辽宁省城镇化道路研究

侯 强

(沈阳工业大学 管理学院， 沈阳 110870)

一般而言，城镇化是指第二、三产业在城镇集聚，农村人口向非农产业和城镇转移，使城镇数量增加、规模扩大，城镇生活方式向农村扩散，城镇物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展的过程，到2008年底，辽宁省城镇化率已达到60.05%，基本形成了相对完整的城镇体系，但其政府主导型特征明显，虽然城镇化率比较高，但增长缓慢，并在现实中出现了一系列亟待解决的问题。因此，“十二五”将成为辽宁省城镇化道路变迁的关键时期。城镇化道路是指实现城镇化的动力机制、原则和方式，要解决的是怎样实现合理健康的城镇化的问题。一般认为，其主要包括城镇化发展模式的选择，处理城乡关系方式的选择，城镇规模结构的选择，城镇空间布局的选择，城镇化实现机制的选择和城市发展方式的选择6个方面[1]96。

一、辽宁省城镇化历程与特点

相对于全国的城镇化进程，辽宁的城镇化进程波动较大。在新中国成立前，由于民族经济和殖民经济在辽宁省开矿办厂，产业工人相对较多，建国时辽宁省城镇人口占总人口的比重远远高于全国平均水平，而建国后进行了大规模的重工业建设和布局，这又加快了城镇化进程，但其间出现了一次被迫调整，此后，辽宁省城镇化演进趋势基本与全国一致，但城镇化速度低于全国水平。从总体看，辽宁城镇化进程可以分为5个阶段，各阶段的基本状况见表1[2]。

表1 辽宁省城镇化发展阶段的划分

总体看来，辽宁省城镇化具有如下特点：

(1) 城镇化率较高但增长相对缓慢。从全国数据来看，辽宁省城镇化率一直在全国居于前列，2008年城镇化率为60.05%，较全国水平高约15%；但从1990年以来，辽宁省城镇化率平均年增长不到0.5%，而全国的增速超过1%，东部沿海增速约为1.4%。

(2) 增长方式以机械增长为主。从辽宁省城镇化演进历程可以看出，辽宁省城镇化是一种以机械增长为主的增长方式，即由于政策和经济发展的影响而导致的人口在城乡范围内的流动而带来的增长。

(3) 计划主导型城镇化特征明显。作为国家计划经济时代重点建设的工业大省，辽宁某些地区或城市在高度城镇化过程中不同程度地具有人员行政化进城、按计划就业和加入工业化的痕迹。在特定时期，这种计划主导型的城镇化行为促进了辽宁省的社会经济发展，引领了工业化进程，提升了全省的城镇化水平[2]。

(4) 城镇分布不均。从空间上看，辽宁省城镇主要沿交通线分布，呈现中部地区密集、东西部地区稀疏，中心城市周围密集、远郊稀疏的分布特征。其中辽宁中南部是我国城镇最密集的地区之一。

(5) 城镇多层体系初步形成。辽宁省城镇化的结果是形成许多以大城市为中心，包括周围城镇化地区的大城市地区。距离较近的若干大中城市通过其周围城镇的衔接，使大城市之间的联系得到强化，使整个地区在经济一体化趋势下逐步形成都市区。在“十一五”期间，辽宁省基本形成了几个大的城市群体，即沈阳经济区、沿海经济带，但是许多城镇定位重复，差异化不足。

(6) 小城镇总体发展水平不高，与城镇化政策不相协调。辽宁省小城镇规模偏小，缺乏集中力量办大事的能力。据辽宁省发改委统计，全省包括县城在内的600多个建制镇建成区人口只有540万。小城镇的地域差异较大，经济实力和建设水平相差悬殊，缺乏产业支撑，多数城镇缺乏特色，建设资金严重短缺，基础设施和公共事业发展滞后。由于历史原因，还存在许多不利于城镇化发展和农村劳动力转移的政策，特别是多数城市在以往二元户籍制度的基础上，实行严格的城市人口控制政策，导致城镇化政策之间不相协调。

二、辽宁省城镇化模式的选择

1. 城镇化发展模式的选择

城镇化发展模式是指处理城镇化与工业化和经济发展关系的方式。各国经验表明，城镇化与工业化和经济发展互为因果，相互制约。城镇化水平与工业化水平的对比呈现出3种状态，即适度同步城镇化模式、过度城镇化模式和滞后城镇化模式[3]。理想的城镇化模式是工业化与城镇化同步推进，二者协调发展。从城镇化的历程来看，首先是工业化推动了城镇化，前者是后者的基础，后者反作用于前者，脱离城镇化的工业化将会受到城镇化滞后的制约。一般而言，度量二者关系的常用标准有钱纳里的“发展模型”[4]52和非农化水平与城镇化水平的比值。前者是常态发展过程中人均GNP与城镇化水平关系的模型，后者在国际上通常用于度量城镇化水平是否滞后。基于前者度量，辽宁省城镇化水平低于相同收入水平下发展模型的常态城市化水平，但好于我国的平均水平；基于后者度量，其值为1.13，但这一比值呈现出逐渐缩小的趋势。

通过比较可以发现，辽宁省城镇化的水平相对滞后，这种滞后表现为城镇化不仅滞后于经济水平和非农化进程，也滞后于国外同等发展水平国家的城镇化水平。同时，辽宁省城镇化模式在整体上呈现出适度同步城镇化和滞后城镇化并存的局面，在大城市建设中基本上可以认为是处于适度同步城镇化模式，而小城镇建设上则处于滞后城镇化模式。因此，辽宁省在今后一段时期内要继续提高城镇化水平，需要从总体上选择适度同步城镇化模式。

城镇化过程需要产业和市场的支撑，有效推进城镇化的途径是发展经济，且二者需要同步化。辽宁省在“十二五”期间，要以企业、产业和市场为依托，以民营经济为重点，以提高工业化水平为突破口，努力发展县域经济，提高小城镇的发展规模和水平，进而加快辽宁地区市县全面、协调、可持续的发展进程，带动城镇化发展的步伐。

首先，建立促进产业链延伸与区域分工的协调机制。充分利用辽宁省重化工业产业关联度高的特点，对三大功能区的相关产业通过市场运作为主、政府推动为辅的方式进行整合和分工，做到在产业链条延伸的同时实现区域分工，引导企业发展走集群化、专业化的道路，各城市形成符合自身特色和具有比较优势的主导产业集群，形成贯穿于各城市之间分工合作的产业链，实现区域错位发展。

其次，利用县域优势资源，以特色产业为重点发展县域经济。① 培育县域特色支柱产业，发挥区域优势，突出地方特色，引进或培育做大做强龙头企业，实现“一县一业，一县一品”。② 通过建设产业基地、办产业园区、引进大项目、发展大企业、建立特色大市场等方式促进县域经济的发展。③ 降低产业准入门槛和改革中小企业融资机制，促进民营经济发展，激发县域经济发展的活力。

最后，采取具有梯度的优惠政策。政府可以利用规划、立项、土地、工商登记注册、环保等管理手段，鼓励工业向工业区以及小城镇所在地的工业小区集中。充分运用市场手段，在城镇基础设施配套和项目安排上，重点向工业区倾斜，逐步完善小城镇发展工业、促进产业集聚的硬件条件。

2. 处理城乡关系方式的选择

城镇化的过程本质上是城乡关系变化和发展的过程，是农民市民化、农业现代化和城市生产方式和生活方式在农村推广，城乡差别逐步缩小并直到最终基本消失的过程。但中国的二元结构割裂了城镇化模式向农村的拓展，城乡二元制度的特点呈现为二元性、城市偏向性和城乡分割性[5]。而国际经验表明，处理城乡关系的方式有3种，即偏向城市的方式、注重城乡协调发展的方式和先偏向城市后反哺农村的方式，其具体含义和结果见表2[2]。

表2 处理城乡关系的方式

很长一段时间里，辽宁二元结构下主要采用的是偏向城市的模式，在2002年后开始采用城乡统筹兼顾模式。城乡二元结构制约了城镇化进程，由于城乡二元制度几乎涉及了社会、经济、文化和生活各个领域，使得社会上形成了两个权利和地位迥异的社会阶层，严重阻碍了农民非农化和农民市民化，制约了城镇化的有效推进。同时，城镇化壁垒高、农民城镇化能力弱的矛盾也制约着城镇化进程，使农民城镇化意愿降低。这些因素共同导致了辽宁城镇化进程缓慢[6]。

辽宁省城镇化应该在先偏向城市后反哺农村的后半段实施城乡统筹兼顾模式。处理这一问题可以借鉴简新华(2010)提出的模式，总体上应该是打破二元化状态，实行整体性和分类型实施的渐进式改革。该模式以消除城乡隔离、城市倾向为基础建立一元制度，采取以城市规模与发展程度为基础的分类实施和多视角(户籍、就业和社保等)整体性推进相结合的渐进式改革，采用有序推进、逐步提升的手段，总体上按照社会事业向农村延伸、公共财政向农村倾斜、城市文明向农村辐射的原则，积极推进城乡基本公共服务均等化[1]。① 利用产业园区建设有序推进农民向城镇转移，促进城乡生产要素的自由流动和优化配置，统筹教育、卫生、文化、社会保障等公共资源在城乡之间的均衡配置；② 提高财政保障农村公共事业水平，加快建立城乡统一的公共服务制度，健全以常住人口为目标人群的公共服务体系，实现基本公共服务均等化。③ 完善面向农村的职业教育培训体制，提高农村教育师资水平，促进城乡义务教育均衡发展。④ 加强农村医疗卫生基础设施建设，全面改善农村预防保健和医疗救治条件，完善新型农村合作医疗制度，构建城乡一体的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。⑤ 建立多元化的投资机制，把农村基础设施建设和发展公益事业纳入公共财政范围，鼓励各种经济主体参与农村基础设施建设，加大对农村建设投入的力度。以村屯整治和新农村建设为基础，以提高农村基础设施建设水平为重点，统筹城乡基础设施和公用设施建设的财政投入，加强县域基础设施建设。

3. 城镇规模结构的选择

从理论上讲，城市规模结构有3种类型，分别为大城镇化、小城镇化和大中小城镇结合并举的城镇化[7]，具体见表3。辽宁城镇化发展的历史路径为大城镇化，从“十五”期间开始转向大中小城镇结合并举的城镇化发展道路。

表3 城镇规模结构的类型

根据辽宁省经济发展现状和生产力布局，辽宁省城镇化应该选择大中小城镇结合并举的城镇化方式。具体可以采取如下措施：

第一，加强大沈阳都市圈和大连都市圈等大城市群的建设。针对中心城市竞争力还比较低、带动性还不够强等问题，辽宁省“十二五”期间城镇化发展的首要任务即是加快大城市圈、大城市群的建设和发展。从人口密度、发展效率、工业化、信息化、服务业成长、经济全球化以及国土利用效率看，大城市具有明显的交通发达、经济繁荣、辐射能力强、文化和科技素质高等优势。以沈阳为核心的大沈阳都市圈和以大连为核心的大连都市圈将成为主导辽宁经济发展、增强经济竞争力、带动城镇化水平提高的重要地区。大沈阳都市圈要建成以沈阳为核心、以辽宁中部城市群为支撑的带状都市发展框架；大连都市圈要以全域城市化为目标，建成千万人口的大城市[8]。

第二，发展县域经济，加强小城镇建设。县域经济是以县城为中心、以乡镇为纽带、以农村为腹地、以市场为导向优化配置资源，具备地域特色且功能完备的区域经济，发展县域中心城镇和重点城镇是县域经济社会发展的重要内容，是地方发展经济、建设社会主义新农村、实现乡村城镇化和区域现代化的重要基地。发展的重点应放在县城和部分条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快完善功能、增强实力，发挥农村地域性经济和文化中心的作用；通过不断繁荣小城镇经济，增强自身功能，充分发挥其带动和辐射作用；把引导乡镇企业合理集聚、完善农村市场体系、发展农业产业化经营和社会化服务与小城镇建设结合起来，逐步扩大产业规模，形成一批具有地方优势及特色的工业、商贸重点镇[8]。

4. 城镇空间布局的选择

城镇在空间上的布局复杂多样，不同的布局模式会导致不同的发展结果。目前城镇化的布局模式有网络式城镇化、据点式城镇化、据点式与网络式相结合的城镇化、分散型城镇化、集中型城镇化和集中与分散相结合的城市化，具体见表4[7-9]。

表4 城镇空间布局的类型

第一，以主体功能区形成为切入点，优化空间布局和产业布局，沈阳和大连分别作为沈阳经济区和沿海经济带的核心，要明确城市功能定位，提升产业能级，增强辐射和带动功能。沈阳经济区和沿海经济带要通过发挥区域内各城市比较优势、发展区域产业网络来实现空间的功能提升、能级提升和地位提升。辽西北功能定位以生态建设为主，应适当发展特色产业，加快资源型城市转型和生态建设，积极发展接续产业；沈阳经济区要建设成为世界级装备制造业核心基地和国家级新型原材料核心基地、高技术产业和农产品加工示范区；沿海经济带要建设成为东北地区对外开放的重要平台、东北亚国际航运中心和具有国际竞争力的临港产业带。

第二，制定促进产业向城镇空间集聚、扩散的导向政策，促进企业向城镇产业园区集聚，充分利用民间资本发展城镇经济。① 采取具有梯度极差的优惠政策，政府可以利用规划、立项、土地、工商登记注册、环保等管理手段，鼓励工业向工业区以及小城镇所在地的工业小区集中[10]334-362。充分运用市场和行政手段，在城镇基础设施配套和项目安排上，重点向工业区倾斜，逐步完善小城镇发展工业及促进产业集聚的硬件条件。② 从统计口径和税收等方面制定鼓励产业向工业区集中的优惠政策，调动乡镇、村的积极性，吸引大项目、大企业落户工业区。③ 促进城镇经济与城市经济的协调与互补，形成大中小城市聚合群体或网络圈，以一个或几个大城市为中心，周边建设形成若干个中等城市，围绕中等城市聚集和建设起一批小城市和农村小城镇，引导农民流入和围绕中心镇就业增收，最终形成几个大中小城市协调配套的城市网络体系。

5. 城镇化实现机制的选择

城镇化的实现机制是指城镇化过程中的主导力量及其所采用的方式。关于城镇化的实现机制，不同的学者有不同的分类，许抄军(2008)将其分为8类，分别为自上而下的动力机制、自下而上的动力机制、多元主体推动的动力机制、外力型与内力型动力机制、产业结构演进型动力机制、要素推动型动力机制、制度变迁型动力机制和教育对城市化的促进作用[9]。简新华(2010)将实现机制分为市场型实现机制、计划型实现机制和市场与计划结合型实现机制[1]，该分类具有典型性，具体形式见表5。

表5 城镇化实现机制类型[8]

辽宁城镇化是一种典型的政府主导型城镇化，其历程从来不是一个完全由市场推动的过程，而是一个受到高度行政干预的过程，是在市场力和行政力的交织和制衡中逐步推进的。

在辽宁城镇化历程中，政府对城镇化过程进行行政干预的初衷和目标已经发生了根本的变化。随着制度的变化，市场对城镇化的推动作用越来越显著，行政力对城镇化的影响逐步从阻力向助力转化。尽管有这些明显的变化，但中国的城镇化过程至今仍然没有脱离强有力的行政干预轨道。政府对城镇化的行政干预不仅没有弱化，反而呈现不断加强的趋势，政府主导型城镇化正在以新的方式得到强化[11]，而这种城镇化机制的效果是大城市能做大，但是小城镇的发展受到约束。

结合辽宁省的实际，在城镇化道路选择过程中应该采用市场主导、计划辅助相结合的类型。计划主要是采用自上而下的方式构建平台和环境，市场机制采用自下而上的方式运用机制引导企业和各利益相关者实施城镇化。本文主要从构建平台和环境的角度进行分析。

第一，通过核心城市与其他城市的市场、交通、信息和法律一体化，推动公共平台建设，实现做大大城市的目标。① 建立要素区域无障碍流动机制，推动市场一体化。② 建立广覆盖高密度的交通网络，推动交通一体化。③ 建立信息资源互通共享机制，推动信息一体化。④ 建立城市商务事务处理协作化机制，推进政策保障一体化。

第二，利用县域优势资源，以特色产业为重点大力发展县域经济。① 培育县域特色支柱产业，发挥区域优势，突出地方特色，引进或培育做大做强龙头企业，实现“一县一业，一县一品”。② 通过建设产业基地，办产业园区，引进大项目，发展大企业，建立特色大市场，促进县域经济的发展。③ 降低产业准入门槛，改革中小企业融资机制，促进民营经济发展，激发县域经济发展的活力。

6. 城镇化发展方式的选择

城镇化发展方式的选择主要包括资金来源、集约方式等，其主要内容见表6[12]。

由于辽宁省城镇化建设主要依靠政府投资，渠道单一、资金有限、价值配置不合理，因此城镇化发展相对较慢。与经济相对外延式发展相一致，辽宁省城镇化建设也是以外延式发展为主，集约化水平相对较低。对于城镇缺乏科学规划和规范的管理，使得辽宁省城镇化进程中问题重重。

辽宁省“十二五”期间城镇化发展应采用多样化和合理化方式，城市建设资金来源应采用多元化和合理化的方式。从资金渠道的角度，建设资金来源和资金渠道应多元化，在政府投资之外，还应通过各种优惠政策积极鼓励社会资本以各种形式参与投资。政府应当积极支持引导城市建设，根据地区特色因地制宜地科学规划，以集约式发展为主、注重集约式与外延式发展并重的方式推进城镇化建设。

三、结 论

辽宁省城镇化建设呈现出城镇化率较高但增长缓慢，以机械增长为主，政府主导型为主和城镇多层体系初步形成等特征。“十二五”时期是辽宁省城镇化发展的突破时期，在城镇化发展模式上，应采取城镇化与工业化和经济发展适度同步发展模式；在处理城乡关系方式的选择上，采用城市反哺农村基础上的城乡协调发展方式，打破二元化状态，实施整体性和分类型实施相结合的渐进式改革策略；在城镇规模结构上，选择大中小城镇结合并举城镇化的方式；在城镇空间布局上，选择集中与网络结合型的方式；在城镇化的实现机制上，选择市场推动、政府导向策略，政府发动型城镇化与民间发动型城镇化相结合、自上而下城镇化与自下而上城镇化相结合的方式；在城镇化实现方式上，采取投资渠道多元化，城镇发展方式多样化和合理化、集约化与外延化并举，以集约式发展为主的路径。

参考文献：

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