刍议高校预算执行绩效审计

　　摘　要：高校预算执行的绩效性直接关系到国家教育资金的效益。文章探讨了将高校预算执行审计与绩效审计相结合，建立体现高校特点的预算执行缋效审计实践模式和预算执行绩效评价指标体系，对提高高校预算管理水平和效益具有重要的意义。
　　关键词：高校　预算执行　绩效审计
　　中图分类号：G475　文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914(2010)09-113-02
　　
　　近年来，随着我国教育事业的改革和发展，高等学校办学活力的增强，财务面临更加复杂的局面，如何利用财务资源杠杆提升学校的综合实力将成为新的课题。当前，高校内部审计参与高校管理的作用不断加强，将审计关口前移，充分发挥“建设性功能”，是推进高校各项经济工作进一步发展的有效途径。开展高校预算执行绩效审计是提高高校教育经费使用的规范性、安全性、有效性的重要措施，对于提高学校审计工作质量，改善高校预算管理，促进资源优化配置发挥了很大的作用。
　　
　　一、高校开展预算执行绩效审计的必要性
　　
　　所谓高等学校预算执行绩效审计，是高校预算执行审计和绩效审计的结合，是指对高校预算执行的经济性、效率性及效果性进行客观全面的审计评价和考核，并提出管理意见和建议的活动。其审计评价内容包括：对高校各级预算单位预算资金的实际收支情况、资金使用的经济合理性、经费的投入与支出比例等方面进行审计和绩效评价；对高校各级预算单位的预算执行情况、完成情况和完成效果进行审计和绩效评价；对高校各级预算单位设置的预算绩效目标的合理性和绩效目标完成的效果性进行审计评价。
　　1.高校预算任务艰巨，管理存在盲区。我国正着力推行高等教育从精英教育向普及教育的转变，在高校扩招政策的带动下，办学规模日益扩大，预算投入也逐年增大，但对于高校来说如何用好这笔巨大的预算资金，是个极具压力的工作，许多学校都已认识到预算管理的重要性，但在管理过程中仍然存在诸多盲区。这些问题主要集中体现在以下几个方面：(1)预算观念守旧，预算管理意识淡薄。高校的管理层，对预算缺乏全局观念，对于所分管部门的经费要求，只要认为可行就签字同意立项，而不考虑学校的总体收入情况和支出项目的轻重缓急；预算的执行单位洛二级学院、系、部、处级单位)对预算缺乏管理意识，在预算编制和执行过程中，存在着盲目使用资金的现象，对于学校给定的经费预算用完再说。缺乏统筹规划。(2)预算范围狭隘阍盖不完整。我国传统的预算编制和管理范围仅限于预算内资金，各项预算外资金、政府性基金等，基本上由部门和单位自主安排收支。这种预算编制方法涵盖面窄，造成预算外资金规模庞大、高校难以实施有效监管，列收列支现象严重，这既不符合预算统一性、完整性原则，也不利于预算管理。(3)预算编制方法不科学，执行随意性大，约束力不强。目前相当一部分高校参与预算编制的人员只是单一的财务人员，他们对学校运行、建设发展与预算的关系缺乏研究，难以对学校预算管理提出细致可靠的建议。特别是在预算编制中，预算编制人员对高校纷繁复杂的业务活动及变化情况的认识具有局限性，缺乏缜密的科学论证，很多高校财务预算的编制基本上采用传统的“基数+增长”方法以及编制人员依靠“经验+估计”进行。在这种编制方法下，预算支出以基数为基础，而基数本身可能不合理，使预算数与实际执行差距较大，造成资金配置不合理，而且未及时有效地实施监控、跟踪管理和指标考核，导致在预算执行中调整、变更、追加预算频繁，使预算的执行偏离计划的轨道，导致预算执行力度不强或形同虚设。(4)对预算缺乏有效的绩效考评。高校对绩效考核缺乏足够的重视，对预算最终执行情况没有进行必要的考核、总结，有的高校即使考核，也仅限于对预算完成情况进行考核评价，对预算执行的效果没有考虑。这必然将导致预算管理流于形式，无法起到应有的效果。
　　2.高校预算执行绩效低下，传统预算执行审计工作存在弊端。(1)高校预算执行存在绩效低下问题。各高校在经费的使用上普遍存在绩效低下的现象：购置资产，没有考虑到资源共享，各系部院重复购置；对未来事业发展需求预测不准，盲目购置一些价值昂贵的仪器设备，有的设备长期闲置不用，最终损坏、报废；基本建设及修缮工程没有长远规划，设计不合理，拆建更替频繁；创办校办产业可行性研究不够，经营管理不善，学校投资承担极大风险；对经常性经费、专项经费的使用不规范。没有处理好消费与积累之间的关系，盲目贷款，利息支出数额巨大。此外，近几年我国高校进行了调整合并、联合共建等多种体制改革，对高等教育的设置布局和结构进行了调整。但就资源配置来讲，高等教育资源利用率低下，各高校的资源共享不完全，导致教学设备的重复配置与闲置并存。这些问题都应当进行审计，要审计这些资金的使用效益，查清资金使用效益低下的原因。(2)高校预算执行审计工作未能有效评价“三性”。预算执行缺乏绩效的问题，应通过加强预算执行绩效审计来“保健”，但是当前高校内部审计部门开展的相关工作，却存在许多问题，使得预算执行审计的开展未能发挥有针对性的功效，无法完成对预算执行“经济性、效率性和效果性”审计评价的目标。
　　一是审计工作主要停留在财务收支准确性审计上。从高校预算执行审计的内容定位来看，由于受到过去计划经济的影响，较注重查错纠弊式的审计，而忽视了绩效的审计。二是偏重于事后审计，对预算执行活动全过程进行审计的少，对无效使用经费的行为不能防患于未然，对资金运行过程中因使用不当形成的浪费仅限于事后评价，却不能通过事先的趋势分析予以挽回或避免损失。事后审计多，事前审计少，而事中审计(即对经济活动过程的控制和调节，以推动被审计单位改善未来经济效益，实现其潜在利益)则更少。应该看到，滞后的审计结果严重影响了高校内部审计职能的实现，制约了审计作用的发挥。三是机构设置及人员在形式和实质上都缺乏独立性。独立性是内部审计人员保持诚信、作出客观判断和避免重大质量妥协的保证，“没有独立性，就不能取得内部审计的预期效果”。此外，许多高校内部审计部门的直接领导不是学校的正职行政领导，严重影响了内部审计的深度和客观性。
　　3.政府职能转变也迫切要求高校开展预算执行绩效审计。早在2003年，国家审计署的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》就提出了“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”的要求；2008年审计署又颁布了《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，进一步提出了“着力构建绩效审计评价及方法体系”的要求。明确指出"2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。”这一战略决策，既为我国的审计事业指明了发展方向，也对审计工作提出了更高的要求。“重视审查预算编制的‘合理性’和预算执行的‘有效性’，已成为预算执行审计的重要目标”，“传统预算执行审计的弊端极大地成为制约高校内部审计工作的瓶颈”，而绩效审计的开展又能够十分有效地评价“经济活动的合理性、经济性、有效性”，因此我们尝试将高校预算执行审计和绩效审计相结合，实现高校内部审计的创新。
　　
　　二、高校预算执行绩效审计的实践模式
　　
　　1.事前、事中、事后审计相结合的实践模式。传统的预算执行审计一般是事后审计，这时一些违法、违规或是低效益行为已经发生，难以纠正或者纠正需要付出较大经济代价。现代的预算执行绩效审计强调事前、事中、事后的全面审计，包括事前对预算编制的科学性、合理性和相关依据进行评估分析；事中对大额资金进行监督，及时提出问题和改进意见；事后对预算执行情况的合法性、合规性、经济型、效率性、效果性给予评价，监督预算执行部门对其问题进行整改，并检查整改情况。由此，可以在审计时间上做到全过程审计，突出审计的时效性，也能提高预算执行效率。
　　2.绩效目标审计与预算执行过程相结合的实践模式。预算执行绩效审计应该坚持一个原则，那就是要以预算绩效目标作为衡量预算执行效果的标准，而绩效目标制定的合理性决定其能否作为衡量预算绩效的准绳。因此高校预算执行绩效审计从绩效目标制定时就应介入，在绩效目标制定后及时考量评估其合理性和可行性，目标一经确认，就应贯穿预算执行绩效审计过程始终，在发现预算执行与绩效目标发生偏离时，审计应及时提出，并监督预算执行部门纠正偏差。
　　3.绩效预算管理与预算执行绩效审计相结合的实践模式。预算执行绩效审计在实践过程中，经常遇到这样的问题：预算编制并不是按照绩效原则安排的，没有科学的论证，缺乏效益性。因此，要使预算执行绩效审计真正发挥作用，预算绩效审计必须和绩效预算相结合。高校的绩效预算管理模式是以绩效预算相关理论为基础，结合高校管理的实际情况，以效益为宗旨，以目标管理和部门预算为支柱，经过充分的信息沟通和综合考虑多方因素，构建起效益分析框架和绩效预算管理运行模式。包括在预算资金安排上应注意分配的科学性和稳定性；细化预算科目；强化激励，实施合理预算奖惩；增加预算编制决策评价等。在这样的绩效预算管理模式下，预算执行绩效审计就可以根据项目绩效评估对部门预算执行情况进行监督、评价和建议，保证预算绩效的实现。
　　4.监督、评价、建议、后续审计相结合的实践模式。在预算执行绩效审计中监督是审计的基本职能；为实现预算执行绩效审计目标，提出审计建议，对保证预算执行的效益尤为重要；预算的有效性评价是项目预算执行阶段的终点，也是下一阶段或下一项目执行的起点；而后续审计的及时性和有效性直接决定建议的落实整改效果，没有后续审计的意见，整改往往会流于形式。如此周而复始，使得高校预算执行绩效审计从“结果导向型”向“目标——结果导向型”转变，实现对高校预算整体层面的“效率”、“投入——产出”、“潜力”地有效考核、评价和挖掘，使得学校资源更加合理配置。预算执行绩效审计应适时选用不同的审计手段和方式，不但起到“免疫系统”的功能，并切实发挥“建设性作用”，保证审计效果。
　　
　　三、构建预算执行绩效评价体系是高校预算执行绩效审计的关键
　　
　　1.构建预算执行绩效评价体系的原则。(1)科学、可比性原则。要全面客观地评价高等学校管理状况必须以现有的会计数据为基础，并且是具有可比性、连续性和准确性。在构建指标的过程中要注意指标的科学性和完整性。(2)通用性原则。评价指标的设计中要注意统计核算与会计核算的联系和统一；要注意几种评价指标的兼容和统一，以保证信息资源的共享；要尽可能设计出一套满足不同需要者信息需求的指标体系，保证指标评价的准确性。(3)整体与分类相结合的原则。高校预算资金支出是高校及各部门活动的反映，建立高校预算执行绩效审计指标体系时要考虑整体性原则，使审计指标能全面地反映各个要素和环节的关联，以及彼此间的相互作用过程。同时高校的各个预算执行部门有着不同的特点，不同使用范围的预算资金也有不同的绩效及体现方式，因此，预算执行绩效审计评价体系，应根据预算执行的适用范围分类建立，从而使得各项评价指标更具针对性。(4)动态完善原则。财务预算绩效的评价应充分考虑到评价的趋势性，剔除偶然性因素影响，不断对评价指标进行修订和完善，以更明确地反映高校财务管理的总体水平。(5)定性与定量评价相结合的原则。对可以定量描述的项目，必须通过多角度、多层次的指标进行量化评价，使得评价结果更直观更具有可比性，同时使定性评价更具有证明力和说服力。对一些只能定性描述的项目，也需要全方位评价其综合效益，避免以偏概全。(6)短期效益与长期效益相结合的原则。制定绩效指标评价体系时，要将有利于教育部门的可持续发展的长期绩效和体现管理工作业绩的短期绩效结合起来评判，统筹兼顾，并尽量使短期绩效服从长期绩效，减少各种形象工程的出现，以促进学校经济的可持续发展。
　　2.确定宏观与公允的总体评价标准。总体评价标准是预算执行绩效审计的根本性和指导性的标准，是对预算执行效益性、效率性、效果性的基本规定，是审计人员衡量、评价绩效的标准和尺度，是提出审计意见和审计结论的依据，也是预算执行部门应努力达到的工作目标。针对高校预算执行绩效审计的总体评价标准，可包括：国家的法律或法规规定的方针政策；学校制定的预算目标；国内外同类型单位、项目的先进水平；以前年度审计的意见和建议；内部控制制度等。
　　3.建立突出重点、灵活对应的具体指标体系。1997年，英国高等教育拨款委员会(Higher Education Funding Council，HEFC)设立了一个绩效指标研究小组组(Performance Indicators Study Group，PISG)研究和设置绩效评价体系，建立了《英国高校管理统计和绩效评价体系》。在《英国高校管理统计和绩效评价体系》中，将英国高校的战略目标层次定位在教学、教学辅助、学校管理、科研和后勤等五个方面。在确定目标层次后，《英国高校管理统计和绩效评价体系》又确定了十分详细和缜密的关键绩效指标，从一些看似细微的关键点衡量预算执行效果以及资金使用效率。
　　我国高校绩效评价体系可以借鉴《英国高校管理统计和绩效评价体系》的做法，将预算的目标划分为以下几个维度：财务维度、顾客维度、内部运作维度、发展维度，然后在每个维度中根据各个部门的自身定位和特点，提取关键绩效指标。(1)财务维度。绩效审计除了审计预算的完成情况外，还要审计财务的稳健情况和资金使用效率情况。在高校大举扩张的背景下，各高校纷纷投资基础建设，负债额度不断提高。从财务角度来看，过高的负债会提高学校的办学成本，超出警戒水平的负债率可能导致高校入不敷出，难以维持正常运转。预算完成情况可以用收入预算完成率和支出预算完成率两个指标衡量。财务稳健情况可以用学校自筹经费收入增长率(由于财政拨款经费收入非学校所能控制，所以在此仅考虑学校自筹经费收入增长情况)和学校资产负债率来衡量。对于资金的使用效率，可以用人员经费占用总经费比率来衡量。(2)客户维度。高等教育的直接产出即教育服务的质量要通过一定数量和质量的学生作为载体表现出来，所以在此客户就是学生。学生不仅是高等教育培育的对象，也是高等教育服务的最终消费者，其综合素质的高低和适应社会能力的强弱可以在一定程度上反映出其对高等教育的满意度，我们可以通过师生比率、客户毕业生就业率、学生满意度、用人单位满意度等指标来衡量。(3)内部运作维度。这个维度主要考察的是高校内部各种经费的支出比例情况以及各部门在预算执行过程中所发生的预算差异的责任归属及责任大小。我们可以用以下指标来衡量。一是生均事业支出。二是四项经费占学费收入比率。三是教师人均科研经费。四是预算差异产生责任，可由预算管理委员会根据预算差异分析结果综合评价。(4)发展维度。高校一方面需要资金支持以谋求发展，另一方面，资金配置也应当配合其发展战略的要求。它主要含以下指标：基本办学条件指标，包括生均图书、生均固定资产等；学校总资产增长率；专职教师中具有博士、硕士学位的比例。该指标反映了人力资源的发展潜力，发展性支出占总支出的比例。
　　随着教育投入的不断增加，教育审计工作日益广泛和深入。针对高校预算执行进行绩效审计，在内部审计领域仍是一种尝试，是对内部审计方法和内容的一种创新。将高校预算执行审计与绩效审计相结合，建立适合高校运行的审计实践模式和绩效评价体系，延伸了高校内部审计范围、拓展了审计领域。全面发挥了学校内部审计的职能，对提高高校资金使用效益和效率也起到了重要的推动作