我国地方政府绩效管理的问题分析

　　在西方国家20世纪70年代末80年代初以“绩效”为主题的行政改革运动的影响下，近二十年来我国地方政府也开展了形式多样的政府绩效管理实践。各级地方政府的绩效管理实践在提供公共产品和公共服务的过程中显现了新生力量的活力，改善了政府的工作绩效。在看到这些成就的同时，我们也不能忽视绩效管理中仍然存在的诸多问题。纵观我国各地政府绩效管理实践的开展，笔者以为我国地方政府绩效管理主要存在以下问题：
　　
　　一、阉割实际精神的形式完美主义
　　自20世纪80年代我国地方政府开展绩效管理以来，各地纷纷效仿，并结合当地的一些实际情况开展了规模不同、形式各异的政府绩效管理改革。在这场改革进程中，我们必须正视一些地方政府绩效管理过程中存在着阉割实际精神的形式完美主义。
　　1.实践中的政绩工程现象。政府绩效(government performance)指的是运用“绩效”概念衡量而得出的政府活动的效果，指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。对于政府绩效管理，美国国家绩效衡量小组将其定义为“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”(张成福、党秀云，2001)。中国行政管理学会联合课题组则定义为“运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作问题作出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。”无论政府绩效的概念，还是政府绩效管理的概念，我们都可以看出，政府绩效管理实践所追求的是政府过程业绩和结果业绩的改善，以期给公众提供更为良好的服务。但是，在我国地方政府绩效管理的实践中，某些地方政府及其官员认为，政府绩效管理就是要为自己谋得政绩，而且更重要的是“做出”、“秀出”政绩，做面子工程，以捞取升迁的资本。正是在这样的观念的指导下，出现了诸如前安徽省副省长王怀忠为谋取自身仕途的发展而大搞政绩工程，先后上马了阜阳国际机场、阜阳国际电厂、龙潭虎穴等大工程，以及沈阳慕马大案中暴露出的沈阳浑河大市场、沈阳国际棋城等工程，而这些政绩工程于公众来讲却是一个又一个沉重的负担。
　　2.目标异化。政府绩效管理的目的是通过某些管理方式的改变来获得政府整体绩效的提高与改善，给公众带来更好更多的福利。但实践中一些地方政府将政府绩效管理作为开展中心工作的辅助考核工具，在开展目标责任制考核、效能监察和效能建设等管理机制和方法的同时，绩效管理仅仅是围绕地方政府的中心工作而展开，比如，在绩效考评中，将是否完成政府的中心工作作为一项“一票否决”的指标。政府的中心工作可以是推广某一种农作物种植，也可以是招商引资，或者是其他的一些工作。那么，如此看来，这些地方政府绩效管理实践的开展实际上是极端片面化、短期任务化和功利化的。
　　
　　二、政府绩效管理的核心环节——政府绩效评估中存在着诸多问题
　　1.缺乏一致明确的政府绩效评估价值取向。所谓价值取向，是指一定的主体以某种价值观为指导，根据一定的价值标准，对价值目标进行价值选择和价值决策的行为倾向。由此可见，政府绩效评估的价值取向将决定着政府绩效评估的评估内容，政府管理努力的方向。但由于各评估主体所处角度的不一致，决定了他们在评估过程中的价值取向不一致。比如，政府内部评估主体致力于“政府本位”的价值取向，公众作为另一评估主体致力于“公众本位”的价值取向，当然还包括专业独立的评估机构或者其他相关的机构，他们所持的价值取向，可能又不一致。这样，不同的主体所带来的不一致的价值取向在政府绩效评估开展时必然会带来很大的困难，影响着指标体系的设计与评估工作的真正开展。
　　2.绩效评估主体系统不完善。“绩效评估主体是评估的主导因素，因为绩效评估其他因素都必须通过主体来完成；主体设置科学与否，在很大程度上影响着政府绩效评估效果。”(邱法宗、张霁星，2007)当前政府绩效管理在这方面确实存在着一些问题。一些地方政府“现行的考核主要在行政机关内部考核、测评，缺乏社会化评价和公众评判。许多单位的考核机制形同虚设。”(张再生，2006)可见，一些地方政府的绩效考核与绩效评估工作仍然只是由政府作为单一考核与评估主体而进行。另外一些地方政府在绩效评估工作中吸收了多元评估主体，但是在多元评估主体的权重安排上却又有失偏颇，比如，某地方政府将政府内部行政机构、第三方评价机构、公众作为政府绩效的评估主体系统，但是对于评估结果的重要性安排上，公众的评估结果只占最终评估结果的5%。除此之外，在多元主体评估系统的构建中，仍然存在着一些其他的问题，比如，主体资格是否能真正实现，第三方评估主体的独立性与客观性，公众的代表性等等。
　　3.地方政府的绩效评估更多倾向于官员考核而缺乏对组织整体绩效的关注。绩效包括个人绩效、团队绩效、组织绩效三个方面。但目前，我国地方政府的绩效评估大多时候更注重的是将绩效评估、绩效管理作为官员管理中的一项考评性工具，也可以理解为更多时候将绩效评估作为政府内部控制的一项工具。在现实层面中我们可以看到由此带来的结果是：官员要接受来自多个职能部门的不同内容的考核，甚至有时候彼此之间存在着重复考核的现象；而对于政府及其部门组织绩效的关注却较少。
　　4.政府绩效评估内容不全面，缺乏科学完善的指标体系。到目前为止，我国官方的一套地方政府绩效评估体系是2004年国家人事部政府绩效管理研究课题组设计的一套包括3个基本维度共11项二级指标和33项三级指标的指标体系。随后，这套指标体系引发了不同的讨论：有其开拓性的一面，当然更多的是对于指标体系科学性的商讨。在地方政府绩效评估开展中，一些地方政府结合自身的实际情况设计了一系列的指标体系。这些指标体系改变了以往直接由GDP说了算的格局，但大多还存在这样一些问题：考核的内容过多关注经济发展而忽略了政府政治、社会、文化等其他方面职能的考察，容易造成有些地方经济发展和社会、文化发展不协调的局面；软指标较多而硬指标很少，这给实际的绩效评估带来很多操作性的困难并且容易造成考评的随意性，由此而产生的评估结果也就缺乏公正性与可应用性；重近期业绩而轻长期效益，一些地方政府重视一些如GDP、人均GDP增长率等短期数据指标体系的设置，而忽视资源和生态环境、人民生活水平提高等长期效益指标，由此加剧了一些地方政府及其官员“固有的政治短视”。
　　5.评估工作的开展带有很大的随意性。我国地方政府绩效评估工作的开展缺乏制度性的规定，而较多时候是随着上级机关或领导人意图的改变而改变的。到底多长时间开展一次评估，什么时候评估，针对哪些人、哪些部门开展评估经常以领导人的意志为转移。因此，某些地方政府经常会开展一些“运动式”的评估。而这样的评估工作的开展往往会带来很多消极性的影响：如政府官员对待绩效评估的态度会缺乏积极性、评估结果的有效性与公正性值得怀疑等等。
　　6.有待完善对于绩效评估结果的使用。在我国的实践中，需要关注并避免绩效评估结果利用中的两个极端：一是评估后将评估结果束之高阁，与官员或政府及其部门的奖惩、升迁以及资源的分配毫无关系；另一种是对于绩效评估结果利用过于急功近利，不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”等貌似激进、实则不尽科学的制度。国际公共管理实践表明，把奖惩作为评估结果利用的唯一形式，简单化的“荣光或现丑”(fame or shame)之类的排行榜，都会导致相关人员对组织绩效评估的抵触情绪，加剧弄虚作假和“玩游戏”的行为，抵消组织绩效评估的效果(周志忍，2006)。
　　
　　三、绩效管理实践进程并未形成系统性
　　我国的政府行政改革实践中，一些政府部门和官员很强调绩效管理，认为它是一个新的有用的东西。但他们在践行绩效管理时并没有形成一种系统性的优势，而只注重单个步骤、环节作用的发挥。然而，绩效管理本身就是一个过程性的概念，因为无论是绩效本身，可以将其理解为“进行或实行某事的行为或过程”(方振邦，2003)，还是从管理的角度来谈，它都是一个过程。而这个过程并不是单个步骤或环节的拼凑，而是一个系统工程。厦门大学卓越教授认为政府绩效管理包含绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效申诉、绩效评估等等内容，而且这些内容之间是互相联系、互相影响、互相作用的。真正的绩效管理可以通过系统中所包含的内容发挥系统优势。
　　(南京审计学院政治与行政学院)
　　
　　勘误：
　　 作者张冬燕、张玲在我刊2010年第8-9期(上半月)上发表了题目为《金融危机下解决大学生就业难的对策分析》的论文，刊发时遗漏了：“该论文是2009年度保定市哲学社会科学规划课题 ”金融危机背景下大学毕业生就业问题研究(课题号：200902101)“的阶段性成果”字样，特此更正。