城市化进程中失地农民就业的困境与对策——以N县C乡为例

李 瑜

(湖南省宁乡县城郊乡，湖南 宁乡 410600)

C乡位于N县城东北部，全乡总面积46．36平方公里，下辖5个社区居民委员会，10个行政建制村，总人口64729人。近年来，随着县城的东融北拓、南移西进的辐射发展，C乡已全面融入县城发展之列。以占用农民土地为代价的工业化水平提高和城镇化规模扩展，导致了一个新的社会群体——失地农民。由于当前的社会保障体系尚不完善，就业环境尚不成熟，农民一旦失去土地就等于失去了生活的来源和保障，他们成了“种地无田、就业无岗、社保无份、收入无路”的“四无”人员。

一、C乡失地农民就业现状分析

据统计，截至2010年六月，C乡范围内已完成征地21254．72亩，涉及5个社区、10个行政建制村，至今已有2489户成为失地农民。其中50%以上的人口处于失业状态，另外不到一半暂时在业的失地农民中，还存在一部分隐性失业(隐性失业就是具有劳动能力并在职工作但工作量不足，不能通过工作获得社会认可的正常收入，虽有工作岗位但未能充分发挥作用的失业)的情况。据笔者的调查分析，当前，C乡失地农民就业存在以下问题：

1．自谋职业下的无序就业问题突出。C乡自2008年开始，对于土地征用统一实行货币补偿安置。货币安置是一种生活指向性的安排，而非就业指向性的安置。因此造成失地农民的就业责任无人分担的现状。据调查，C乡的失地农民就业还尚未纳入当地的城镇就业范围，没有失地农民就业的相关政策保障，有关失地农民就业的政策多为过渡性、单一性措施，没有制度和法律层面的统一规划。现有就业人员基本都属于自谋职业，就业形式是通过附近的厂区招工零星就业。

笔者在对C乡部分失地农民再就业进行了走访调研，已经就业的失地农民中，有75%左右的人表示，他们是通过熟人介绍或自己去应聘找到工作的;有80%左右的失地农民认为政府和经济技术开发区在引导就业方面应起主导作用。S村范某在家门口的某机械厂工作，当初是因为离家近了解到招聘信息所以去的，但是他说他对这个工作其实并不满意，认为还可以找到更好一点的，但是由于缺少其他厂招工的信息，因此只能暂时在这个厂里工作。这些反映的是由于各方面原因造成的自谋职业状况下就业情况的不理想：就业率偏低、临时性就业问题严重。

2．缺乏就业扶持的孤立就业问题严重。政府作为解决失地农民就业问题的主导力量，却在影响社会和谐的失地农民就业问题上存在缺位现象。政府征地拆迁后，失地农民得到了补偿款或安置费，但政府对失地农民的公共服务意识的淡薄、人力资本投入的缺乏、就业扶持政策滞后、劳动技能培训不具有针对性等等，使失地农民就业问题显得越来越突出。

N县在失地农民的养老保险问题上，暂时还未能建成完善的制度保障。在对失地农民的就业培训、人力资本投入方面也是相当匮乏的，就业培训主要是通过劳动和社会保障局组织相关的培训班，而由于宣传等方面工作做得不到位，导致参与培训的人员往往达不到开班所需最少人数，致使培训班不能顺利开办;另一方面，财政对于失地农民就业培训的资金也是相对较少，缺乏专项资金的投入。

3．质能力低下的无能就业问题凸显。调查发现，失地农民非农生产劳动技能低，不适应当前经济发展产业结构转变的要求，其结构性失业较为严重。表现为在N县经济开发区内引进的有食品工业、机电工业、制造工业等类型的企业，这些企业需要的工人都需要一定的技能，然而失地农民由于在失去土地以前一直都是从事农业，对于工业技能普遍缺乏，因此存在结构性失业。另一方面失地农民对目前的收入水平和生活状况的满意度较低，但他们的就业观念落后，对政府的依赖性强。

据调查，C乡失地农民在就业观念上，普遍认为他们目前的“四无”状况是由于经济开发区征地开发造成的，因此他们的就业出路应该由经济开发区、政府来负责。另外，C乡原本靠近县城，生活水平较高，且地主心理严重，造成失地农民对进厂务工的待遇等方面要求较高，在这种状况下，企业为了追求利润的最大化，更不愿意在本地招工，怕增加用工的成本，加上失地农民自身就业能力差，更加使失地农民难以在本地找到合适的工作。

4．低技能临时性的不可持续就业问题潜在。由于失地农民非农劳动技能低，因此只能从事简单的工种，而且由于被替代性强，基本处于临时工状态，导致就业的不可持续性，存在较为严重的隐性失业情况。如S村任某，46岁，在经济开发区开发的公益性岗位上工作，当一名环卫工人。因为是公益性岗位，所以工资水平较低，加之任某的观念问题，在他负责的责任区造成较多的矛盾而不能胜任此工作，被辞退。由于技能等原因的制约，很难从事别的工作，处于失业状态。

二、C乡失地农民就业难原因分析

1．就业形势严峻，加剧了失地农民的就业难

随着工业化、城镇化的迅速推进，农村剩余劳动力的转移已经成为当前就业的重大问题。在城乡二元结构体制下，在现行的相关制度和政策还处于起步阶段的现状下，农村剩余劳动力的就业情况是不容乐观的。失地农民在知识技能方面，比不上刚毕业的学生群体;在政策优惠方面，也比不过城镇下岗职工，总体来说，在农村劳动力过剩的大背景下，C乡失地农民的就业形势是相当严峻的。下表为C乡政府初略统计的C乡失地农民就业情况(注：统计数据是约数)：

资料来源：C乡重点办

2．制度短缺，阻碍了失地农民顺利就业

第一，现行土地征用制度没有为失地农民可持续生存设计。征地制度的不完善是造成失地农民利益受损的根本原因。C乡征地补偿是采取一次性货币安置，这种做法并不是通过提高失地农民就业能力来解决他们长期的可持续生存来源和发展问题;而按照征地补偿实施细则，征地补偿的价格没能建立与物价水平变动挂钩的浮动机制，致使农民的利益更加受损。没有建立保障失地农民可持续利益机制，没有相关保障失地农民的可持续生存的政策。因而造成了失地农民就业的艰难。

第二，社会保障制度城乡二元分割失地农民就业保障差。通过一次性货币补偿征收农民的土地，这就如国有企业职工被买断工龄一样，同样是失业，但是国有企业职工作为城镇居民可以享受最低生活保障等政策，而失地农民却由于城乡二元结构的分割，享受不到相关的社会保障。失产、失业、保障缺失，导致失地农民基本的生活都没有保证。虽然依照《土地管理法》给予了征地安置补偿费，但是这只能在短期内维持失地农民的生计，若从长远来看，随着补偿费逐渐用完，其就业出路和后续保障问题将日益突出，所以从公平的角度思考，除了给予征地补偿费外，还应该完善失地农民的社会保障制度。在这一方面，根据《N县征地补偿安置实施细则》，在征地补偿费当中按亩提留了养老保险的资金，但是由于制度的不完善，还未能在全县范围内实行失地农民养老保险制度。

第三，国家劳动就业政策城乡歧视造成失地农民的就业弱势。从宏观政策方面来看，国家的扩大就业和再就业政策都是针对城镇职工的，而对于失地农民，几乎享受不到现有的优惠政策，也没有专门的就业扶持政策出台。从具体的就业服务机构来看，没有具有针对性的服务机构服务于失地农民就业，仅仅是劳动和社会保障部门履行了某些职能。现在国家提出“统筹城乡就业”，失地农民却因为既不是城市居民，又不再是农民而无法纳入政策的框架范围之内。

第四，劳动技能培训制度不完善引致失地农民就业技能低。现行的劳动技能培训属于供给导向型，缺乏对企业有效需求的针对性，因此对于失地农民非农技能的提升具有一定的局限性;对于相关的就业信息的宣传和就业渠道的建设存在投入上的不足，失地农民就业还是基于从身边熟悉的人那里获取信息;就业平台的建设还未见成效，没能体现出具有优势的服务功能。没有完善的培训制度，就不能系统地提高失地农民的就业技能;没有较高的就业技能，失地农民就业就更加困难重重。

3．政府职能缺位，失地农民就业缺乏公共扶持

第一，社会保障资金短缺，失地农民与城镇居民有别。社会保障作为政府维护社会公平的一项重要职能，应该利用这一再分配机制缩小社会贫富差距。而现阶段，由于政策、财政等等方面的原因，导致社会保障一直处于缺失状态。如C乡，虽然政府从征地补偿款中预提了一部分资金作为社会保障金，但是由于复杂的制度原因、政府财政的原因，一直没能建立起完善的社会保障制度。

第二，就业扶持政策缺失，失地农民就业没有纳入城市管理。解决失地农民就业问题，政府责无旁贷，应起主导作用，而当前的政策缺失是阻碍失地农民就业的一个重要因素。种田的农民可以享受粮食直补等各种扶持政策，下岗职工可以得到再就业技能培训等各种优惠政策，而对于失地农民却没有具体的、可行的就业扶持政策。政策上的空白，致使失地农民再就业处于弱势。

第三，公共服务意识缺乏，失地农民难以得到公共就业扶持。C乡作为一个以经济建设为主的乡镇，政府的管理职能应该弱化，服务职能应该提升。而实际上对于失地农民就业的服务意识，在某种程度上是缺失的，体现为对失地农民的就业扶持服务不积极，没有很好的保护失地农民的就业权益。政府将所有工作的重心都服务于经济建设，而忽略了影响社会和谐的失地农民的就业状况。

第四，人力资本投入缺乏，失地农民就业培训作用不大。失地农民的受教育程度普遍较低，造成其就业范围狭小、适应能力弱、就业岗位层次低、可替代性强、失业抗风险能力低，这使得失地农民人力资本提升存在巨大需求。而另一方面，政府将大量的资本都投入到征地拆迁、招商引资当中，对于失地农民的人力资本投入的资金远远低于城镇居民人力资本的投入。没有专门的基金用于失地农民再就业培训，没有专项资金用于失地农民就业信息平台的创建。缺乏投入，产出当然也就不具有竞争力，因此导致失地农民在人才市场上缺乏竞争力的。

4．素质能力因素，失地农民自身难以适应市场化就业要求

第一，失地农民自身非农劳动技能低，综合素质不高，传统的农耕生活习惯导致不适应现代工业大生产的要求。

第二，就业观念落后，主观思想上的“等靠要”意识导致消极就业。失地农民由于自身素质的问题以及观念上的缘故，导致其就业观念落后，他们总认为是政府让我们失去了土地，政府就应该解决我们的就业问题。

第三，“拆迁骤富”的不良心态导致择业要求过高等问题的存在。根据现行的征地拆迁补偿条例，C乡范围内的征地拆迁都是采取货币安置的方式，这就使得失地农民能在短时间内获得一笔数目不小的钱，容易产生“我已经有一大笔钱了，我不要去做那些苦力活了”的不良心态，加上处于县城周边的地理优势，对择业总是抱着较高的期望，而不愿意从事脏累苦的工作。

三、解决失地农民就业的相关措施

1．完善制度：建立失地农民就业保障的防护网。

首先是土地征用制度的完善。提高补偿标准，完善补偿制度无疑是最直接有效的方式。政府应该根据近年来生活水平的提高以及土地价值的增长，相应地提高土地补偿价格。在征地拆迁过程中，以N县经济技术开发区为主导的开发主体以及C乡政府都应该本着公正、公平、公开的原则推进工作。近来在全县范围内开展推广“阳光拆迁、和谐拆迁”理念的行动，这一行动在某种程度上缓解了征地拆迁过程中农民的信息不对称矛盾。

其次是社会保障制度的完善。全社会都应形成共识，重视社会保障问题，尤其是政府更应加快建立和完善社会保障制度的步伐。完善失地农民的就业保障、养老保障、医疗保障和有关生活补助等社会保障问题已成为当务之急。在此基础上，N县经济技术开发区作为C乡的上级管理机构(在C乡范围内实际的是“以区管乡”制度，即C乡政府不仅直接受N县县政府的管理，在招商引资、征地拆迁等方面还接受经济技术开发区的管理)，应结合自身的实际及C乡当地的实际情况，适当地提高社会保障的标准，让失地农民更好地享受到工业化、城镇化的成果。

第三是就业扶持政策的完善。虽然国家还没有出台针对促进失地农民就业的相关政策，但是地方政府应该根据自身的实际情况制定相应的扶持政策。从具体的措施来说，应建立由下到上的就业服务点、服务机构、服务平台等，还应在村、乡、镇等设置就业服务联络员。

第四是劳动技能培训制度的完善。劳动技能的培训应该具有针对性，应该根据现行企业的需要，尤其是在经济技术开发区内落户企业的用工需求，制定相应的劳动技能培训课程。劳动和社会保障局还应该针对农转非人员不断增多的实际组织自主创业培训;应该畅通就业信息的发布渠道，融汇县、乡、村三级信息发布点，更全面、及时地提供就业信息。

2．强化职能：政府要当好失地农民就业的服务员。

第一，强化社会保障职能。社会保障职能作为政府的一项重要行政职能，应该惠及全体国民。失地农民作为一个特殊群体，失去了生产资料，失去了劳动对象，却不能享受相关的社会保障。要解决这一问题，需要政府切实履行好自己的职能，作为制度的制定者，应站在全局的高度，制定一个具有可行性的、贴合实际的社会保障制度。劳动和社会保障局、财政局、统计局等局级机关和部门应通力合作，履行好各自的职能。

第二，强化公共服务职能。政府在促进失地农民就业过程中，应加强公共服务的职能。以C乡为例，应建立起以经济技术开发区为主导的就业服务机构，针对失地农民就业提供信息发布、就业咨询、就业指导、岗位联系等服务。针对没有专门就业扶持政策这一情况，政府或经济技术开发区在招商引资过程中，应该与企业进行安置失地农民就业问题的沟通，并通过一些附条件的约定规范企业的招工。政府或经济技术开发区应联合社区、村等大力开发环卫、保安等公益性岗位，为失地农民提供更多的就业机会。

第三，加大资本投入力度。一方面政府应加大针对失地农民就业问题的财政投入，完善就业培训、服务平台、信息平台等的建设，提高失地农民的综合素质，提升政府的服务水平。另一方经济技术开发区等开发主体应该设立专项的就业扶持基金，用于自主创业、村社区促进就业的奖励以及扶持就业等各方面。再者，可以吸收民间资本，尤其是企业的资本用于具有针对性的失地农民就业培训，这样既可以迅速提高失地农民某方面的劳动技能，又可以为企业培养合格的产业工人。

3．提高素质：增强失地农民就业的主体能力。

首先，失地农民应该意识到自身知识和技能的缺乏，把握每一次学习和培训的机会，提高自己的能力，提升自己的素质。每年，劳动和社会保障局都会定期组织专门的培训班，如钳工、焊工等，失地农民应根据自身的综合条件有选择性地参加这些培训班，努力提高自己的非农劳动技能。

其次，失地农民应改变自己的就业观念，不能只是一味地依赖政府。可以利用身处县城周边和经济开发区内的地理优势和资源优势，积极寻找合适的工作，另一方面，应该合理利用征地拆迁款，根据自身的实际，走自主创业之路。政府在就业方面只能给予扶持和引导，最终起决定性作用的还是自己。

再次，要摒弃“拆迁骤富”、“为富嫌穷”等思想，工作是没有高低贵贱之分的，一个人得到的工作、所能创造的财富是与他的能力成正比的，因此，在择业过程中应从自身实际出发。还应该认识到，手中的钱是在短时间里聚集的，当然也可以在短期内消耗完，钱是不能生钱的，只有劳动才能生钱，坐吃山空是不可取的。