当前国防动员和后备力量建设的几个前沿问题

■ 军事科学院军队建设研究部副部长 曾凡祥 少将

在新的历史条件下，国防动员建设越来越重要、任务越来越艰巨、领域越来越宽广，需要研究的问题也越来越多而且越来越紧迫。目前，该领域有几个前沿问题需要进一步思考。

一、关于政府在国防动员中的“主体地位作用”问题

经过长期的探索实践，我国国防动员建设形成了军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实的运行模式，对于促进新时期国防动员建设、扎实推进军事斗争准备发挥了重要作用。但从多年的实践看，不论是提需求环节、搞协调环节，还是抓落实环节，都存在不少现实的矛盾和问题。究其原因，主要是战争年代传承下来的一些做法与时代要求不相适应，国家和政府的职能难以得到有效履行，现行模式的体制优势无法得到有效发挥，影响了国防动员的质量建设与科学发展。

强化政府的主体地位作用势在必行。“主体地位决定主体作用。”我国宪法规定，“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”，“国务院领导和管理国防建设事业”。因此，虽然国务院和中央军委都有领导国防动员的职权，但国防动员属国家行为,政府在国防动员中应占主导地位、起主体作用、负主要责任。长期以来，国民经济动员一直由国家计委国防司、后由国家发改委具体负责组织协调，其他领域的动员由军队各总部负责。1994年后，由国家国防动员委员会统一履行国防动员职能。“非典”后，国家和各级政府相继成立应急委员会及其办公室，应战和应急动员“两个体制”明显分离。由于国防动员的主旨是“以民保军”，后备力量建设的实质是“寓兵于民”，没有政府的主导，依然沿用“以军为主、上军下民”的传统做法，无论是国防动员还是后备力量建设，都将难以得到有效落实。

从世界发达国家看，美国国防动员的主体一开始就在政府。上世纪初，为应对朝鲜战争，建立了国防动员局。在核大战思想影响下，又建立了民防局，国家危机管理职能被分解由两个局共同承担。1956年，美针对两个机构并存的弊端合二而一，将“双轨制变成单轨制”，成立“民防与国防动员局”。1979年，时任总统卡特又并入危机管理成立联邦紧急事务管理署，实行“三合一”，从而形成高度集中统一的危机管理体制。

在我国，国防动员的行为主体是政府而不是军队已是不争的事实。比如，各级国动委的主要负责人，都由地方党政“一把手”兼任。应当说，国防动员是各级党委、政府的重要职能，是其责无旁贷的工作，而不是所谓尽“支援军队”的义务，更不能看做是拥军的公益活动。云南的“曲靖经验”就很有说服力。他们认为：对武装即国防动员和后备力量建设工作，不重视的党委是工作不完全的党委，不重视的政府是职能不到位的政府，不重视的领导是政治上不成熟的领导。因此对武装工作做到了“三个优先”：工作优先安排、经费优先保障、困难优先解决。

强调政府国防动员的主体地位作用，是对党的领导的加强而不是削弱。这是长期困扰理论界的一个重大问题。政府作为国家事务的管理者和社会生活的主要组织者，是国家的行政代表，理应成为国防动员和后备力量建设的行为主体和“火车头”，其作用是任何组织、集团和单位都无法替代的。同时，党作为我国社会主义建设事业的领导核心，其方针原则、战略主张、政策制度都是通过政府有关职能机构去落实、去实现的。恰恰是政府严格按照党的意图和决策去开展工作，国防动员领域的一些重大问题也正是由党的各级组织直接实施。反之，政府的主体地位作用如果不能有效发挥，党对国防动员建设的领导就得不到有效落实，就意味着党的领导被削弱。

政府职能应随着国防动员的发展而不断优化。战争年代，我党坚持动员群众进行战争、依靠群众赢得战争的原则，创造了无数可歌可泣的动员奇迹，并在装备落后、物资匮乏、环境恶劣的条件下，战胜了武装到牙齿的强大敌人。新形势下，国防动员的内容和方式发生了根本性变化，动员内容由简单的人力、物资动员，拓展到人力、物资、装备、技术、信息等诸多领域的动员；动员方式主要由靠思想发动、行政强制、无偿奉献，转变为依法实施、责权一致、科学动员。为此，应以《中华人民共和国国防动员法》出台为契机，完善国防动员法规制度，规范政府部门动员职能，并根据国防动员内容和方式的发展变化而适时调整优化，尤其要强化评估动员需求、统筹动员资源、协调动员行动、平衡动员利益、督导动员实施等方面职能，切实使政府工作顺应国防动员的发展需要。

二、“应战动员”与“应急动员”体制的有机衔接问题

《中华人民共和国国防动员法》指出，国防动员要与应急管理机制相衔接。应战动员，是指国家为适应战争需要，把国家体制及其相应活动由平时状态转入战时状态的一系列应对措施；应急动员，是指国家在非战争状态下，为应对突发事件和紧急情况而进行的人力、物力、财力动员。传统的国防动员局限于应战动员领域，随着战争形态的演变、我军使命任务的拓展和社会主义市场经济的发展，不断完善国防动员功能，实现应战与应急动员的有机衔接，既是国防动员不可回避的重大战略问题，又是十分紧迫的重大现实问题。

“两个动员”有机衔接的战略意义。一是维护国家安全与发展利益、提升国家危机管理能力的内在要求。近年来我国维稳和救灾的实践表明，提高应对各种危机和战胜自然灾害的能力，既是经济社会发展的迫切需要，又是国防动员系统的一项重要任务。二是确保应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的必然要求。国防动员建设，既要坚持以应战动员能力建设为核心，又要相应做好自然灾害、事故灾难和公共卫生、社会安全等重大事件的应对准备。三是提高国防动员建设效益的根本要求。传统的应战型国防动员，在长期相对和平的环境下，只能空等战争出现，如同“守株待兔”，让大量国防资源闲置，无形中增加了国家的负担。实现“两个动员”有机衔接，利于科学配置国防资源，提高建设效益。四是适应国防动员系统与应急管理系统属性功能的本质要求。无论应战动员还是应急行动，都是统一调配人力、物力、财力等资源的非常措施，其实质都是发挥动员系统连接军地、调配资源的作用。五是适应现代国防动员体系建设与发展趋势的客观要求。充分利用国防动员系统参与应对非传统安全威胁，是世界多数国家的通行做法。比如美国，仅在1976～1988年间，为应付“民间骚乱”，就对国民警卫队进行了128次动员。

“两个动员”有机衔接面临的问题和矛盾。一是应急动员与国防动员自成体系。现行的国防动员体制主要是为应战而建立的，而应急动员主要由国家有关部委设立的抗洪抢险、抗震救灾、卫生防疫等专业救援委员会及其办事机构来承担，两种体制不可避免地存在职能交叉、机构重叠、行政资源浪费等问题。二是应战应急力量建设的统筹力度不够。由于两大系统在力量建设与使用方面缺乏有效衔接，加之民兵、预备役部队应急保障功能较弱，导致应战应急力量建用脱节、各自为政、效益低下。三是应战应急保障资源缺乏共享。国防动员系统虽然掌握大量的人力、物力、财力和科技动员资源信息，形成了雄厚的动员物质基础，但缺乏应急应战资源的共享机制，应急保障渠道不畅，时常导致资源闲置。

深度实现“两个动员”有机衔接的对策。从根本上解决这个问题，应将应战应急动员由“双轨制”变为“单轨制”。但受大的体制制约和其他因素的影响，近期实现还面临诸多深层次的矛盾和问题。因此，必须围绕实现这个战略目标，搞好统筹设计，积极推进改革，先行有机衔接，务求深度融合。总的考虑是，着眼提升国家危机管理水平、有效应对重大突发事件，首先在组织指挥、力量建设、资源保障等方面，加强国防动员系统与应急管理系统的有机衔接，尔后逐步实现两大系统的深度融合，最终建成具有中国特色的危机管理体系。当前应注重构建五个机制：一是在组织指挥上构建互联机制。强化政府在动员活动中的主体作用，采取“军用民用结合、系统综合集成”的建设思路，成立军地联合应战应急指挥机构，构建军地兼容、横向互联、纵向贯通的综合信息平台，实现国防动员与应急管理指挥信息系统的互联互通。二是在工作运行上构建互动机制。国防动员和应急管理两大系统所涉及的成员单位基本一致，其职能也大体相近。通过建立联席会议制度、实行双向兼职制度和行动需求互提制度等，理顺工作关系，提高工作效率，形成应战应急的有效衔接。三是在计划预案上构建协调机制。按照“总体筹划、各有侧重、优势互补”的要求，在完善国防动员和应急管理各专项预案的基础上，扎实搞好各级各类预案的“对表”，并适时组织军地人员参加的动员综合演练，使应战应急动员预案达到功能上衔接、内容上互补、任务上融合。四是在力量使用上构建共用机制。围绕参战支前、抢险救灾和反恐维稳等多样化军事任务，统一对民兵、人防、交战以及各类专业应急救援力量进行分类编组，统一构建结构优化、功能多样、优势互补的应战应急动员力量体系，实现各种应战应急力量的优化配置和资源整合，逐步形成应战应急动员力量平时共建、急时先用、战时共用的机制。五是在资源保障上构建共享机制。两大系统的职能部门应按照功能兼容、联建共用的思路，将分散在各个行业、系统的各种动员保障资源进行分类整合，区分预编、预置、预储物资，理顺保障主次关系，重点加强各类应战装备物资和应急救援物资、应急处置装备和生活必需品等项保障，不断提升综合保障能力。

三、关于加快转变预备役部队战斗力生成模式问题

预备役部队自1983年组建以来，已经成为国防后备力量的骨干和重点，在战略威慑、抢险救灾、反恐维稳等方面发挥了重要作用。随着战争形态的发展变化和社会主义市场经济的不断完善，目前面临着许多新情况新问题，突出表现为“三个不相适应”：以作战功能为主、以陆军为主的现行预备役部队力量结构，与以支援保障三军联合作战为主的使命任务不相适应；用办民兵的方式建设预备役部队和传统自我封闭式的组训方法，与快速动员和遂行多样化军事任务的要求不相适应；各级动员部门唱“独角戏”的领导模式，与预备役部队兵种日益复杂、领导关系日益多元、建设难度日益增大的趋势不相适应。因此，应大力推进预备役部队战斗力生成模式转变。

探索在国家骨干行业中组建新型预备役部队。胡主席指出，“把加快转变战斗力生成模式作为国防和军队建设的主线”，“把提高基于信息系统的体系作战能力作为出发点和落脚点”。这是我们党继提出“一个中心”、“两个基本点”的重大战略思想之后，胡主席提出的国防和军队建设又一重大战略思想。把“一条主线”、“两个点”落到实处，是预备役部队提高遂行多样化军事任务能力在信息化条件下的时代体现，也是预备役部队建设必须突破的“瓶颈”性问题。铁路、民航、电信、石油、海监等国家骨干行业和执法部门，是国家和经济社会运行的支柱，具有人员集中、技术密集、组织严密、资源丰富、装备先进等特点。从发展趋势看，在国家部委直属单位、中央大型企业、新型产业领域组建预备役部队，是提升预备役部队战斗力的有效途径。比如，在铁路和航空系统组建预备役部队，是加强我国战略运输力量和我军远程投送能力建设的重要举措。铁路是全国性的运输行业，民航战线有非常健全的协同管理机构，而且都实行半军事化管理，适应战时交通运输保障需要。组建这样的预备役部队，将是加快转变预备役部队战斗力生成模式的一个新亮点。

推进与现役部队功能互补的预备役部队改革。我军预备役部队是国家武装力量不可或缺的重要组成部分。在经济发展方式转变与军队建设转型的新形势下，预备役部队建设转型，首先应体现在职能定位的战略调整上。2020年前，应着眼与现役部队的功能互补，着力推进由直接参战为主型向支援保障为主型转变、由全面应战型向应战应急衔接型转变、由与现役部队力量叠加型向功能互补型转变、由过去应对战争的潜力储备型向多样化常态运用型转变，从而优化规模布局、建设新型力量、健全体制机制、理顺内外关系，不断降低转型中的摩擦成本，提高部队建设和改革的效益。此外，应加强预备役部队与现役部队联训联演，不断增强完成多样化军事任务的能力。

走开军民融合式发展路子。胡主席强调，实行军民融合式发展，是转变战斗力生成模式必须走开的一条发展路子。坚持军民融合式发展路子，既是对战争年代人民战争光荣传统的发扬光大，又是对新世纪新阶段国防动员提出的战略要求，也是从根本上提高动员效益的客观需要。预备役部队实行双重领导、履行双重职责、推行双重保障，本身就是军民融合式发展的战略产物和直接体现，必须走在全国武装力量建设的前列。应把预备役部队纳入全军建设与改革的整体规划之中、深深融入经济社会发展体系之中，充分利用国家、军队和地方雄厚的人才、装备和技术资源优势，依靠相关军兵种部队、依托地方行业系统，不断获取建设资源和发展后劲，成建制、成体系建设预备役部队。

四、关于兵役制度改革的基本走向问题

士兵是军队建设的基础，新兵征集决定着兵员质量。党和国家对确保兵员质量始终高度重视，曾针对“十五”末期出现的“征兵难”，相继出台了鼓励大学生入伍等一系列激励政策，出现了13万大学生积极入伍、兵员结构明显改善的喜人局面。但在去年底，大学生参军热情骤然降温，传统兵员大省的报名与征集比例大幅下降，全国各地不同程度地出现了新一轮“征兵难”。其中既有复杂的社会因素，也有深层的制度缺陷。对此，应按照权利义务一致、公平分担兵役的原则，调整兵役制度、优化成长环境、提高服役待遇、创新就业思路。

加大义务兵征集的强制性。国家《兵役法》规定，18岁～22岁适龄男青年，除作为家庭生活唯一劳动力和全日制在校学生外，属于强制征集对象。2009年以来，全国高考升学率高达72.7%，考生大多已满22岁，致使《兵役法》的规定得不到落实，高素质适龄青年入伍主要取决于个人意愿。目前，我国每年有适龄男青年5000万左右，其中大学毕业生500多万，按法律规定都有服兵役义务。但由于强制征集的范围小、依法惩处难、兵役负担不公平，导致“高素质的不好征”、“好征的素质不高”等现象。面对现行兵役制度缺陷带来的这些深层次问题，要么公平分担兵役义务，从法律上将高中义务教育毕业和考入高等院校的男性青年作为强制征集对象，并将义务兵服役期由两年减为1年；要么增强军队吸引力、强化适龄青年参军意愿，逐步推行全志愿兵役制，通过提高待遇、延长服役时间来吸引优秀适龄青年参军入伍。二者思路各异、目标一致，前者求公平，后者重自愿。现阶段，前者更具可行性。从长远看后者，可考虑适时对全志愿兵役制进行预研，为今后实行以志愿兵役制为主体的义务兵与志愿兵相结合的兵役制度，或者实行全志愿兵役制进行理论准备。

营造公平的成长发展环境。目前，不同地区、不同户籍、不同身份的适龄青年入伍待遇差别大，导致相互攀比、心理失衡，加之媒体的传播，对全社会适龄青年参军服役造成了负面影响。比如，同一学校、同一专业、同一班级的高校毕业生，有的直接任命为军官，有的被直招为士官，大多只能去当义务兵，是大学生当兵热情骤然降温的根本原因。对策应该是，统筹考虑“三生”（大学生、国防生、军校生）提升军官问题。具体可采取“两减少一增加”：减少军校直接招收高中毕业生的数量、减少国防生和大学生毕业直接提升为军官，增加大学生士兵直接提干和报考军校的比例。同时，义务兵服役期满后，可统一组织“军中高考”，按服役表现确定加分，根据个人志愿、考试成绩和政策加分，分别进入军官学校、士官学校或地方高校深造，凡大学毕业考入军校者学期为1年，保证高素质适龄青年沿着三种不同路径进入军官和士官队伍，确保其具有相同的成长起点和发展前景。

解决长远就业发展问题。目前，国家对退役士兵就业，往往是对城镇籍士兵提供一次就业岗位或经费补偿，农村籍战士回乡，导致他们深感当兵吃亏。鉴此，必须跳出安置、补偿、减压的思维模式和短视行为，把着力点放在提高就业能力、谋求长远发展上，逐步用免费培训替代货币补偿、用政策引导替代指令安置。可考虑提供免试、免费高等教育和优惠就业等政策。比如，未考上高校的，退役后免试进入高校深造；对已经大学毕业的退役士兵，考取国家公务员时给予政策加分；对录用退役军人达到一定比例的各类企业给予税收减免、事业单位给予加大经费支持，等等。此外，还可为退役士兵提供终生的短期就业培训，提高退役士兵失业保险额度。切实做到服役一年、终生受益，一人当兵、全家光荣，一人尽义务、全家有保障，真正把以人为本落到实处。