『票化』监督机制初探

□ 李文波

人大工作探讨

『票化』监督机制初探

□ 李文波

人大常委会的立法权、重大事项决定权、人事任免权，都设置有投票表决程序，一人一票，集体行权。相对而言，监督权的履行“票化”不足，在一定程度上使得监督权威和效果打了折扣。为此，笔者就建立健全“票化”监督机制作如下探讨。

一、“票化”监督机制的必要性

“票化”监督是指人大常委会设置民主投票程序，通过投票来评价或决定监督事项的一种履职方式。

“票化”监督是集体行权的直接体现。监督法第四条规定了“集体行使监督职权”原则，这意味着常委会组成人员在行使职权过程中的地位、权力和责任都是平等的。如何集体行权？包括集中视察、调研、审议、评议等，但最能体现集体行权的方式还是民主投票，即常委会组成人员一人一票，按少数服从多数的原则决定监督事项。

“票化”监督是发扬民主的重要体现。在党和国家的监督体系中，人大监督最主要的特点是民主性、全局性、权威性。监督的民主性表现为，人大工作实行合议制，不论制定法律，还是就重大问题作出决定，都按照民主集中制的原则，充分发扬民主，集体行使权力，集体决定问题，集中和代表人民的意志和利益。“票化”监督是发扬民主的重要表现形式。

“票化”监督是提升效能的有益尝试。“议了白议”、“说了白说”、“审了白审”，是不少地方开展监督工作遇到的困惑和难题。从各地的报道来看，一些地方人大常委会在监督法的框架内大胆尝试“票化”监督，监督者的底气更足，被监督者的人大观念和自觉接受人大监督的意识明显增强，监督权威得到彰显，监督效能显著提升。

二、“票化”监督机制的合法性

监督工作应不应该，需不需要，能不能够“票化”？这是目前理论界和实践中都存在争议的一个问题。有的认为，监督活动不同于作出决议决定，不同于人事任免，监督的重点是提出审议意见，督促“一府两院”研究处理，而不是表决，因此无需“票化”。

笔者认为，“票化”监督符合宪法、地方组织法、监督法等法律规定，是“集体行使”等法律精神与原则在实践中的贯彻和深化。评议的“票化”是测评，审议的“票化”是表决。监督法第十四条、全国人大常委会议事规则第二十四条规定“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议”。而决议的形成，可以说是“票化”的结果。

立法方面，已有地方性法规对“票化”监督机制作出规定。2008年5月28日，西藏自治区人大常委会专项工作评议条例通过。2008年5月29日通过的湖北省实施监督法办法第十一条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常务委员会组成人员、人大代表对报告机关的专项工作进行工作评议。”2009年5月通过的重庆市实施监督法办法第十六条规定：“人大常委会在听取和审议专项工作报告时，可以组织人大常委会组成人员、本级人大代表对报告机关的专项工作进行评议；根据评议情况，人大常委会组成人员可以按‘满意’、‘基本满意’、‘不满意’三个等次对报告机关的专项工作进行满意度测评。”2010年3月通过的四川省实施监督法办法第二十一条规定：“常务委员会会议审议时，主任会议可以决定是否提请常务委员会会议对研究处理情况的报告进行表决；也可以根据有关专门委员会或者常务委员会工作机构提出的对研究处理情况的报告进行表决的建议，决定是否提请常务委员会会议表决。省和市、州人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以提出常务委员会会议对研究处理情况的报告进行表决的建议，由主任会议决定是否提请常务委员会会议表决。”第二十四条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常务委员会组成人员、人民代表大会代表对同级人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作进行评议。常务委员会根据工作评议情况可以对专项工作进行满意度测评，测评分为满意、基本满意、不满意。经测评，满意和基本满意人数未超过常务委员会全体组成人员半数的，常务委员会应当责成报告机关再次报告。”

此外，还有福建等地的地方性法规涉及了专项工作评议。黑龙江和浙江的实施监督法办法虽未明文规定专项工作评议，但2010年7月21日黑龙江省人大常委会宣布对“三棚一草”改造工作进行评议，2010年5月28日浙江省人大常委会首次对省政府关于农业法实施情况审议意见处理落实情况进行满意度测评。

三、“票化”监督机制的多样性

对监督议题的票决机制。即按照监督法第九条关于确定监督议题的六条途径，主任会议收集、分析、筛选监督议题，提请常委会会议表决通过，形成常委会年度监督工作计划。这种票决每年进行一次，一般实行差额票决。

对专项工作报告的表决或满意度测评机制。票决专项工作报告分两种做法。第一种做法是听取和审议专项工作报告后，全体常委会组成人员按“通过”、“不通过”、“弃权”三个选项进行表决，“通过”票数过半数始得通过。这种做法是监督法第十四条的具体运用。第二种做法是根据满意度测评情况决定是否通过该专项工作报告。即按照“满意”、“不满意”两个选项，或是“满意”、“基本满意”、“不满意”三个选项测评，满意票或满意加基本满意票过半始得通过；未过半，则责成重新报告或补充报告。如2007年河南省南召县十三届人大常委会第三次会议，否决了县政府关于县城环境卫生管理措施的报告。2008年广西壮族自治区北海市十三届人大常委会第十七次会议，以1票满意、3票基本满意、21票不满意，否决了市政府关于整治城市环境污染专项工作的报告。

对审议意见的表决及对审议意见办理情况的满意度测评机制。审议意见的表决机制是指常委会组成人员的审议发言，经法定程序，即经常委会集体表决通过，上升为审议意见。如湖南省华容县、湖北省黄冈市人大常委会通过集体表决形成审议意见。审议意见办理情况的满意度测评机制是指人大常委会组成人员投票，对“一府两院”关于人大常委会审议意见办理情况的报告进行满意度测评的运行方式。据报载，开展了这项测评的地方人大常委会已有很多，呈“遍地开花”之势。如江苏省宿迁市，江西省武宁县，贵州省独山县，河南省漯河市，浙江省洞头县、岱山县、庆元县等。2009年浙江省玉环县人大常委会否决了县政府关于城乡垃圾处理工作、关于电镀行业整治及产业发展工作两个审议意见落实情况的报告。

“票化”监督的启动机制。有的地方规定，开展“票化”监督因议案提起而启动，无议案则不启动。如福建省实施监督法办法规定，人大常委会组成人员联名可以提出对专项工作报告不满意并要求补充报告或者重新报告、对审议意见研究处理情况报告不满意并要求重新办理等议案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议；常委会会议审议表决通过的，应当责成报告机关重新报告或重新办理。

四、“票化”监督机制的局限性

“票化”中的情感因素影响。有的时候，得票情况并不一定能够完全真实地反映“一府两院”的工作情况。有的专项工作开展有力度，有成效，但由于多方面因素交织，得票并不一定高。“越做事多，越得罪人多，导致得满意票少；不做事，不得罪人，反而得满意票多”的现象在一定范围内存在。另外，由于多是无记名投票，选民和选举单位对投票人难以监督，不排除投票人投个人喜好票，投不负责任的随意票，以及关系票、人情票甚至金钱票的现象，“情”的因素对“票”的影响难以消除。

“票化”的泛滥。监督工作的各个环节，不一而论，一律票决，“票化”泛滥，造成监督者重票决而轻调查，重感觉而轻实际，重主观而轻客观；被监督者唯“票”是图，重攻关而轻工作，甚至出现拉票行为。

“票化”立法的滞后。目前，对于如何“票化”缺乏法律引导与制约。监督法把“票化”监督的立法空间留给了地方，但大多数地方立法对此持谨慎态度。

五、“票化”监督机制的辩证性

辩证地把握“票化”程度。“票化”不是越多越好，不是唯“票”是举，它有一个度的问题。监督法第十四条规定“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议”，这里的“决议”与代表大会上作出的决议同属一个范畴，可以是“决定通过这个报告”一句话式的决议，也可以是论述式的决议。而“认为必要时”，讲的就是一个度的问题。“认为必要时”如何判断？这个判断权应当交给全体人大常委会组成人员。听取和审议专项工作报告后，常委会组成人员可以就“是否必要表决该报告”进行表决，过半数认为“必要”，则交付表决。监督法对于如何开展专项工作监督，设置了严密的八道程序，环环相扣，步步推进。如果被监督者严守各个程序，主动接受监督，整改情况很好，过半数人大常委会组成人员表决认为“无必要表决通过”，则不启动“票化”监督程序。在监督法规定其他监督形式的实施过程中，也可以就“是否有必要‘票化’监督”进行表决，把“票化”监督的启动权交给人大常委会组成人员。

辩证地履行“票化”权能。“票化”监督中表决性质的投票，不宜设置“基本满意”项。因为“基本满意”票到底表示“赞成通过”还是“不赞成通过”，模棱两可。听取和审议专项工作报告后，常委会组成人员应表决是否通过。听取和审议“一府两院”研究处理人大常委会审议意见的报告后，再开展满意度测评。投票，不仅是一项权力，更是一份责任。投票的过程，不是常委会组成人员的个人行为，而是代表选民和选举单位依法行使监督“一府两院”的职责和权能。因此，履行“票化”权能，应当紧跟核心、紧扣中心、紧贴民心，公平公正，无私无畏，投好神圣一票。

辩证地运用“票化”结果。人大常委会要与地方党委及其组织部门建立联系、沟通制度，把人大常委会对“一府两院”工作的表决、测评结果，成为评价、使用干部的一项重要依据。这样，既能坚持党管干部原则，又能更好地发挥“票化”监督的作用。要建立健全相应的沟通桥梁机制，将“票化”监督与舆论监督、内部监督，“票化”监督与人大其他监督特别是质询、特定问题调查等监督手段有机结合，更好地运用“票化”监督的结果。要加快“票化”监督法规、制度的制定与完善步伐，进一步增强人大监督的规范性和实效性。

（作者系湖南省株洲市人大常委会研究室副主任）