利益博弈视角下小产权房治理的反思

刘 毅， 田琳琳， 马永驰

（1．大连理工大学公共管理与法学学院，辽宁大连116024；2．大连理工大学 软件学院，辽宁 大连116020）

利益博弈视角下小产权房治理的反思

刘 毅1， 田琳琳2， 马永驰1

（1．大连理工大学公共管理与法学学院，辽宁大连116024；
2．大连理工大学 软件学院，辽宁 大连116020）

小产权房治理中存在复杂的利益博弈关系，并由此导致了政策压力持续增加与小产权房快速扩张的悖论。考虑到动态治理成本，地方政府的实际偏好序列既不满足“理性经济人”假设，又难以符合政策预期，反而更倾向于通过合作的方式参与小产权房的利益分配。而对于利益相关者来说，遵守不会成为理性策略，他们只会在合作与冲突之间进行选择。小产权房治理中政策执行亏空的出现具有必然性，地方政府倾向于通过制度创新与制度仿效促进小产权房的合法化。

小产权房；偏好；博弈；合作

小产权房是中国当前住房体系中的一个非正式类别，自其产生之日起城市居民就被禁止购买。2010年国土资源部提出了四条处理意见，标志着小产权房在政策层面的处理力度已经非常严厉。然而政策法规的不断强化升级恰从反面说明了当前小产权房的顽强发展。因而值得反思的问题是：何以小产权房能在法律的真空地带和政策的强度压力下快速发展，各方利益主体对于小产权房的风险和收益如何评估；当前的政策力图切断小产权房的发展前景，政策制定者能否实现这一政策目标；在小产权房治理这一问题中，各个层级的治理主体该如何进行权力分配，在“防”与“堵”的治理路径中如何进行选择。

一、小产权房治理中的利益博弈

由于博弈论是研究“合理行为”的有效策略和方法，能够“把对结果的偏好翻译成对策略的偏好”［1］。因此，透过利益博弈视角来对小产权房问题进行研究，具有较高的学术认同度。

1．博弈模型

博弈模型建立如下：

（1）参与人。参与人1：小产权开发者（以下简称开发者）；参与人2：地方政府。

（2）信息。假定博弈双方具有完全信息。

（3）博弈顺序。参与人同时采取行动。

（4）策略。在完全信息下，此处策略与行动一致，参与人1的行动集合为｛继续开发；停止开发｝；参与人2的行动集合为｛默许；严查｝。因此，博弈双方共有四种行动组合（如图1所示），依次表述为：

合作——地方政府默认小产权房的开发过程，博弈双方通过可能途径，分享开发收益；

冲突——开发者双方陷入冲突僵局；

妥协——开发者在地方政府禁止开发的压力下，停止开发进程，维系既有状态，地方政府对小产权房的开发持禁止态度，但不采取具体的行动，也不参与开发收益的分配；

遵守——地方政府严禁小产权房开发，开发者亦尊重法律制度框架和政策要求，自始至终没有任何开发行动。

图1 小产权房开发博弈的行动组合

（5）支付矩阵。假定开发者的效用函数为U1，地方政府的效用函数为U2，则整个博弈的支付矩阵可以表述为图2所示。

图2 小产权房开发博弈的支付矩阵

2．博弈模型的初步分析

上述博弈的均衡分析需要考虑支付矩阵中各数值的偏序关系，即U1（合作）～U1（妥协）；U1（冲突）～U1（遵守）；U2（合作）～U2（冲突）；U2（妥协）～U2（遵守）。考虑以下现实中的情况：（1）在地方政府默许开发的条件下，开发者停止开发，这种情况在现实中基本上是不可能出现的，因此，必然有U1（合作）＞U1（妥协）；（2）在开发者停止开发的条件下，地方政府完全没有必要采取默许的策略，因此，应有U2（妥协）＜U2（遵守）。

综上可知，最终的博弈均衡将只取决于U1（冲突）～U1（遵守），以及U2（合作）～U2（冲突）这两组数值之间的偏序关系。

二、不同制度情景下的博弈均衡

许海燕，梅昀，张汉江的研究认为，在“理性经济人”假设前提下，出于集体土地资源收益最大化的考虑，利益相关者的偏好取向可以概况为“合作＞冲突＞妥协＞遵守”。如果地方政府完全按照法律框架行事，理论上其偏好取向应假设为“遵守＞冲突＞妥协＞合作”。因此，“小产权房开发博弈的均衡为‘冲突’，该结局正反映出现阶段解决我国小产权房问题的两难困境。”［2］

然而现实中小产权房呈现逐年增加的趋势，被清除的案例也并不多见。绝大多数小产权房都是在合法与非法间的灰色地带存在着。这足以证明，政府的人性假设和偏好序列出现了偏差。首先，政府关注的“利益”本身非常复杂，除了土地收益的考虑之外，还有更高的政治目标，比如说维护社会稳定、构建和谐社会等治理目标。换言之，政府基于“利益最大化”的理性呈现多元化：以社会整体为主体的公共利益、以社会特定集团为主体的集团利益和以政府组织或官僚个体为主体的政府自身利益［3］。因此，“允许经济价值的自变量进入市场和公共选择行为的个人函数中，但仅仅是作为多个变量的一个，而且在许多情况下不一定要作为关键性的变量”［4］。

其次，政府对“利益”的考量应扣除治理成本，如采取行政强制手段必须支付的行政费用，以及拆除小产权房后，政府向无房可住的人提供廉租房的社会责任。小产权房的购房人虽然并不拥有法定权利，但其居住权本身构成应有权利，如果政府在缺乏对价和救济的前提下强制剥夺，会损伤社会公平与正义，对“平等自由制度的违反不可能因较大的社会经济利益而得到辩护或补偿”［5］。从另一个角度看，政治统治的合法性依据并不是依靠暴力强制来获得，而是政治服从在价值上的应当。“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制订和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的”［6］。

最后，小产权房问题中的博弈是一个动态的过程。以往利益博弈的分析方式侧重于结果分析，而对于小产权房的计划、建造、交易、事后处理这一整个儿流程缺乏关注。同时在条块分割的政府职能部门体系中，政府职能部门体系事实上在不同程度上具有相对独立的部门利益需求［7］。在小产权房治理过程中，既隐含了国务院——省级政府——县（市）级政府——乡镇政府的层级体系，又涉及到国土资源、建设规划、民政等多个行政管理部门，其管理边界甚至可以扩大到公共服务、金融支持等社会管理领域。总而言之，如果考虑到以上因素，政府的偏好序列就可能发生变化，进而使得小产权房治理中的博弈呈现出不同结果。

1．效用函数

（1）地方政府的效用函数

政府针对小产权治理的收益包括以下几个因素：

Bg1代表政府征收待进行小产权房开发的集体土地，进而通过土地一级开发，取得的财政收益。

Bg2代表小产权房的存在产生的附加收益。小产权房的开发使得大量低收入劳动群体有了安居之所，改善了郊区生存环境，提高了本地区的人口居住密度，必然会带来地方税收的增长等。

Bg3代表政府与利益相关者合作，分享小产权房开发取得的部分经济收益。随着城市的扩展，小产权房占用的农村集体土地经过征地程序转为国有土地。购房人补交一定的土地出让金之后，其所购房屋即具有了城市商品房的全部属性。土地出让金为对价，可以换取政府的公共服务，如教育、基础设施投入，交易保护和金融支持。由于，以征地为核心的集体土地国有化能够不断增加地方政府的土地资产，小产权房的开发等于增加了地方政府在土地一级市场上的开发成本，同时透支了其在二级市场上的土地招拍挂收益。因此，可以假设Bg1＞Bg2+Bg3。

政府需要付出的成本可概括为行政执行成本和制度压力成本，具体来说：

Cg（t）代表查办小产权房所需的行政执行成本，该成本与时间相关，即随着开发的推进，Cg（t）呈递增

地方政府在小产权房的治理过程中还要面临来自中央政府和利益相关者的双重压力。我们将前者称为制度压力Pg1，即中央政府（包括国土资源部和住宅与城乡建设部）对于违规开发小产权房地区的地方政府相关负责人给予的否定性评价；将后者称为冲突压力Pg2，即政府采取行政强制措施拆除小产权房时，需面对来自农民、房地产开发商和购房人的抗议。由于农民和房地产开发商数量既定，因此冲突压力与开发规模密切相关，开发规模越大，地方政府的行政执法就越加困难。

（2）开发者的效用函数

由于利益相关者是对小产权房开发过程中多个利益方的抽象，因此，其相关收益bs和时间（t）相关，包括如下要素：

b1为利益相关者完成开发小产权房的收益，可以视为开发过程中各自部分收益bs（t）的极限值。

b2为利益相关者可能获得的征地补偿金、社会保障等，即当其选择为“遵守”时，所能获得的一切收益。

b3为利益相关者在冲突中获得的额外补偿金。

由于中国土地法规定：土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。在房地产开发过程中，这部分收益只占土地增值部分的5%～10%。因此，可以假设为：b1＞bs（t）＞b2

相关成本c（t）为单调递增函数，包括相关因素：

开发成本c1（t）（c1≥c1（t）≥0；惩罚成本c2（t）以及冲突成本c3（t）。

则对于利益相关者，其效用函数为：

2．制度情境和路径依赖

（1）制度情境

趋势。包括监察费用Cg1（t），拆除费用Cg2（t），以及拆除小产权房后需安置无处可住的购房人的费用Cg3（t），Cg1（t）、Cg2（t）与Cg3（t）为t的单调递增函数。如果将小产权房的开发分为准备阶段，开发阶段和销售阶段，各个时间点上Cg的构成如下：

合作与冲突这两种策略其实是政府经济收益与政治压力之间的矛盾权衡，政府收益成为优先考虑时，冲突就会超越合作成为优先策略；而当维护稳定等政治压力成为首要目标时，合作就会超越冲突成为优先策略。因此，不同的制度情景会影响地方政府的决策。

在这里，我们将区分两种典型情形：①土地财政偏好型地方政府，即将土地收入会作为政府财政收入的重要组成部分。由于现有的土地制度框架保证了地方政府土地收益的最大化，以征地为核心的集体土地国有化能够不断增加地方政府的土地资产，小产权房的开发等于增加了地方政府在土地一级市场上的开发成本，同时透支了其在二级市场上的土地招拍挂收益。因此，可以假设：Bg1＞Bg2＋Bg3。同时制度压力剧增，超越了来自于利益相关者的压力和执法成本，如将小产权房治理与地方政府领导人责任挂钩，即Pg1＞Pg2＋Cg（t）。此时，Pg1－Pg2－Cg（t）＞0，可得：

由于Bg1－Bg1＋Pg2＋Cg（t）＞0，即遵守＞冲突

因此，对于此类型的政府，其偏好序列为：遵守＞冲突＞合作＞妥协

②税收偏好型地方政府，即地区经济发达，税收收入足以满足政府的财政支付需要。对于地方政府而言，更加关注于地方企业数量与规模的增长，土地更多的被视为经济增长的要素支持。对于此类地方政府，Bg1＜Bg2且Bg1＜Bg2＋Bg3。与此同时，这类地区往往由于利益相关者规模大，实力强，能够更加有力地游说地方政府，或通过寻租等手段拖延治理时机，使得来自于利益相关者的压力及对于执法成本的考虑得以超越制度压力，即Pg1＜Pg2＋Cg（t），此时，Pg2＋Cg（t）－Pg1＞0

当满足Bg1＋Pg1＞Bg2＋Bg3时，遵守＞合作

政府的偏好序列为：遵守＞合作＞妥协＞冲突

之前假设的利益相关者的偏好取向为“合作＞冲突＞妥协＞遵守”则产生的纳什均衡为合作，即农民在政府默许下完成开发，而地方政府通过集体土地国有化促进小产权房合法化，分享部分收益。

Cg（t）+Pg2＞Pg1，Pg2＞Pg1这一条件在现实中是可以得到满足的。在目前的行政体系中，乡镇政府拥有小产权房的规划审批权，对于小产权房的监管也拥有最充足的信息。然而在小产权房的开发过程中，乡镇政府更多地充当了“合谋者”的角色。由于它作为基层政府组织，既缺乏治理小产权房的行政强制权，更没有参与经营国有土地资产、分享土地出让收益的资格。因此，小产权房开发对于乡镇政府来说，是一种“纯获利行为”。国土部门与建设部门作为专门事务机关，只在县级设置，具有行政主体资格，受到同级地方政府和上级行政机关的双重领导，即在业务上，服从上级行政机关的领导，在财政和人事上，服从地方政府的领导。乡镇政府作为综合事务管理机关，与地方政府虽然存在上下级的领导关系，但就小产权房治理而言，地方政府的管理意志只能通过其专门事务机关——国土部门与建设部门来实现。同理而言，中央政府针对小产权房治理的政策也是通过国务院组成部门——国土资源部与住宅与城乡建设部来落实的。各级政府之间，针对小产权房治理问题传导的制度压力很小。另一方面，由于双重领导关系的存在，国土资源部与住宅与城乡建设部系统内部能够传达的制度压力也很小。相反，行政执法成本由地方财政负担，冲突压力也由地方政府直接承担。因此，Cg+Pg2＞Pg1，Pg2＞Pg1在常态下，是能够满足的。即使个别地区、个别时期出现了逆转，但就整个行政体系而言，地方政府作为小产权房的治理主体，会更多地考虑行政执法成本以及治理过程中的冲突成本，从而使得理论上的政府行为偏好序列出现了偏差，博弈双方的合作变成了可能。

3．路径依赖

对于小产权房开发者而言，在政府严禁小产权房开发的情景下，其所采取的决策选择会受到路径依赖的影响，即在小产权房开发的早期、中期和晚期，即便是面临同样的政府禁令，开发者所面临的成本和收益风险也是不一样的。

（1）开发早期

开发者在选择冲突和遵守时的效用函数分别为：

在小产权房开发的早期，开发者所投入的成本和期望收益的折现值都相对较小，因此，U1（冲突）的期望值将会处于较低的水平；而由于冲突具有很强的不确定性，且开发者与政府相比处于弱势地位，因此U1（冲突）的方差会非常大。在此情况下，尽管U1（遵守）＝b2的期望值不会很高，但重要的是b2＞0，且U1（遵守）的方差为0，因此，在该种情形下，理性的开发者将会优先选择遵守，即U1（遵守）＞U1（冲突）。

（2）开发中后期

在小产权房开发的中后期，开发者在开发小产权房的过程中投入了大量的沉没成本，因此，其所投入的成本和期望收益的折现值都相对较大，因此U1（冲突）的期望值将会处于较高的水平；但由于U1（遵守）＝b2的期望值不会很高，因此，尽管此时U1（冲突）的方差会非常大，而U1（遵守）的方差为0，但对于开发者而言，此时损失敏感已成为第一影响因素，因此，在该种情形下，开发者将会更多的选择冲突，即U1（冲突）＞U1（遵守）。

4．博弈均衡

综合上述分析可知，由于不同的制度情景与路径依赖，小产权房开发博弈会呈现出不同的博弈均衡（见表1）。只有当小产权房开发处于中后期，且遇到土地财政偏好型地方政府的禁令时，冲突才会成为主流。

表1 不同制度情境和路径依赖下小产权房开发的博弈均衡

三、讨论及结论

本文通过修正地方政府在治理小产权房过程中的“理性经济人”假设，对中国特殊情境下小产权治理困境进行了解释。得出以下结论：

（1）博弈均衡对b2（补偿金）敏感。从另一个方面证明了，目前制度框架下对集体土地征用补偿的数额较低，是小产权房开发持续存在的主要原因。提高征地补偿数额，完善农村的社会保障体制，赋予农民及集体经济组织参与土地增值分配的权利，是根治小产权房的解决之道。

（2）土地财政偏好型政府更易导致小产权房开发的冲突。尤其是经济发展水平不高，城市扩张阶段性加速，财政资金压力较大的地区。这就出现了公共管理中的“病构问题（wicked problem）”，即资源约束越强的地区，面临的社会风险反而越大。

（3）追究乡镇政府的土地监督责任比强调各级部门对小产权房的治理责任更为重要。随着小产权房开发进程的延伸，利益相关者对于冲突的偏好逐渐增强，会大大增加小产权房治理的难度。

总之，权利限制的功能在于确保权利的实现［7］。如果不能从根本上提升农民对于集体土地的收益权益，或者调整行政体制内部制度压力的传导途径，单纯地通过提升治理措施的惩罚力度，并不能在普遍意义上改进小产权房的治理水平。

［1］SHUBIKM．Game Theory in the Social Sciences［M］．Cambridge，Mass：MIT Press，1982．82．

［2］许海燕，梅昀，张汉江．利益博弈视角下小产权房的经济学思考［J］．经济体制改革，2008，（5）：140-143．

［3］汪波．“政治理性人”的基本逻辑——政治学基本人性假设的新思路［J］．海南大学学报（人文社科版），2008，（1）：12-16．

［4］文建东．公共选择学派［M］．武汉：武汉大学出版社，1995．22．

［5］罗尔斯．正义论［M］．何怀宏译．北京：中国社会科学出版社，1983．62．

［6］布里埃尔·A·阿尔蒙德，G·宾厄姆·鲍威尔．比较政治学：体系、过程和政策［M］．曹沛林译．上海：上海译文出版社，1987．35-36．

［7］王祯军．从权利限制看不可克减的权利及其功能［J］．大连理工大学学报（社会科学版），2009，（3）：93-98．

Reflections on the Treatment of Minor-Property-Right Houses in China：a Game Perspective

LIU Yi1， TIAN Lin-lin2， MA Yong-chi1
（1．School of Public Administration and Law，Dalian University of Technology，Dalian 116024，China
2．School of Software，Dalian University of Technology，Dalian 116020，China）

There exists a complicated benefit game due to the dilemma between the increasing policy pressures and the rapid expanding minor-property-right houses．Taking dynamic governance cost into consideration，the local government is not a“rational economic man”and its preference orders do not adapt to policy expectations．The local governments are inclined to share the benefits of minor-property-house through cooperation．As for the stakeholders，they will choose between cooperation and conflict，taking no account of obedience．Policy implementation deficit is inevitable and local government will promote legalization of minor-property-right houses by institution innovation and imitation．

minor-property-right house；preference；game；cooperation

F293．31

A

1008-407X（2011）04-0107-05

2011－04－05；

2011－08－28

辽宁省社会科学基金一般项目（L09BZZ006）；中国博士后科学基金项目（20110491525）

刘毅（1980-），女，辽宁大连人，讲师，博士，主要从事公共政策研究；田琳琳（1979-），女，辽宁辽阳人，讲师，主要从事复杂网络研究；马

永驰（1980-），男，湖北赤壁人，讲师，博士，主要从事公共政策、基础设施管制研究。