论广州市民办中小学教育30年的发展演变

　　摘　要：广州市民办中小学教育走过了30年的发展春秋。梳理和提炼其发展经验可以为当下扣未来发展提供借鉴。广州市民办中小学30年来主要经历了恢复阶段、办学体系初步形成阶段、初步规范发展阶段和立法规范与促进阶段等四个阶段。
　　关键词：民办中小学教育　30年　发展
　　中图分类号：G40　文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914(2010)09-016-02
　　
　　自改革开放以来，广州市民办中小学教育走过了30年的春秋，回顾30年来的发展历程，总结经验教训可以为下一步的健康可持续发展提供借鉴。广州市民办中小学教育的30年的发展演变有以下四个阶段的特点：
　　
　　一、恢复阶段(1979—1991年)
　　
　　这一时期，社会力量办学以非学历教育的短期培训为主，时值改革开放之初，急需实用型的各类人才；另外。由于“十年动乱”造成的“人才断层”，使社会力量办学应运而生。1978年党的十一届三中全会的召开，确立了改革开放的国策，原有的由国家包办基础教育的办学体制是计划经济的产物，教育内容、教育方法整齐划一，模式僵化，忽视了教育的丰富性和多样性，难以充分实现教育目标，实际上政府投入的基础教育资源很难满足人们庞大的和多样化的教育需求，教育经费的严重短缺放慢了基础教育发展的速度，导致了资源配置的不合理，公办学校办学条件差异悬殊。再加上全球兴起的教育改革浪潮的推动，因此改变单一的政府投资的体制。实行多元化办学，就成为突破基础教育困境，加速其发展的必由之途。在此背景下民办基础教育又萌发出新芽，开始避步恢复。1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》明确规定举办基础教育是社会力量办学的主要领域之一：“社会力量办学……应结合本地区经济建设和社会发展的实际需要，主要开展各种类型的短期职业技术教育。岗位培训，中小学师资培训，基础教育，社会文化和生活教育，举办自学考试的辅导学校(班)和继续教育的进修班。”由此民办基础教育的发展具有了明确的政策依据。这一时期广州市共有社会力量办学100多所，大都是民主党派办学为主。这些民办学校或机构承担的任务还不是社会主叉教育事业的办学主体之一，他们存在的价值只是弥补国家财政投入不足，是对公办教育的拾遗补缺。这种拾遗补缺的定位严重影响了民办中小学的依法生存和发展的合法性，造成这种思想的来源在于对民办教育的疑虑和误解，误认为民办教育就是私人投机行为。而非国家行为，不具有公益性质。这种思想一直到邓小平南巡讲话之后才有所修正。
　　
　　二、办学体系初步形成阶段(1992--1996年)
　　社会团体、企业、事业单位和公民个人积极办学，使社会力量办学的结构和办学层次发生变化，非学历教育从“辅导补课型”转向“职业技术型”培训。各级各类的民办教育都得到了较好的发展。国务院《教育改革与发展纲要》的颁布，让办学者积极导入市场经济的理念和机制，在坚持以职业教育、成人教育为主的同时。更多地涉足基础教育和高等教育领域。广州市民办基础教育迎来了第一个重要发展时期，广州市的民办基础教育发展与当地经济社会的改革发展保持了同步，而且还创造了数个全国第一：1987年出现第一所民办高职院校，广州市侨光财经职业学校；1993年第一个关于民办教育的管理法规出台；1993年成立全国第一个民办教育的党支部——白云党支部等。在政策层面上，由于邓小平南巡讲话开启了执政思想的大解放，破除了人们对民办基础教育的误解，民办中小学的拾遗补缺定位开始动摇。党的十四大明确提出，“要改变国家包办教育的局面，支持和鼓励民间办学。”1994年原国家教委颁发了《关于在90年代基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的实施意见》，强调基础教育地方办学为主、多渠道办学的原则，办学形式上倡导“民办公助”、“公办民助”。在中小学校舍建设中，采取“两条腿走路”方针，实行国家、社会和个人的多渠道投资体系。应该说这种制度安排尽管采取的是国家与个人“合资办学”的形式，但国家是绝对“控股方”，个人投资仅仅是补充而已，但是已经打破了义务教育由国家垄断的局面。以邓小平同志的南巡讲话为契机，我国民办基础教育由此进入制度化演进阶段。其典型标志是在此阶段形成了民办基础教育发展的方针：“国家对社会团体和公民依法办学。采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”拾遗补缺的说法开始动摇，但并不意味着政策对民办中小学教育开始进一步放松。
　　
　　三、初步规范发展阶段(1997--2001年)
　　
　　1997年国务院颁发《社会力量办学条例》，民办基础教育的发展有了第一部专门指导和规范性质的专门法。它加强了依法治教、依法办学、依法管理。相比民办高等教育和民办幼儿教育的快速发展，民办中小学教育却遇到了新政策的强大束缚，1997年的《社会力量办学条例》规定社会力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育机构为重点，明确提出社会力量举办实施义务教育的机构作为国家实施义务教育的补充。到了1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》政策又做了微调，规定在保证适龄儿童、少年均能就近进入公办小学和初中的前提下，可允许设立少数民办小学和初中，在这个范围内提供择校机会，同时积极发展以社区为依托的，公办与民办相结合的幼儿教育。短短两年时间民办基础教育的政策已经完成从“补充”再到“允许少数存在”的限制转变。而在此期间广州市民办中小学在政策层面上也做了很多规范的工作，并没有落实限制的做法，这是一个可喜的突破。比如贯彻落实教育部《流动儿童少年就读暂行办法》，在天河、白云、海珠等流动人口集中地区招收了78964名适龄儿童少年入读，全市共有29所流动人口子女学校，在校生逾万人，市政府出台《广州市未成年外籍学员就学管理暂行办法》，加强和完善了对外籍学员的管理。1999年。市教育局、市人事局联合发文规定，要求归口管理民办学校教师。各级教育行政部门按照社会力量办学分级审批分级管理的原则。分级管理民办学校教师申报教师资格和专业技术职称工作，对符合条件的教师，按规定进行认定、评定或推荐上报，并协助劳动部门、人事部门和其他有关部门维护教师的合法权益。2001年启动市一级民办学枝的评估工作，时民办中小学的办学条件和管理情况进行评估，保障了教学质量。
　　
　　四、立法规范与促进阶段(2002年至今)
　　
　　尽管20世纪90年代初《社会力量办学条例》对民办基础教育的发展起到了指引与规范作用，但其制定时民办教育发展的不够成熟，对民办学校的性质定位、民办学校产权的归属、民办学校投入者的回报、民办学校教师职务的评聘、民办学校学生的权益、民办学校的财产管理、教育行政部门的管理权限和范围等等问题，《社会力量办学条例》都没有深入涉及或者规定不明。因此，民办学校的合法权益不能得到有效的保障。2002年《民办教育促进法》的颁布，标志着民办基础教育的管理从以依靠行政手段为主向以法律手段为主的转变。《民办教育促进法》还破解了《社会力量办学条例》无力解决的四大难题，即民办学校界定、办学性质(营利与否)、产权归属、“国民”待遇等。此外，还制定了七大优惠政策：“第四十四条：县级以上各级人民政府可以设立专项资金。用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。第四十五条：县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以挟持。第四十六奈：民办学校享受国家规定的税收优惠政策。第四十七条：民办学校依照国家有关法律、法规，可以接受公民、法人或者其他组织的捐赠。国家对向民办学校捐赠财产的公民、法人或者其他组织按照有关规定给予税收优惠，并子以表彰。第四十八条：国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。第四十九：条人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。第五十条：新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得用于其他用途。当然民办学校在享受权利的同时也要履行义务。”这部法律的实施比以前更能大大满足了民办基础教育对其发展所需的公平的政策和制度环境的诉求，尤其是2004年4月实施的《民办教育促进法实施条例》为民办基础教育发展注入了生机与活力。它对《民办教育促进法》第四十九条的内容作出详尽的法律解释，明确提出要对承担义务教育的民办学校应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费。与此同时，民办基础教育政策也发生了可喜的变化，在基础教育领域内强调充分利用社会资源，大力支持和促进民办教育健康发展，形成公办教育与民办教育共同发展的格局，促进教育总量的不断增长和教育改革的不断深化。《民办教育促进法》的颁布是民办基础教育发展历史上的里程碑式的事件。
　　但是，令人遗憾的是广州市民办中小学教育并没有迎来人们期望的迅猛发展。一方面在于残酷的市场竞争，一些经营管理不善的民办中小学被淘汰出局。为此广州市12所吸纳教育储备金的高收费民办中小学，自1999年开始，停止收取还本形式的教育储备金。以降低办学风险，转为按教育成本计收学杂费。这类学校的收费项目、标准由学校提出。经物价部门核准后执行；原收取的教育储备金要清退，如一时困难的，可以校产做抵押贷款清退，并要求按合同5年内分期清退，未清退部分按国家法定的存款利率计息计入收费，用于抵交学生应纳学杂费，差额部分多退少补。还出台了《广州市民办学校财务会计管理规定》以防范金融漏洞。另一方面，一个重要原因在于《民办教育促进法》允许名校办民校，这样一来，由于制度不健全，生成了很多假民办。挤压了真民办的生存空间，尤其是打压了高收费学校的拓展空间，造成了不太公平的竞争环境。同时为了不造成国有资产流失，广州市出台《广州市公办学校用于参与举办民办学校的国有资产管理办法》，规定了公办学校使用国有资产参与举办民办学校的申报办法、必须履行的程序、收入管理渠道、违规行为认定等内容，为维护国有资产的完整和保值增值提供法律依据，也在一定意义上增加了竞争环境的公平，缓解了高收费学校的不公正待遇。另外，还有一个原因在于自2004年市委市政府全面启动教育强市工作，公办学校因此办学奈件、布局调整、师资队伍等方面得到很大增强，大大增加了公办学校对生源的吸引力。与此同时很多民办中小学的校舍相较之下显得寒酸，办学条件方面对生源的吸引力降低。对民办中小学更重的冲击在于广州市义务教育“两免一补”政策。很多生源向公办学校回流。不仅如此，随着公办学校教师待遇的提高，2008年12月，国务院常务会议审议并原则通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，决定从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施缋效工资，确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。这是落实《教师法》第六章第25条之规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平并逐步提高”的重大举措。很多民办中小学由于自身实力的限制以及陷入的恶化的竞争环境，并不能保障教师享有公办学校的类似待遇，因此教师的回流也是影响民办学校快捷发展的障碍。
　　总而言之，经过30年的发展。广州市民办中小学从无到有，并一步步成为基础教育的重要组成部分。下一步的发展主要侧重于内涵提升，而不是规模发展。具体而言：以前的“高收费学校”经过激烈的市场竞争及“储备金改制”的双重压力之后，走出了一条“国际化的教育理念、多样化的特色课程、多国化的师生结构、多元化的文化氛围、外向型的培养目标”等“国际化”的特色之路。办学较好的打工子弟学校和小区配套学校经过多年的经营，已经在中低端教育市场站稳脚跟并且有迅速做强的趋势。这一类民办学校瞄准流动人群的教育需求，提供比较规范且基本合乎义务教育国家标准的教育服务，在办学过程中把握了种种机缘，并且发挥了企业家精神，在做大做强的同时为国家义务教育阶段的流动儿童入学敞开了大门，继续为政府排忧解