宏观调控：经济转型中的概念认知

2011-01-17张勇

郑州航空工业管理学院学报 2011年3期

张　勇

(1.财政部财政科学研究所，北京　100036；2.中共北京市委党校，北京　100044)

一、前　言

改革开放以来，宏观调控成为我国理论界和实际工作部门使用频率很高的一个术语。梳理相关文献，理论界关于宏观调控的研究成果可谓丰硕。依据清华同方期刊全文数据库中查寻到的文章标题中含有“宏观调控”和“宏观经济调控”的数目情况，从1986年到2009年，有关宏观调控的文章数量多达数千篇(见表1)。但不无遗憾的是，研究成果虽然众多但无论是理论界还是实际工作部门并未就宏观调控的概念形成基本的共识，至今还没有形成一个公认的权威的定义。

表1　清华同方期刊数据库标题含“宏观调控”和“宏观经济调控”的文章数目

数据来源：根据清华同方期刊数据库相关信息计算整理.

我国学者关于宏观调控的定义很多，有关经济学或宏观经济管理、宏观调控的教科书和学术著作等都从作者自己研究分析问题的角度对宏观调控做了定义。总的来看，可以将这些关于宏观调控的定义归纳为广义论和狭义论两类观点。广义论者认为宏观调控等同于政府干预，将市场失灵的所有表现都作为宏观调控的依据，因而将政府的所有经济职能都纳入宏观调控的范畴。马洪(1993)在《什么是社会主义市场经济》一书中提出：“宏观调控，严格地说，是政府为实现宏观(总量)平衡，保证经济持续、稳定、协调增长，而对货币收支总量、财政收支总量和外汇收支总量的调节与控制。由此扩展开来，通常把政府弥补市场失灵采取的其他措施也纳入宏观调控范畴。”①曹玉书(1995)则认为：“所谓宏观调控，是指在市场经济条件下，政府从宏观经济的角度，主要运用经济手段、法律手段，并辅之以必要的行政手段，为保持国民经济向着预期目标发展，维护经济健康运行所进行的调节和控制。”[1]

狭义论者认为宏观调控仅指运用宏观经济政策调节社会总需求，而宏观经济政策仅仅包括财政政策和货币政策，其理论基础是凯恩斯的“有效需求理论”。黄达(1999)认为，“宏观调控是调控各经济总量的关系”，但是，“不是任何范围内任何多少带有总量、总体之类含义的问题都可称之为宏观经济问题。”[2]张鸿岩(2004)认为，“所谓宏观调控，是指为实现总量平衡，保证经济持续稳定协调发展，一国政府通过它掌握的某些经济变量(如财政支出、货币供给量等)，来影响市场经济中的各种变量的取值……通过对市场变量的调节而间接影响市场主体的行为是宏观调控的最大特色。”[3]

一个有趣的现象是，在始于2003年的那轮宏观调控中，两种论者不但观点相左，且均坚持要为宏观调控正名。例如，邱晓华(2004)作为广义论的典型代表为宏观调控正名，他认为，宏观调控是“政府干预经济的总称”，“宏观调控与市场机制共同作为社会主义市场经济的有机组成部分不可或缺，那种认为只要市场经济不要宏观调控，或者认为只要宏观调控不要市场机制的认识都是不对的。宏观调控与市场机制一样将伴随着经济发展的全过程，所不同的是，不同时期、不同的阶段宏观调控有不同的重点、有不同的政策取向、有不同的力度而已。”[4]许小年(2007)和汤在新(2006)则作为狭义论的典型代表为宏观调控正名。许小年认为，“宏观调控”的含义被随意延伸，概念的混乱几乎到了令人啼笑皆非的地步。他认为，“宏观调控指的是运用宏观政策调节社会总需求，这里需要强调的是‘宏观政策’和 ‘总需求’。宏观政策有两类，并且只有两类，即货币政策与财政政策，政府控制货币供应总量、税收与财政开支，调节以国内消费与投资为主的社会总需求。宏观调控从来不以供给为目标，从来不以产业结构为目标。宏观经济和宏观调控始终是关于总量的……各部委颁布的产业政策、房地产政策等因此都不属于宏观调控的范畴，而是行政管理或管制具体行业的供给”。[5]汤在新认为，在市场经济体制内，即在市场对资源配置起基础作用的运行方式内，政府在宏观上调控的对象，是国民经济中的总量，主要是总供给、总需求以及总价格、总就业量等。宏观调控是从价值量上调节总需求和总供给之间的均衡。因此，它所采用的是调节价值额的财政政策和货币政策，是两者按照一定的力度和强度，交义互用或搭配使用。所以，在计划体制内，如果也沿用“宏观调控”一词的话，那么，它的确是包括配置资源和调整结构的职能。但是，市场经济国家宏观调控的对象却是价值总量，一般不顾及物质量上的平衡，即基本上没有配置资源和调整结构的职能。汤在新甚至尖锐的提出：“如果把结构调整，把资源配置，作为市场经济体制下政府宏观调控的职能，那还需要市场经济干什么呢？还有什么必要推行经济体制改革呢？”[6]

没有客观准确的概念和概念体系，不能建立科学的理论体系，更谈不上指导实践活动，在社会科学研究中，概念更是研究的逻辑起点之一。宏观调控作为中国政治经济生活中的重要内容，其概念更应当明晰，而上述围绕宏观调控概念的广义论和狭义论的对立说明，如何理解宏观调控是一个值得探讨的理论问题。

二、宏观调控理论在中国的发展

市场经济的理论源于西方经济理论，但西方经济理论中没有宏观调控的概念，只有宏观经济学和宏观经济政策的概念。考察经济思想史，尽管关于宏观经济的一些理论观点早在17世纪中期就已经出现了，[7]但“宏观经济学”这一概念，最早却是由挪威经济学家拉格尔·弗瑞希在1933年提出的，而宏观经济理论框架的基本建立则以1936年英国经济学家凯恩斯《就业、利息和货币通论》的出版为标志。此后，宏观经济学进入西方经济学主流的研究视野，财政政策和货币政策也逐渐成为西方国家调节经济的重要手段。然而，在西方经济学的研究文献和经济学辞典当中始终没有出现宏观调控这个概念，经济学家们只是运用宏观经济政策这个概念来描述政府在宏观上对市场经济进行干预的实践。萨缪尔森(1996)在《经济学》中关于宏观经济政策工具和目标的表述就是一个真实写照：在现代市场经济中，政府的经济职能在于提高效率、增进平等和促进宏观经济的稳定和增长，同时减少失业和降低通货膨胀，政府依赖于税收、支出和货币管制等政策工具以实现上述目标。[8]

在西方经济理论中我们找不到宏观调控概念的影子，但是在中国经济转型的实践中我们却能清晰地看到宏观调控这个概念从形成到完善的发展脉络。

在中国经济的转型过程中，宏观调控概念的形成经历了宏观调节—宏观控制—宏观调控的发展链条。宏观调节的最早正式提出是在1984年10月20日中共中央十二届三中全会发表的《中共中央关于经济体制改革的决定》中。该文件指出:“越是搞活经济，越要重视宏观调节，越要善于在及时掌握经济动态的基础上综合运用价格、税收、信贷等经济杠杆，以利于调节社会供应总量和需求总量、积累和消费等重大比例关系，调节财力、物力和人力的流向，调节产业结构和生产力的布局，调节市场供求，调节对外经济往来，等等。”1985年8月13日，针对当时全国固定资产投资规模不断膨胀的情况，人民日报发表社论《瞻前顾后、统筹安排》，指出：“出现这种现象的主要原因，在于一些同志较多地重视微观放活，而在一定程度上忽视了贯彻党中央、国务院关于加强宏观控制的指示。”这是宏观控制首次正式出现在公开报刊上。20世纪80年代末我国经济经历了一次严重的经济过热和通货膨胀，中央决定进行经济调整，治理经济环境。1988年9月26日，时任中共中央总书记的赵紫阳在十三届三中全会所做的报告中指出：“这次治理经济环境、整顿经济秩序，必须同加强和改善新旧体制转换时期的宏观调控结合起来。”他强调，“必须综合运用经济的、行政的、法律的、纪律的和思想政治工作的手段，五管齐下，进行宏观调控。”1988年10月11日，时任国务院总理的李鹏在国务院全体会议上的讲话进一步指出：“在治理环境、整顿秩序的过程中，加强各级政府对经济的宏观调控，逐步建立完整的宏观调控体系，这本身就是改革的内容。在治理经济环境和整顿经济秩序当中，我们将更多地利用银行、税收、海关等经济调节手段，充分发挥各种法律、法规、条例的法治作用，同时也要使用一些必要的行政手段。”[10]李鹏的讲话无疑是对宏观调控初期性质的进一步明确，并对宏观调控所应用手段做了进一步说明。从此以后，宏观调控在中国开始成为耳熟能详的概念。到1993年11月14日，中共十四届三中全会发表了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国党和政府关于宏观调控的论述形成了相对比较完整的认识。该文件首先对宏观调控的制度性特征进行了概括，指出“社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”该文件还论述了宏观调控的任务，指出“社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系”，宏观调控的主要任务是“保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策；中央银行以稳定币值为首要目标，调节货币供应总量，并保持国际收支平衡；财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配。运用货币政策与财政政策，调节社会总需求与总供给的基本平衡，并与产业政策相配合，促进国民经济和社会的协调发展。”

基于西方经济理论中宏观调控概念的缺失，以及宏观调控在中国经历了宏观调节—宏观控制—宏观调控这样一个概念发展的逻辑链条，我们认为，宏观调控是改革开放后在中国市场化转型的过程中提出的一个新的经济概念，是中国党和政府以及理论界对中国社会主义市场经济管理实践的经验总结与概念创造。考察中国党和政府在改革开放初期关于宏观调控的重要文献，我们可以从中观察到宏观调控最初的一个理论框架：

首先，中国党和政府提出宏观调控是同治理经济环境、整顿经济秩序结合到一起的，换言之，宏观调控作为一种经济调节手段，是针对中国的经济秩序与经济环境中的问题而出现的，而这些问题是中国开始了市场经济取向的经济转型之后出现的，与中国党和政府以前在传统计划经济体制下的问题和矛盾根本不同，因此宏观调控的出现具有时代的特殊性，至少从时间逻辑上来看它是中国经济转型的特殊产物。

其次，宏观调控不但具有总量调控的功能，也具有结构调整功能，而且后者还颇受重视。从这一点来看，宏观调控已经完全不同于西方主流宏观经济学当中单纯针对总量进行调节的宏观经济政策。

第三，宏观调控的主体具有多元性，中央政府和地方政府共同构成了宏观调控的主体，从上自下形成完整体系是宏观调控改革发展的方向。也正是在这样的认识基础上，在20世纪90年代初期，理论界出现了研究省级宏观调控的一个小高潮。

第四，宏观调控的手段具有多样性，以间接手段为主，强调经济、法律和行政等手段的综合运用。显然，宏观调控中强调不放弃对行政手段的使用又使得它不同于西方主流宏观经济学当中强调运用间接手段的宏观经济政策。

在初步认识的基础上，中共十四大特别是1993年中共十四届三中全会以后，中国党和政府对宏观调控的认识不断深入，宏观调控概念的理论框架更加完备、清晰。

这首先表现在对宏观调控的制度性特征给予了进一步的强调和明确，将其视为社会主义市场经济的根本特征之一，将建立健全运行良好的宏观调控体系列为健全与完善社会主义市场经济体制框架的重要内容。于是我们看到中共十四大报告提出“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；中共十五大报告提出“充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系”；十六大报告提出“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控”；十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”；中共十七大报告提出“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”。在2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中第十五条规定：国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。这是从宪政的高度对宏观调控的制度性特征进行的明确。

第二个方面的表现是对宏观调控承担结构调整任务的基本认识更加坚定。随着经济波动形式的差异，尽管各个历史时期对宏观调控承担结构调整功能的强调有不同表达方式，但其触及经济结构的方向一直延续。如1996年中央政府工作报告中提到：“要继续加强和改善宏观经济调控。保持合理的固定资产投资规模和在建规模，加大投资结构调整力度，提高投资效益。”其中宏观调控的目的是力争通过调整投资结构提高经济效益，投资结构调整同时也是对产业结构的调整。1997年党的十五大报告则提出“宏观调控的主要任务，是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。”十五大报告的这种提法说明，在宏观调控的视野中结构调整功能不断强化，宏观调控对结构调整的好坏直接关系到经济是否稳定增长。2002年中共十六大报告虽然没有强调结构调整是宏观调控的任务，提出“要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标”，但“主要目标”这样的措辞并没有将结构调整从宏观调控的视野中剔除出去，而接下来2003年开始的宏观调控不但将结构调整和投资结构联系到一起，而且关注到了地区结构，如当年政府工作报告提到“在长期建设国债资金使用中，重点支持基础设施建设，并同推进产业结构调整、企业技术改造、科技教育发展和生态环境建设结合起来，注意向中西部地区倾斜。”2003年党的十六届三中全会提出了“以人为本，全面协调可持续”的科学发展观，提出了五个统筹，更是空前强调了中国经济社会发展面临的结构性问题的严重性。

第三个方面的表现是关于宏观调控手段的认识逐渐成熟。1989年的中央政府工作报告再次强调了宏观调控手段还应包括纪律和思想政治工作这两种：“在治理整顿期间加强宏观调控，要综合运用经济的、行政的、法律的、纪律的和思想政治工作的手段，五管齐下，特别要注意更多地采取经济手段”。这以后中央对宏观调控主要手段的认识又回归经济、法律和行政这三种手段，并形成了将经济与法律作为宏观调控的最主要手段，但同时也强调了行政手段和其他政策手段相辅助的必要性的基本认识。例如，1993年6月24日《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》中指出，“主要运用经济办法，也要采取必要的行政手段和组织措施。要强化间接调控，更多地采取经济手段、经济政策和经济立法。”十五大报告提出：“宏观调控主要运用经济手段和法律手段。”1998年中央政府工作报告提出：“社会主义市场经济条件下的宏观调控，不同于计划经济体制下那种对企业生产经营活动的直接干预，必须按照市场经济规律，主要运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，对国民经济进行合理的调节。”2008年中央政府工作报告则强调“要加强和改善宏观调控，坚持主要运用经济手段、法律手段，发挥各种政策的组合效应”。

第四个表现是强调宏观调控对经济长期稳定增长的重要作用。中国党和政府非常强调宏观调控对经济长期稳定增长的重要作用，例如2003年中央政府工作报告提出“宏观调控要着眼于保持经济稳定较快增长”，2004年中央政府工作报告提出“搞好宏观调控，既要保持宏观经济政策的连续性和稳定性，又要根据经济形势发展变化，适时适度调整政策实施的力度和重点”。中央政府将宏观调控作为保持经济长期稳定增长的重要手段，说明宏观调控已经成为中国政府管理国民经济运行的重要方式。

第五个表现是中央政府作为唯一的宏观调控主体被明确。在改革开放初期，随着以分权为导向的改革进程逐步发展，中央政府曾经认为地方政府也是宏观调控的主体，在理论界也有很多学者在研究地方政府特别是省级政府如何进行宏观调控的课题。伴随着经济转型过程中地方保护主义现象的出现以及其带来的其他一些问题，中央开始强调宏观调控权力集中在中央的观点，宏观调控的主体也就被明确为中央政府这一唯一主体。例如，1993年中央政府工作报告指出：“各个部门和地方办事都要量力而行，从经济发展的大局出发，支持和服从国家的宏观调控，及时发现和解决经济生活中出现的困难和问题，保证整个国民经济健康发展。”1993年6月24日《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》中进一步强调“各地区、各部门都要从大局出发，加强组织纪律性，做到令行禁止，坚决维护中央对全国宏观经济调控的统一性、权威性和有效性。”随即，1995年党的十四届五中全会会议文件中又再次强调：“宏观调控权必须集中在中央，要维护中央政策的权威，中央在制定政策时要充分考虑地方特点和利益。地方要自觉服从和顾全大局，遵循国家统一政策，正确运用国家赋予的必要权力，调节好本地区经济活动，促进区域经济和社会发展。”

三、宏观调控理论框架

综上所述，结合改革开放以来中国党和政府对宏观调控认识的发展逻辑，结合理论界的一些观点和争论，以及经济思想史的情况，我们可以构建一个关于宏观调控概念的理论框架。

第一，宏观调控是改革开放后在中国市场化转型的过程中出现的经济现象，是中国经济的特有现象，有着自身的特殊逻辑。因此，宏观调控作为一个经济学概念是具有中国特色的社会主义市场经济建设实践的理论产物，它不是从观念中生发出来的抽象概念，而是在回应中国自1978年开始的改革开放实践中产生出来的问题时提出来的概念，是一个基于中国经济的现实，在现代经济理论指导下形成的具有中国特色的经济学概念。

第二，宏观调控是中国政府根据对国民经济运行形势的基本判断，审时度势而采取的强力干预市场经济运行的特殊行动，因此在理论上宏观调控属于政府干预市场经济运行的范畴，属于政府和市场经济关系的研究范畴。但是，宏观调控是中国经济转型过程中，政府针对出现的一些新问题而采取的干预行动，这些新问题是计划经济时期所未有的，也是西方国家市场经济实践中没有的。因此，宏观调控是政府对市场经济的一种中国式干预。所谓的中国式干预表现在，除了市场失灵这个政府干预市场的一般意义的经济学逻辑外，宏观调控还存在中国式的逻辑线索。第一条线索是由于中国经济和社会发展的多样性和不平衡性，中国经济面临众多的结构矛盾和利益冲突，需要在宏观层面上予以协调，因此单纯针对总量的凯恩斯主义或新凯恩斯主义的需求管理是远远不够的，宏观调控必须强调结构性目标。第二条线索是政治和文化线索，即中国作为一个中央集权体制的国家在市场经济条件下政府干预经济方面的特殊逻辑。在中国，党和中央政府除了达到一般意义上的经济目标以外，还需维护国家的统一、中央集权体制的生存和延续，而市场经济带来的是分权和竞争，所以党和政府必须在宏观上对任何影响到国民经济整体发展的因素和问题进行调节和控制，特别是控制，于是宏观调控不仅仅能够发挥西方主流宏观经济理论中强调的政府对市场的间接影响作用，更有直接影响的能力。国家的统一和中央的集权是中国独特的政治和文化传统，在将近5 000年的文明史中，自夏朝开始形成比较集中统一的政权后就一直延续下来，并成为中国式的政治的核心要素。正如辛向阳(2008)在《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》中指出的那样，“一个强有力的中央权威的存在，是保持中国社会稳定性、连续性、统一性、前进性的基石”，“分裂国家，在中国历史上是最大的禁忌”，“在中国的政治角斗场上，只有爱国者才是赢家”。[9]美籍华裔文化学者孙隆基(2004)也从中国文化的角度对此进行了具有典型性的评价，他在《中国文化的深层结构》中指出，“与中央保持一致是中国文化深层结构中的一条不因时、地、政治立场而异的‘立法规则’……深深地植根在中国人的意识当中”。[10]中国共产党作为中国国民经济和社会发展的领导力量，必然要遵循中国政治和文化的传统。

第三，宏观调控是针对中国经济转型中经济运行出现的问题而形成的，因此它强调操作性和功能性。从操作性和功能性的角度来看，基于宏观调控的中国式逻辑线索，经过长期的探索和实践，宏观调控形成了一元化的调控主体——二元化的调控任务——多元化的手段体系这三位一体的操作—功能框架。所谓一元化的主体，是指宏观调控的主体只能是中央政府，地方政府的经济管理权限仅限于管理调节地方经济的发展。所谓二元化的调控任务，是指宏观调控的任务既包括总量调节，也包括结构调整。所谓多元化的手段体系，是指宏观调控的手段包括经济手段、法律手段和行政手段等其他必要的手段。关于行政手段，需要强调的是，绝非中国党和政府的文件强调其存在就能理所当然的将其视为必要，作为上层建筑的表现形式之一，它存在的必要性是中国的社会主义市场经济作为一种经济模式的经济基础决定了的。不管人们承认不承认，中国的社会主义市场经济属于政府主导型的市场经济，它诞生于东方传统文化土壤，坚持了不同于西方个人主义至上的整体主义理念，强调了政府与民间的合作精神，强调了政府在社会经济发展中不可替代的作用，其特征在于以下四点：“(1)中国存在一个强有力的政治经济领导核心集体——中国共产党，这个政治经济领导核心集体承担着市场经济领航员的作用。(2)中国不是单纯通过立法机构和立法者对经济进行控制，而是依靠管理层专业精英对经济运行施行调控。(3)政府干预主要通过明确的发展战略、规划及宏观经济政策(包括产业政策)来引导经济发展。制定发展战略与规划，奉行宏观经济政策，并认真实施扶植主导性产业政策，是一个鲜明的特征。(4)在市场关系已经渗透到社会生活各个角落的条件下，政府干预只有尊重市场规律，市场主体只有与政府协商，达成共识，才能完成经济合作和实现经济增长。”[12]显然，政府主导型的市场经济，政府对资源的配置有很大的影响力，行政手段的存在有着必然性，特别是在高一级政府在约束、规范低一级政府行为的场合。

总之，宏观调控是源于中国经济转型实践的特有概念，是中国政府特殊的国民经济管理行为，不能将它简单地等同于西方式的政府干预和宏观经济政策，它有着自身的特殊逻辑。

注释：

①熊彼特认为早期宏观经济学说发展的线索始于威廉·配第。参见熊彼特《经济分析史》第一卷，中译本，商务印书馆2001年版，第327页。厉以宁也曾经提出：“可以把英国古典政治经济学家威廉·配第看成是宏观经济问题的最早研究者。”参见厉以宁《宏观经济学的产生和发展》，湖南出版社1997年版，第37页.

参考文献：

[1]马洪.什么是社会主义市场经济[M].北京：中国发展出版社,1993.

[2]曹玉书.宏观调控机制创新[M].北京：中国计划出版社,1995.

[3]黄达.宏观调控与货币供给[M].北京：中国人民大学出版社,1999.

[4]张鸿岩.市场经济条件下政府经济职能规范研究[M].北京：人民出版社,2004.

[5]单羽青.邱晓华为宏观调控“ 正名” 松紧结合组合式调控[N].中国经济时报,2004-11-29.

[6]许小年.为宏观调控正名[N].经济观察报,2007-12-22.

[7]汤在新.为宏观调控正名[J].经济学家,2006,(1):86-92.

[8]萨缪尔森,诺德豪斯.经济学(第14版)[M].中译本.北京：北京经济学院出版社,1996.