新时期浦东应对群体性事件的经验与启示

●姜 朋

新时期浦东应对群体性事件的经验与启示

●姜 朋

在加快推进城市化和现代化发展中，浦东新区群体性事件数量明显上升，对社会造成的危害性影响也越来越大。近年来浦东树立人本观念，整合机制，革新体制，多途径化解群体性事件，使群体性事件化解缓解率不断提高。浦东应对群体性事件的经验对推动其他地区妥善处置群体性事件具有借鉴意义。

群体性事件；动迁；模式

近年来，群体性事件已经成为影响我国社会稳定的主要因素，对我国政府的执政能力形成严峻挑战。上海市浦东新区应对群体性事件①的理念、制度和措施具有率先性、示范性，这些经验和成果对其他区域具有一定的借鉴意义。

一、建区以来浦东新区群体性事件的状况

从1990年至今，浦东新区主要围绕开发开放、功能区建设、综合配套设施试点以及世博会的筹办等进行建设，需要大量的工程用地和配套商品房基地，开展了大量动迁工作，群体性事件也呈现出了阶段性特征，可以划分为四个阶段：

（一）平静期（1991－2001）。1990年4月18日，时任国务院总理李鹏在上海宣布开发开放浦东。浦东新区成立伊始即进入工业化、城市化开始阶段，在地区开发上，采取了以浦东新区的黄浦江沿岸地带为中心，逐步向外侧开发的原则，并设置了相对独立的五个开发区。开发过程中征用了大量农地作为其他城区（如黄浦区、卢湾区等）动迁安置对象的住房用地，同时也安置本来房屋位于此地块上的农民。当时依据的是《上海市住房制度改革实施方案》，其具体内容是：“推行公积金，提租发补贴，配房买债券，买房给优惠，建立房委会。”征用过程中，总体上由于动迁的时间较早，配套设施也较为完善，动迁居民就业率每年都在90%以上，因而所引发的矛盾较少，解决的困难程度也较小，遗留问题不多。

（二）积聚期（2002－2005）。这一时期处于城市功能完善内部需求阶段，特别是2002年上海申办世博会成功，为配合世博会的举办而进行的基础设施建设速度明显加快，其中以外高桥保税区、张江科技园区、川沙机场功能区和三林世博区四个功能区的建造最为明显，这些功能区的建设需要大量的土地用于城市道路、企业以及交通等公共设施建设。浦东新区的世博动迁工作先后于2005年3月、4月、8月底分三批启动。浦东不仅承担了占上海全市60%的动迁量、动迁10765户居民的任务，还承担着142家企业和建设超过110万平方米的安置房任务。由于动迁任务巨大而繁重，因征地补偿标准、就业问题、政府行政权力行使不当等出现大量动迁矛盾，为群体性事件埋下隐患。

（三）高发期（2006－2009年合并前）。这是浦东新区超速城市化发展阶段。浦东国际机场二期项目和上海“两个1000万工程”等大项目2005年开始实施，导致2006年以来的动迁数量急剧上升，也带来群体性事件的大幅上升，再加上2002－2005年间被动迁的居民主要在这一时期集中上访，新旧矛盾叠加，使群体性事件呈现出阶段性高发的趋势，其针对对象主要是开发商、动迁公司和政府。

（四）稳定期（2009年合并后至今）。这一时期浦东城市化程度达90%左右，初步形成了“一轴三带六大区”的城市形态布局，进入全面城市化发展阶段。由于从2006年开始，政府开始吸取前面已有的动迁经验，调整方向，加大力度，采取有效措施，采用征询制度和“面积加套型保底”等试点，提速了动迁过程，特别是针对世博动迁提出的“十公开、三一致、两参与和四同步”的阳光动迁政策，赢得了群众的肯定。由于动迁安置及时到位，遇到动迁矛盾时政府努力在第一时间解决，2009年浦东群体性事件化解缓解率达48%。因而在这一阶段矛盾积压较少，虽然群体性事件高发趋势没有得到明显缓解，但是态势已趋向稳定。所以在2009年南汇行政区划入浦东新区后，伴随新浦东地域面积和人员规模扩大，以及新一轮的浦东大规模、高强度的城市开发建设，重大工程项目建设密集实施，群体性事件较合并前并未相应出现高发频发态势。

二、新时期浦东群体性事件的特点

作为具有标志性意义的改革开放区域，浦东新区特殊的地理位置、发展环境、群众的社会心理等方面都具有明显特殊性，这些特殊性决定浦东新区的群体性事件呈现出有别于其他地区的特点。

（一）别有用心的人插手利用，群体性事件越来越难以定性。群体性事件发生的时间不同，发生的地点不同，其行为的社会压力也不尽相同。“以往经验表明，国内外各种敌对势力，少数别有用心的人以及法轮功分子极力插手群体性事件，常常利用重要时间节点，越是一些特别的日子，就越是他们选择的最佳时机。”[1]北京奥运会、G8峰会、国庆日等等重要的会议或节假日往往成为群众集会的日子。2010年是浦东开发开放20年、综合配套改革试点5周年、上海世博会举办年，因而群体性事件呈现高发态势。一些上访户借助行业协会、打着维权名号，或成立一些公开和秘密的非法组织，将人民内部矛盾造成的群体性事件与其他势力相结合，向政府施压，造成问题难以定性，并越来越走向国际化。

（二）群体性事件中抵制行为和对抗程度激烈，新的形式不断出现。2008年浦东新区因动迁矛盾引发的强制动迁数为101户，由此引发的抵制情况占了多数。燃烧瓶、煤气罐等成为对抗中群众的主要工具，群众情绪激烈。同时，群体性事件对抗方式越来越新颖。素质较高的市民“开始希望以一种无组织、有规矩的和平方式来表达自己的诉求，同时也力求尽可能做到不违背现有的社会规制”[2]，如为抵制“磁悬浮工程”，一些群众相约集体 “散步”，这是一种不抵抗运动的翻版，但影响面越来越大；再比如因对“钓鱼事件”不满而产生的网络宣泄等等，群体性事件方式和形式不断翻新，成为浦东新区群体性事件的新趋势。

（三）化解成本越来越高，化解难度越来越大。一是利益诉求信访化。群体性事件中反映利益诉求，一定首选信访，信访已成为寻求利益最大化、成本最小化和方式最简化的主要途径，甚至成了少数人获取非法利益的重要手段。特别是涉及拆迁、征地、企业改制等时，极力把小事闹大、大事闹炸。二是群体事件参与者热衷炒作曝光，希望造成的社会影响越大越好。一旦涉及干群矛盾、警民矛盾以及贫富矛盾时，会主动与国内外媒体联系，有的甚至与境外敌对势力勾结，联合向党委、政府施压，以求达到满足自身利益的目的。三是少数人在群体事件中找寻“成就感”和所谓的“个人价值”，由原来只是表达个人诉求，演变成为各种群体事件的参与者、策划者和领导者，继而引发“羊群效应”。导致一方面旧矛盾“久拖未决”，一方面新矛盾“持续滋长”，矛盾化解周期越来越长，难度也越来越大。

三、浦东应对群体性事件的基本思路与做法

（一）树立以人为本的系统管理观念。首先，从源头抓起，积极探索人性化的公共服务。坚持以人为本、帮弱扶困，努力以完善的公共服务来创造和巩固社会管理的基础，通过大力改善民生来减少百姓生产生活上面临的困难，降低社会矛盾产生的可能性，提高社会和谐度，从正面为综治维稳和社会和谐创造条件。其次，制定政策立足体现民意。以科学发展观为指导，本着保障人民利益不受损、惠及于民的工作思路，综合考虑各方因素，努力将动迁政策制定得更科学、更合理、更贴近群众的要求，执行中统一动迁口径和操作规程，坚决杜绝前后矛盾、左右不一等问题。第三，创新工作机制。“十公开、三一致、两参与和四同步”机制贴近群众、方便群众、服务群众、凝聚群众，突破了动迁瓶颈。始终把人本观作为衡量、评价应急管理的重要标准之一，以人为主、而非以事为主是浦东新区政府处置群体性事件过程中贯彻始终的基本原则。

（二）采取多途径化解方式。浦东新区努力在“介乎‘妥协’和‘压制’之间的灰色地带中拿捏尺寸”[3]。一是抓好预防工作，建立基层群众利益冲突的信息体系，把群体性事件解决在萌芽状态。如浦东建交委建立了每周维稳化解工作信息专报和突发重大信访事项快报上报制度，对社会关注的重大、敏感问题及有重大进展或办结的案件以专报形式上报，对发生的突发重大信访事项，在处置后的第一时间以快报形式上报，有效地预防群体性事件的发生。二是重视民间调解，建立健全社会矛盾调解工作大网络。除行政机关调解以及司法机关调解外，针对各地区特点，组建维稳信息员、人民调解员、治安联防、综合协管员、民兵预备役、工青妇群团等多支民间调解队伍，实现由党委、政府统一领导，政法委牵头协调，人民调解、行政调解、诉讼调解三大模式的结合，构筑出多层次、全覆盖、层次分明、职责明晰的社会矛盾调解工作大网络。充分发挥各方力量在信息沟通、矛盾化解与协调等方面的优势，形成一套发现情况——迅速反馈——协调处理的反应机制，使绝大部分矛盾纠纷在萌芽状态、在基层就得以妥善解决。三是加强教育宣传，营造和谐城市动迁环境。以“国家利益、城市发展”为主题，以和谐社会、和谐社区为出发点，加大对人民群众关于动迁工作的宣传教育，大力引导健康、积极的价值观和动迁态度，增进群众“舍小家、为大家”的奉献意识。民众素质的提高、主动意识的增强是政府妥善处理好群体性事件的根本支柱。

（三）整体性治理模式，注重资源整合与部门协作。群体性事件处置需要形成一个权威、高效、协调的预警、指挥、处置系统，仅仅依靠现有的政府各职能部门是无法胜任的。浦东新区引入整体性治理理念，探索社区共治模式，促进社会组织培育。浦东市民中心、罗山市民会馆、新区非营利组织发展中心等机构的建立，使浦东新区处置群体性事件的体制从单一政府主体应对体制向民主合作型体制过渡。政府与非政府组织、营利组织与非营利组织、公共机构与私人机构之间发挥各自的主动性，通过机构整合、人员整合、信息整合、流程整合，建立起配置较完整、力量较集中、运作较流畅的群体性事件应对组织架构和相对完善、管理顺畅、互相协调的群体性事件应对工作体系。

（四）善于反思、革新体制，避免同类事件发生。首先是善于学习，善于把以往教训予以总结提炼，进而应用在应对群体事件的实践、政策和法律中。浦东新区政府在吸取动迁已有经验基础上逐步完善了“四项制度”，为进一步化解群体性事件提供科学依据和制度保障：一是矛盾化解提前介入制度，涉及区层面的重大动迁项目，各级信访部门提前介入及时处理。二是信访制度，创新信访工作模式。坚持信访终结制度，对确属无理取闹的信访者出具终结书，进入终结程序；逐步使信访制度与人大制度相结合，发挥人大功能，提高调解工作的质量、效率和群众的满意程度。三是领导包案制度，针对部分领导出于维稳、考核、政绩等因素考虑，存在不按法治原则或去政治化解决问题的现象，采取领导包案制度。领导包案是在调研基础上形成有针对性的解决方案和具体措施，经集体讨论决定，而非对个案一包到底。四是群体性事件研究制度，浦东新区已组织相关部门和人员针对动迁矛盾引发的群体性事件开展预防和化解机制专题研究，为科学决策提供服务。其次是勇于体制革新。近年来，浦东新区已引进独立的第三方评估机制，使动迁决策更具科学性和可操作性；完善了动迁矛盾化解监督机制，对动迁资料、安置人口认定、农村个人建房审批等实施情况，进行监督和指导审核，通过公开成果，促进依法操作。

四、新时期浦东新区应对群体性事件的启示

一是城市化过程中要切实维护公民基本权利，让人民群众得实惠。我国已进入城市化快速发展时期。快速城市化意味着大量的征地和拆迁工作需要快速进行，这就涉及到大量居民的利益维护问题。浦东新区之所以能够在2009年以来避免大量群体性事件蔓延，就是切实维护了征地和动迁中公民的基本权利，不断提高补贴标准，切实让人民群众享受经济社会发展和城市化的成果。

二是切实做到动迁政策和执行的“公开、公正、透明”。城市群体性事件有很大一部分是在动迁中形成的，主要是动迁政策不公开，或者公开与暗箱操作不一致。浦东新区动迁中群体性事件的高峰期，就是当时政策在这方面处理不当导致的，特别是政策执行具有一定的弹性，结果往往是“钉子户”和“关系户”得到更多实惠，从而导致矛盾增加。而近年政策不断完善，真正实现了“公开、公正、透明”，问题减少了，群体性事件发生率也就下降了。

三是必须建立预警机制，及时化解矛盾和问题。

建立预警机制是有效遏制群体性事件的重要途径，对解决群体性事件具有重要的作用，浦东新区在这方面走在全国的前列。另外，一旦问题和矛盾出现，各级领导不能“捂、推、躲、拖”，关键是要正视矛盾，及时解决，这样才能避免事态扩大，减少群体性事件的发生率和影响面。

四是坚持综合治理、多元治理、系统治理。群体性事件发生往往是多种矛盾积累，由某一突发事件导引，因此不能单纯应对，必须综合治理，借助社会力量和社会组织共同解决。

注释：

①限于篇幅，本文讨论的浦东群体性事件局限于因动迁矛盾引发的，具有明显诉求、有一定的组织化程度、持续时期较长并具有较大社会危害性的集体行动的事件。

[1]王郅强.转型期我国城市中的群体性突发事件研究[J].中共福建省委党校学报，2004（2）：10

[2]覃爱玲.“散步”是为了避免暴力[N].南方周末，2009－1－14.

[3]瞭望新闻周刊记者调研对话录.提高应对群体性事件能力.http：//www.qihuo88.com/?viewnews-272812.

作者系上海浦东行政学院讲师

■ 责任编辑：晏蔚青

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1009-928X（2010）08-0033－03