政府行为模式的创新与重构——吉林省桦甸市工商行政管理局善用非强制行政管理手段服务新农村建设的调查

□ 栾 珊，高 军

（吉林市委党校，吉林 吉林 132011）

政府行为模式的创新与重构
——吉林省桦甸市工商行政管理局善用非强制行政管理手段服务新农村建设的调查

□ 栾 珊，高 军

（吉林市委党校，吉林 吉林 132011）

传统的管制型政府行为模式是由处于优势地位的行政机关设计行政相对人的行为，损害了行政相对人的利益，助长了官僚主义作风。与之相反，非强制性行政行为是按照科学发展观 “以人为本”的核心理念强化政府的社会管理和公共服务职能，改善了行政管理机关与行政相对人的对立关系，体现了政府执政观念向公民权利本位和政府责任本位的回归。吉林省桦甸市工商行政管理局运用非强制行政管理手段服务新农村建设的做法为政府行为模式的创新与重构提供了可操作的范式。

非强制行政管理；新农村建设；服务型政府

社会主义新农村建设是改变农村面貌、实现农村社会全面小康的中心工作，也是“三农”工作的着力点和落脚点。在新农村建设过程中，行政机关究竟应该发挥什么样的作用，采取什么样的管理手段提供有效服务，是政府部门应该深入思考的问题。为此，笔者通过入户访谈、实地考察等形式对吉林省桦甸市工商行政管理局（以下简称桦甸市工商局）运用非强制行政管理手段服务新农村建设的做法进行了调查，分析如下：

一、行为模式的超前探索

党的十七大明确提出要建设服务型政府。建设服务型政府是在对社会发展规律的了解和把握的前提下，对全能主义模式的批判和为人民服务宗旨的回归。即把人民的意志置于最高位置，以社会公众的意志为根本向度，将对效率的追求落实到人民获得的服务质量上来，使政府充分发挥社会公共事务的服务性功能。目前，我国建设服务型政府主要是通过转变政府的行为模式，使政府摆脱事无巨细样样都管的窠臼，由传统的无限转为有限，由直接强制转变为间接强制、非强制的服务模式。［1］所以，行政管理方式创新是建设服务型政府的关键。

温家宝总理指出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”工商行政管理机关在管理方式上体现服务型政府的要求，就是要解决监管与服务之间的“两张皮”现象，站在行政相对人的立场上，不断回应社会发展的需要。遵循参与、沟通、互动、平等的思路，把官本位转为民本位。不但要强化经济调节、市场监管的功能，而且要努力培育市场，提升市场主体的能力。在某种程度上培育的意义更甚于监管。桦甸市工商局运用非强制行政管理手段服务新农村建设，是风险小、成本低、操作简便、效果明显的提高行政管理水平的可靠路径。一些做法完全可以推广到各地方行政机关的监管中，在实践方面的创新经验值得借鉴。

二、桦甸之路的主要特征

⒈以涉农项目为载体。为使非强制行政管理体系建设工作切实发挥作用，获得社会效益，在工作开展之前，桦甸市工商局结合本地实际进行了认真的分析。在桦甸市45万人口中，有近50%的人依靠农村经济谋生、发展和致富，农村经济在整个县域经济中仍处于基础地位；经过30年的改革发展，农业产业化初具规模，新兴市场主体不断涌现，新型经营模式不断形成，进入市场的农民迫切需要提高市场经营的素质。因此，桦甸市工商局研究决定将非强制行政管理体系建设工作重点放在了指导帮扶新农村建设上，在深入调研的基础上，确定了一批非强制行政管理“涉农”重点项目。如农民专业合作社作为一种新兴的市场主体，对于提高农民的组织化程度，提高农业生产力，改变个体农户在市场交易中的弱势地位，具有重要作用。农户虽有成立农民专业合作社的愿望，但对于如何登记注册、登记后内部机构如何运转、如何处理同内部成员以及同其他市场主体之间的关系等方面都存在着模糊的认识。针对这种情况，桦甸市工商局把指导农民专业合作社确定为非强制重点项目，有效解决了小农户与大市场对接的矛盾，使农民专业合作社走上了健康发展之路。

⒉以非强制管理为手段。针对“涉农”重点项目，综合运用行政指导和行政信息等非强制手段，通过从登记注册和规范发展方面开展服务工作，将有限的行政管理资源最大化。如随着市场经济的快速发展，商标在经济活动中的地位和作用日渐被广大农民所重视，实施商标战略已成为提高农产品竞争力，带动区域经济发展，振兴地方经济的重要举措。为此，桦甸市工商局针对本市经济发展的需要及地域特点，积极运用行政指导、行政信息服务、行政奖励三种手段，将指导农产品商标注册、地理标志注册和培育知名、著名商标工作纳入服务新农村建设工作中。三年来，共帮助企业注册农产品商标57件，其中，晓峰甜玉米等6件农产品商标被评为省著名商标；相顺牌辣白菜等8件农产品商标被评为吉林市知名商标。

⒊以促进发展为目的。桦甸市工商局立足本职工作，以服务新农村建设为重点，着力在红盾服务①因为工商行政管理人员肩上佩戴红色的像国徽又像古时盾牌的徽章，意味着抵挡市场经济中出现的一切违法现象，就像人们常说的是市场经济的保护神。故称工商行政管理为红盾。上下功夫。经过三年的探索实践，不仅锻造了高素质的队伍，实现了高质量的服务，而且为新农村的健康、快速发展做出了积极的贡献。如桦甸市工商局注册科的同志在指导嘉源养牛专业合作社成立的过程中，现场考查了解农民需求情况，由注册科长亲自指导登记申报手续。该社成立时注册资本由l2位农民共同出资5l0万元，是目前全市规模较大、运行较规范的专业合作社，农民入股合作社后每人每年可增收10万元，给社会提供优质牛肉l000吨，同时，全村社员的秸杆、饲料、肥料都获得了经济效益。在它的典型示范下，先后又有104户农民投入1655.1万元组建了11个专业合作社，形成了一支较大的产业队伍。到目前为止，桦甸市已登记注册各类农民专业合作社59个，成员出资总额3544万元，成员总数592人，遍及全市11个乡镇、3个街道、46个行政村，登记的专业项目涉及玉米、水稻、大豆、花生、香瓜、西瓜、蔬菜、苗木果树、食用菌、牛、猪、羊、兔、鸡、蜜蜂、中药材等数十个品种。其中，红嘴养猪专业合作社已设立五家分支机构，遍布全市7个乡镇，突破了地域限制。农民专业合作社的成立不仅提高了农民的组织化程度，使上千户农民联合成一体参与经营，而且在建设现代化农业、促进区域经济发展、增加农民收入等方面发挥着越来越重要的作用。

⒋以制度考核为保证。为了保证工作的顺利开展，桦甸市工商局先后制定了 《推进非强制行政管理体系建设工作职责规定》、《推进非强制行政管理体系建设工作考核内容及奖惩办法》。同时，局长同各业务科室和基层分局一把手签订了目标责任状。将上述《规定》和《办法》中各业务科室和基层分局的职责细化、工作量化，制定了严格的考核标准，考核实行 “一票否决制”，即凡因未完成非强制行政管理体系建设工作目标或经考核为不合格单位的，年末取消主要领导评优资格，取消所在单位评先资格。这样，使基层分局在非强制行政管理体系建设工作中肩上有压力，工作上有动力，从制度上保证了非强制行政管理体系建设工作的顺利开展。

三、红盾服务的具体路径

⒈开展登记帮农服务。为了增强农民加入专业合作社的积极性，桦甸市工商局在大力宣传《农民专业合作社法》的同时，公布办公咨询电话，针对农民对政策理解、设立程序等方面的疑难问题随时进行解答。建立注册登记绿色通道，对筹备成立合作社的农民提前介入辅导，从名称预先核准到设立登记提供全程行政指导。还积极帮助农民与各相关部门协调，解决专业合作社在创办初期遇到的有关资金运作困难、技术人才缺乏等瓶颈问题。为规范农民专业合作社的日常经营行为，转变其经营理念，基层分局还建立了联络员制度，对已注册的专业合作社由辖区分局专人定期随访、回访；指导专业合作社在依托本社优势产业、特色产品开展专业性生产的同时，变单一的生产为产、供、销一条龙，变农业生产为农业经营；指导专业合作社发挥内部机构、内部制度的作用，严格按照专业合作社章程规定办事；指导专业合作社对其成员中出现的违规现象及时处理，不断提高农民专业合作社的自我运行能力和管理水平。

⒉开展合同护农服务。为提高农户和专业合作社的法律意识，帮助农民专业合作社建立健全合同管理机制，在农民专业合作社对外签订合同及与内部成员签订合同的过程中积极进行指导，规范涉农合同格式条款和签约行为。强化对订单合同事前、事中、事后全过程的服务指导，提高了农户依法签约、履约的自觉性。运用合同建立稳定的农资采购和农产品销售渠道。积极开展合同行政调解工作，及时解决涉农合同纠纷，严厉查处设置合同陷阱、骗取合同保证金等涉农合同欺诈行为，切实为农民排忧解难，维护了农民及专业合作社的利益。

⒊开展商标兴农服务。首先，加强行政信息服务和商标知识宣传，提高了广大农民对农产品商标的认识。他们结合每年一度的“知识产权周”宣传活动，密切协调政府相关职能部门、行业协会和新闻媒体，发动全社会力量，积极向相对人宣传国家、省、市对农产品商标制定的各项政策法规，为全市农产品商标事业的发展营造了良好的舆论氛围。其次，积极引导相对人申请地理标志注册及农产品商标注册。结合“一村（一乡）一品”和“一所一标”活动，充分利用基层分局多年来熟悉当地“三农”经济环境的便利条件，采取上门服务、现场办公、协同服务、代办服务等方式，深入农产品生产加工企业、农村经济合作组织、行业协会等，积极引导相对人申请地理标志注册及农产品商标注册。对在农产品商标使用、注册中存在的实际问题，积极主动、全力以赴帮助解决。再次，充分运用工商职能，指导帮助各类市场主体培育和申报、认定知名、著名农产品商标。三年来，积极引导农产品商标持有人增强品牌意识，使其充分认识到实施商标品牌战略对提升自身价值，扩大产品市场占有率，提高经济效益的重要作用。同时，还积极帮助商标持有人培育和申报认定知名、著名农产品商标，以品牌带动产业发展，真正实现“商标富农”的工作目标。

此外，还努力争取地方党委、政府的支持，为争创知名、著名商标提供动力。为激励各类市场主体争创名牌商标，桦甸市工商局积极利用地方党委和政府的奖励政策，对获得省著名商标的企业给予奖励。几年来，桦甸市被认定为省著名商标的农产品加工企业均得到了2万元人民币的奖励。此举有力地调动了农产品商标企业争创知名、著名商标的积极性。

⒋开展信息富农服务。努力帮助农民专业合作社拓宽信息渠道，及时收集传递相关市场信息及国家相关的产业政策。指导专业合作社利用互联网建立网上信息平台，拓宽营销渠道，将合作社的农副产品打入市场。指导专业合作社运用现代化信息手段开展广告宣传和销售活动，抓住时机举办、参加相关的展销会、洽谈会、推介会等，有效解决供需信息不对称的问题。

⒌开展培训支农服务。组织农民专业合作社管理层人员参加业务培训和诚信教育活动。讲解当前经济形势，提高市场经营的自律意识和风险意识，努力变“操作型”人才为懂技术会管理的复合型人才；有针对性地组织专业合作社的技术骨干参加培训，以增强专业合作社的技术力量。通过培训，使专业合作社真正体现“民办、民管、民受益”的宗旨，促进了农民专业合作社又好又快地向前发展。

⒍开展经纪活农服务。首先，引导行政相对人注册登记，取得合法的市场主体资格。积极宣传《经纪人管理办法》，让广大农民知悉农村经纪活动的重要作用和依法登记的必要性。支持和鼓励经纪人持照经营，凡符合注册登记条件的，均可依法登记办照。在办照过程中，只收取工本费，免收工商管理费，并在限期内给予快捷、简便的登记服务。对确有需要的还可以上门服务，采取当场填表、当场审核、统一发照的办法，及时将工商执照送到农村经纪人手中。同时，在法律法规及行政规章允许的范围内，允许农村经纪人既从事农产品的购销，又从事经纪活动。其次，组织相关部门联合培训，提高相对人的综合素质。针对农村经纪人素质普遍较低的现状，以农村经纪执业人员岗前培训为主要方向，会同相关部门强化农村经纪人培训的力度。采取专家授课、典型示范、座谈会、经验交流会、现场观摩会等多种形式，促使农村经纪人之间取长补短，共同提高。第三，指导相对人正确、规范地使用合同示范文本。指导行政相对人签订行纪、居间等各种合同时遵守法律及行政法规，本着“平等、自愿、诚实信用”的原则，订立的合同条款文字表达要清楚、准确，明确双方当事人权利，避免不必要的合同纠纷，防止坑农害农现象的发生。第四，为行政相对人提供信息服务。建立农村经纪人咨询窗口，对农村经纪人在信息咨询、技术咨询、市场营销、法律咨询、注册登记、商标注册等方面提供无偿服务；建立农村经纪人信息平台，依托市供销联社开办的“黑土地”信息网站，建立宣传网页，搭建产品交易网络平台，将农村经纪人急需掌握的相关信息如市场行情、农业生产技术等定期发布，为农村经纪人进行经营活动提供切实有效的信息服务。第五，强化管理，规范行政相对人的行为。指导农村经纪执业人员建立自己的经纪人协会，制定执业明示、执业行为规范等相关制度，建立农村经纪人管理档案，公开农村经纪执业人员的基本情况，既提高了经纪执业人员的知名度，也增加了经纪活动的透明度；实行信用管理，指导农村经纪人依法签订合同，及时警示、约束和规范其经纪行为，为合法经纪活动创造了良好的经纪环境。同时，探索建立农村经纪人激励机制，对遵纪守法、诚实守信、表现突出、贡献较大的农村经纪人予以表彰奖励。

四、应该遵循的几个原则

政府行为模式的创新与重构是建设服务型政府的关键。但是，行政管理和行政法制领域采用新方法、创立新制度不能是政府部门的自我满足、自我欣赏，其创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点，因此，应遵循以下原则。首先，对于行政相对人来说属于选择性、赋权（权利）性、受益性的规范可宽松一点；其次，对于行政相对人来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的规范应谨慎对待；第三，创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，统筹兼顾，有助于实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的平衡。

行政机关的创新举措与这些原则相符合者就应坚持实行，不符合者就应改正或摒弃。我们必须清楚地认识到，与强制性行政行为不同，非强制行政管理为行政相对人选择更合意的行为提供了机会。非强制行政行为在这个意义上统合了行动机关的行政目标和相对人的创新动力，最大限度地包容了社会中的全部发展力量。［2］因此，以非强制行政行为为载体的行政是宽容、包涵的行政，也是高明、高效的行政，在许多地方行政领域值得推广和借鉴。

桦甸市工商局的实践证明，引入非强制行政管理手段，可以有效弥补政府部门监管手段的不足，更好地回应社会发展的需要。行政机关通过行为模式的创新与重构，在推动地方经济发展过程中必将大有作为。

［1］李明.试论非强制行政行为［J］.吉林大学社会科学学报，1998，（5）.

［2］崔卓兰，卢护锋.非强制行政的价值分析［J］.社会科学战线，2006，（3）.

（责任编辑：高 静）

Innovation and reconstruction of government behavior patterns——Investigation of methods of non－forced administration management servicing new rural construction used by Huadian Trade and Industry Bureau

Luan Shan，Gao Jun

Traditional control type government behavior pattern designing opposite behavior based on the dominant position of administration bureau damages the people＇s innovation spirit and encourages administration bureaucratism.Non－forced administration behavior which is different from the kind of scientific development ＂human－oriented＂.It strengthens the government function of social management and public service，improves the opposite relations between the administration management behavior and opposite person，embodies the return of citizen right and government responsibility.Huadian Trade and Industry Bureau of Jilin Province shows us a model of that.

non－forced administration management；new rural construction；service type government

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0021－03

2009－12－08

栾珊（1963—），女，吉林省吉林市人，吉林市委党校副校长，教授，研究方向为公共管理；高军（1974—），女，黑龙江齐齐哈尔人，吉林市委党校教务处副处长，副教授，研究方向为法学。

本文系2008年吉林省社会科学基金项目 “非强制行政管理体系的构建和创新”的阶段性成果，项目编号：2008Bglx42。