领域发挥了重要作用，但该格局还需要不断完善。在社会管理过程中要发挥党委的领导核心作用、政府具体负责的主导作用、社会组织的协同作用以及公民个人的参与作用，努力转变政府在社会管理中包揽一切的做法，实现从重政府作用、轻多方参与向政府主导型的社会共同治理格局转变。

（四）协调机制建设要强化。体制机制对于社会管理而言更具有根本性，没有制度作保障的社会管理格局很难发挥应有的作用。从当前的社会现实看，应突出加强下面两个方面的机制建设：一是民意畅通机制。该机制就是让群众的想法无障碍地反映到党和政府，尤其要关注社会弱势群体的利益表达，这需要不断完善现有的人大、政协制度，积极发挥社会组织沟通政府和群众的桥梁作用，进一步完善信访制度，重视新的民意反馈机制建设，如信息网络等。顺畅的民意表达机制既能保障群众反映心声，实现利益诉求，也能为政府及时了解民意、制订政策提供保障。二是利益协商机制。建设社会主义和谐社会是加强和创新社会管理的重要目标，和谐即意味着在坚持原则的前提下，需要妥协、包容、沟通、协商，而不是针尖对麦芒式地强调冲突和斗争。同时，执政党为了扩大群众基础，巩固执政地位，不仅要维护自身所代表的阶级利益，也要照顾其他阶级、阶层的利益诉求，争取最大限度地实现各阶级、各阶层间的和谐相处，因此，加强和创新社会管理就需要从重管制控制、轻协商协调，向更加重视协商、协调转变。

（五）组织基础建设要重视。一些问题实际上并没有在社区得以很好的处理，最终使问题严重化，这跟地方政府部门过多地干预了社区自治范围内的事情有关，社区自治形同虚设，倒成了地方政府装点民主的门面。加强和创新社会管理，必须重视组织基础建设，尤其是基层社区的建设和管理，因为社区是群众生活、娱乐的重要场所，很多矛盾完全可以在社区层次予以化解，从而节约许多政治成本，奠定社会和谐的基础。

[1]马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京:人民出版社，1995.523

[2]李春玲.断裂与碎片：当代中国社会阶层分化实证分析[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[3]陆学艺等.当代中国社会结构[M].北京：社会科学文献出版社，2010，394、29.

[4]中华人民共和国国家统计局..2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）[R].2011-4-28.

[5]辛鸣.社会管理创新的内涵[J].南风窗，2011(8).