英美议会委员会制度的结构与功能

□ 弓联兵

国外议会评介

英美议会委员会制度的结构与功能

□ 弓联兵

英美两国都是议会政治相当成熟和发达的国家。英国被称为现代议会之母国，议会政治源远流长；美国被视为现代政治文明的结晶，议会制度的设计精到。尽管两国的基本政治制度设置有所不同，前者为议会内阁制，后者为总统共和制，但作为代议机关的议会都在其政治生活中扮演着重要的角色，并在其政治结构中发挥着重要的功能。在议会规模不断扩大的趋势下和立法专业化的要求下，英美两国议会都设置了大量的委员会，以辅助议会立法和监督，同时也逐渐形成了相对完备的委员会制度，以至于现在议会的日常运作越来越依托于委员会进行。正如威尔逊所说：“我们的政体可以用‘国会委员会的政府’这样一个简单的词汇来描写，此外我找不到更合适的表达方式了。”[1]

英美两国的议会委员会在议会政治中扮演着重要的角色，甚至对议案都有生杀予夺的权力，法律的制定和修改、议员的议案以及有关事务的处理大都取决于议会委员会的意见和建议。在议会规模不断扩大和立法专业化的趋势和要求下，议会委员会的职能越来越宽泛，其发挥的功能越来越广泛。基于委员会对议会政治的重要影响，有必要对英美两国议会委员会制度形成的原因、基本的类型以及功能做一比较，从而更为清晰深刻地认识英美两国议会的运行和两国议会政治的特点。

一、英美议会委员会制度的形成

英美两国议会委员会在形成原因上大致是相同的，归纳后主要体现在三方面：一是随着议会规模的不断扩大，传统的议事和决策方式日益捉襟见肘，需要新的形式和机构来适应这种变化；二是议会权力不断地被行政、司法部门和政党分解，行政、司法部门与各个党派、利益团体纷纷要求设置相应的委员会来维护自己的利益；三是随着社会经济的空前发展，议会立法的复杂性、专业性和规范性程度越来越强，使得议会的实际工作和正常运转不得不日益依赖有专门知识和技术的专家，这就“需要一个立法委员会，作为自由国家宪法的一个永久性组成部分，它由少数经过高度训练的政治人物组成，当议会决定要制定某项法律时，就由他们来承担这一任务”[2]。

现在，立法的主要工作均是在委员会完成的，包括举行听证会，起草议案案文，对案文进行修改、完善，以包容各方的意见。非委员会的议员如对案文有不同看法，也会通过各自渠道施加影响。立法的起点是小组委员会，但委员会可要求直接拿到委员会审议。一般情况下，一项议案的成败在很大程度上取决于委员会。全体会议没有时间、也没有如此精力和专业才能审议这么多议案。委员会按专业分工，且议员相当稳定，助手也是该领域的专家，有能力和条件对议案进行逐项研究，从而挑选出有一定影响力和选民或本党关心的议题深入研究，对议案利弊和获得通过的前景作出判断，进而启动审议程序，并加以修正。议会立法的这一专业化特征，使得议会的主要活动逐渐转移到各种委员会中，委员会便成为议会的中心和议会制度的重要组成部分。

二、英美两国议会委员会的结构与功能比较

由于英美两国政治权力划分不同，政治结构也存在差异，具体的政治事务也各有侧重，所以在委员会的类型设置上各有特点，但委员会的基本职能却是大致相近的。

（一）英国议会委员会的结构与功能

在英国，议会委员会有常设委员会(standing committee)、选任委员会(select committee)、私议案委员会(private bill committee)、联合委员会(Joint committee)和全院委员会(committee of the whole House)五种类型。

1.常设委员会。英国下院的常设委员会始于1882年，当时只有2个常设委员会。常设委员会主席由议长任命，常设委员会成员由选任委员会按党派议席比例选出，组成人数从16到50人不等。因此，各常设委员会实际上都由政党特别是执政党所控制。常设委员会的主要职能和职权是审理公议案，但具有宪法性质的或特别紧急的法案则由全院委员会讨论。私议案另由私议案委员会负责审议。除此之外，近年来，常设委员会也审查根据委托立法制定的行政规章，包括其技术问题和内容。但委员会不能迫使政府重审某些规章，或在下院引起辩论。除财政议案之外的公议案“一读”之后，即交由常设委员会逐条、逐段、逐句加以讨论修改。但在审议议案时，常设委员会无权调阅书面证据，也不能传讯证人。大臣是相关的常设委员会的成员，但在辩论过程中代表政府答询。常设委员会不能向文官或委员会外的专家提问，也不能过问法案的目的或将产生的效应，它只考虑法案的技术问题。工作程序与全院会议相同。

2.选任委员会与常设委员会不同，选任委员会很少审查议案，其主要的职能是调查研究，为下院提供有关事项的报告，包括搜集某案件事实、审查证人、筛选证词、草拟结论等。自从1861年自由党的格莱斯顿倡议建立第一个议会委员会——公共账目委员会以来，选任委员会在不断增多。每个选任委员会人数不超过15人，主席一般由反对党议员出任。其成员通常由下院多数党的“督导”组成，由于政府即是多数党政府，他们对传达党魁指令、报告党员观点、执行党纪从而维护党的执政地位负有重要使命。公共账目审查委员会和公共开支特别委员会是其中最重要的两个委员会。然而，由于选任委员会的调查报告对政府并没有强制作用，因此，选任委员会对政府行政的监督控制作用实际上是相当有限的。

3.私议案委员会专门审议委员会阶段的私议案，每个私议案委员会包括主席在内不超过4人，其成员亦由选任委员会指派，议事规则同选任委员会。

4.联合委员会是为研究两院共同有关的问题而设置的，每院先按不同规则和授权指派相等人数各自组成一个委员会，然后合在一起成立联合委员会。联合委员会的职责是处理在委员会阶段时没有争论的议案。联合委员会主席由上院贵族担任，会议按上院程序进行。主席可参加投票，但无决定权。联合委员会的报告分别提交两院。需要指出，与美国不同的是，下院常设委员会多无确定的专业范围，其工作全由议长随时指派，一般会命名为“A委员会”、“B委员会”、“C委员会”等等。换言之，各委员会名称不变，但各委员会审议甲法案是一拨成员，审议乙法案又换上另一拨成员，常设委员会不再固定地审议某一特定领域的法案，这样，常设委员会便徒有虚名。另外，英国议会的提案控制权操在内阁会议手中，常设委员会所接受的由内阁提交的议案必须首先在全院委员会予以二读，获得通过后才交付常设委员会审议。

5.全院委员会。由下院全体议员组成。全院委员会会议的主持人不是议长，而是由兼筹款委员会主席的副议长或两名筹款委员会副主席兼副议长中的1名主持。全院委员会开会的第一个程序是下院议长离席，因为议长在历史上是代表国王的，负有向国王和上院报告下院议程的责任，所以，议长离席表示下院不受国王监督。目前，这只是一种形式和象征。全院委员会的职能和权力主要是审查财政议案和宪法性议案。此外，政府有时也用来讨论委员会阶段有争议的立法议案，因为在全院委员会上，政府可以利用自己是下院多数党的优势通过或否决某项议案[3]。

这和美国常设委员会对提案享有完全处理权，不向议会大会提出报告，该提案即不复存在的制度有重要差异。在这里，作为一种特殊类型的全院委员会实际上是议会下院全体议员参加的委员会，它与按特定程序进行活动的下院本身无异。所不同的是，全院委员会不以议长为主席，也不采用大会的议事规则，其功能不在于议决某项预算案或宪法性法律草案，而在于为反对党和不满于内阁的后座议员提供自由批评、表示意见的场所。

（二）美国国会委员会的结构与功能

美国的国会委员会类型设置与英国有所不同，美国国会委员会共有常设委员会、特别委员会(special committee)和联合委员会三种类型。

1.常设委员会。这是国会中数目最多也是最主要的委员会。建立常设委员会是从众议院开始的，建立的第一个委员会是1789年的选举委员会，各委员会均有其专门的管辖领域，其下又设若干个小组委员会，各自负责更具有专门性领域的事务。建立专业性的常设委员会在实践中不断完善，逐步形成了相对稳定的委员会机制。各常设委员会的规模不一，最大的是参众两院的拨款委员会，分别为57人和29人。各常设委员会下设的小组委员会数目也不等，如参众两院拨款委员会，各有13个小组委员会，其他委员会的小组委员会数目一般为6～8个。委员会人数的多少和两党席位的分配并无法律规定。但每个委员会的人数基本上是稳定的。每届国会开幕后，两党经协商稍做调整(如两党主次位置发生变化，则要做大的调整，两党成员比例也无定则)，由两党指导委员会通过投票决定各委员会主席(少数党首席成员)和议员席位的安排，再由党的大会批准，最后以决议案的形式象征性地在全院大会上通过。总的说来，众议院委员会的人数呈上升趋势，因为众议院议员人数多，且委员会作用相对更大，领导层为了满足议员要求，加强党内团结，设法通过增加委员会人数缓解压力。参议院则不同，每个参议员在好几个委员会任职，且议员可在大会上继续对立法施加影响，因此委员会人数基本上保持稳定。

2.特别委员会。这是议会为调查、处理某一具体议题或案件而成立的机构，一般是临时性的，在完成调查工作并提交结果报告后即告解散。特别委员会不一定每届议会都设立，它主要是为国会立法和政策活动提供事实依据，本身无权审议议案。它的工作职能主要是辅助性的。

3.两院联合委员会。当国会需要作出与两院共同有关的决定，或审议与处理两院意见不一致的议案时，便成立两院联合委员会。在前一种情况下，委员会是常设的，如两院联合经济委员会，由参众两院各选派10名议员组成，负责研究总统向国会提出的年度经济报告，并同时向参众两院提交研究结果报告。

这里需要指出的是，小组委员会在英美两国议会中发挥着越来越重要的作用。小组委员会是为了分散委员会的权力，设立在常设委员会和联合委员会之下，负责具体工作的组织，但它的权力并不必然小于它的上级委员会。提交委员会的议案必须立即交由小组委员会审议。小组委员会主席由全体委员会中的多数党成员选出，而不是由委员会主席任命。在美国，1946年国会通过《立法改革法》后，参众两院委员会的数目有所减少，但正是因为委员会的减少才导致了小组委员会的大幅度增加，从而使现在地位和作用越来越重要。

三、结语

通过对英美两国议会委员会制度的比较，我们可以更为深刻清晰地认识委员会在英美两国代议机关中所处的重要地位和发挥的重要功能。英美两国议会委员会的设立及制度的形成是随着社会经济政治状况的变化而做出的积极调整和适应。同时，作为代议机关的议会内部结构和功能也在不断作出调整以适应新的变化，从而更好地发挥代议机关的职能，以此来保证议会政治良性运行。此外，我们可以发现，议会委员会制度形成之后，其组成部分有较强的相似性，如都设有常设委员会，以此来处理和辅助议会进行经常性的事务，同时由于两国都是两院制的议会机构，所以就需要设立一个处理两院共同关注事务的联合委员会。但是经过比较后，我们可以清楚地发现，两国在委员会类型和数量的设定上完全不同，英国有五种类型的委员会，而美国则只有三种类型，同时，英国议会委员会的数量也远远要比美国国会委员会的数量多得多。从上面的比较分析可以得出，两国议会委员会所作出的变化并不是简单模仿或者照搬他人经验，而是遵循本国具体经济、政治以及文化特质而作出的符合本国实情的理性制度变迁。对于政治制度化落后的国家来说，建立符合现代政治文明和社会经济发展的基本制度是必须的，但却不必照搬照抄他人的经验，而是要结合本国的实际情况进行理性的制度创新和实践。

［1］［2］威尔逊：《国会政体》，商务印书馆1986年版，第58、64～65页。

［3］曹沛霖：《比较政府体制》，复旦大学出版社1993年版，第91页。

（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）