重大危机下我国失业保险应急机制的立法思考

□ 尹乃春，张健明

（上海工程技术大学，上海 201620）

重大危机下我国失业保险应急机制的立法思考

□ 尹乃春，张健明

（上海工程技术大学，上海 201620）

我国现行的失业保险制度是建立在社会常态运行基础之上的，而重大危机所引发的较大规模的失业对失业保险制度提出了严峻挑战。发达国家在应对重大危机引发的失业危机上具有相对完备的失业保险应急机制，而我国失业保险制度在失业危机应急方面仍存在许多缺陷。因此，我国应借鉴国外的立法经验，从失业保险基金应急使用、支持企业减少和预防失业、应急就业培训、失业保险基金应急调剂以及失业保险费率动态调整等方面构建重大危机下我国失业保险应急机制。

重大危机；失业保险；应急机制

一、重大危机下我国失业保险应急机制的提出

⒈重大危机引发的失业危机。本文所称的重大危机是指非战争状态下具有突发性、持续性、广泛性并引起较大规模失业的经济（含金融）危机、公共安全危机和自然灾害等。如当今全球性的金融危机、2008年发生在我国的“5.12”汶川大地震、2001年美国“9.11”恐怖事件等。这些危机和事件都不同程度地引发了全社会或局部领域的失业潮或失业危机。

尤其是当前席卷全球的金融危机，已经使全球经济遭受自1929年特大经济危机以来最严重的破坏。时下，失业危机正成为金融危机、经济危机后全球新一轮的危机。根据国际劳工组织的最新数据显示，至2009年底，全世界可能会失去5100万个工作机会。在全球性金融危机冲击下，中国也难以独善其身。企业倒闭、裁员等相继发生，形成了中国历史上最大规模的失业潮。2009年中国的就业压力将进一步加大，实际失业率可能接近10%。［1］（p36）据国家人力资源和社会保障部的最新统计数据显示，受金融危机影响将有2000万农民工返乡、610万高校毕业生面临就业问题。这使本已十分严峻的就业问题雪上加霜。因此，如何采取有效措施应对日益增加的失业压力，不仅关系到失业人员的生存问题，更关系到整个社会的和谐与稳定。

⒉我国失业保险制度应对失业危机面临的挑战。一般情况下，失业率的波动是比较平稳且失业风险是可测的。例如，2003至2007年，我国城镇登记失业率分别是4.3%、4.2%、4.2%、4.1%和4.0%。［2］我国现行失业保险制度就是建立在这种社会经济状况常态基础之上的。然而，在发生波及全社会的重大危机下，这种失业保险的常态机制难以适应社会需要。首先，有限的失业保险基金难以解决急剧扩大的失业人员的生活救济之需。更为严峻的是，维护就业稳定不仅仅是经济问题，更是重大的政治和社会问题，是金融危机时期最为紧迫的任务之一。一方面对于在职人员，要控制、减少裁员的发生，稳定就业岗位；另一方面，对于已失业人员，要尽快实现再就业。而现行的失业保险制度对此难以应对。

⒊以失业保险应急机制应对失业危机。现行失业保险的常态机制无法有效应对重大危机引发的失业问题，必须建立失业保险应急机制。应急机制是在非正常时期解决失业问题的措施和制度。应急机制与常态机制作为解决失业问题的两种制度是相辅相成的。应急机制的发挥是建立在常态机制基础上的；应急机制是在非常时期仅靠常态机制不能发挥作用的情况下的措施。通过建立失业保险应急机制，能够大大缓解失业危机对经济和社会的冲击，为相对平稳地度过最困难的时期提供坚实的制度保障。

失业保险应急机制牵涉到对常态机制下的失业保险各主体利益进行重大调整和分配，并与现行劳动法律制度、失业保险法律制度等产生一定的冲突。因此，必须通过立法加以规制。

二、国外关于失业保险应急机制的立法

西方国家的失业保险制度自产生以来，其间经历过数次经济危机等重大危机的洗礼。在历次重大危机引发的失业危机过程中，这些国家通过立法不断建立和完善失业保险应急机制，为经济发展和社会稳定提供了制度保障。

⒈失业人员生活保障的应急机制。

⑴紧急失业援助制度。对于重大危机造成大范围的失业人群，若采用正常状态下失业保险金的支付办法是无济于事的。因此，一些国家建立了紧急失业援助制度。如“9.11”恐怖事件给美国的航空、旅游、房地产等产业造成了巨大冲击，3个月内就丧失了近百万个就业岗位。为此，美国劳工部启动了“紧急失业援助计划”，为失业者提供为期6个月、每人每月405美元的失业援助。［3］

⑵延长失业保险金给付期限制度。不少国家立法规定，在经济状况恶化、失业率较高的情况下，可适当延长失业津贴的给付期限。如日本规定支付期限可延长30至90天。意大利规定最长为180天。

⑶国家财政专项资金支持制度。国外失业保险基金一般由两部分组成，一部分来自雇主和雇员的缴费，另一部分资金来自政府的财政投入。许多国家明确规定了财政投入的最低比例。特别是重大危机造成大规模失业时，国家设立财政专项资金作为支持失业保险的费用。1997年亚洲金融危机爆发后，韩国每20人就有1人失业，韩国政府启动了失业保险临时计划，所需费用由国家财政支出。

⑷失业保险基金的储备制度。为了应对重大危机引发的大规模失业问题，需要更多的失业保险费用。为此，失业保险费的缴纳不能采用严格的现收现付制度，而应为预防将来不测进行必要的储备，以增强其失业保险反经济周期的社会稳定器作用。例如，美国要求征收失业保险基金的数量保持在没有缴费收入的情况下能够满足一年的津贴支付。其他一些国家则从失业保险基金中提取一定比例并配以国家财政的相应比例进行战略储备，以防不测。

⒉失业保险促进就业应急机制。除了着眼解决大规模失业人群的生活保障外，许多国家在构建失业保险应急机制上赋予其更多的促进就业的功能。一方面帮助失业人员再就业，另一方面要提高就业的稳定性、尽量减少失业。

⑴提供就业机会补贴制度。为了减轻大规模裁员所带来的各种社会问题，政府鼓励企业以削减雇员工时替代裁员，员工因工时减少所损失的报酬由失业保险基金予以适当补偿。例如，美国在经济萧条时期为工作时间从全日制改为部分时间的人员提供补助，补助金为一周失业保险金的一定比例。1997年，为应对金融危机，韩国政府紧急实施了“积极创造工作岗位计划”，鼓励企业在高失业地区建厂，新建厂一年内工人的工资由失业保险基金支付。［4］

⑵职业培训支持制度。职业培训已是许多国家失业保险支出的重要方面。特别是在重大危机发生后，加大对失业人员职业培训的力度，帮助其提高职业技能水平，促进其重新就业显得尤为重要。因此，各国几乎无一例外地将职业培训作为失业保险基金投入的一个重点。如英国对参加培训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险给付标准。韩国规定，在企业不景气时，如果企业停业150天不解雇员工而是进行培训，由失业保险基金给予70%的工资补贴。

⑶鼓励自谋职业和自雇就业制度。日本规定，如果失业者在失业危机期间提前重新就业或从事临时性工作，根据其失业保险金剩余支付期限不同，可领取30至120天不等的再就业补助金。西班牙规定，失业者如自谋职业或创业的，可以一次性领取其全部失业津贴作为创业本金，并在一定时期内享受减免税收优惠。

⑷实行失业保险浮动费率制度。所谓浮动费率，就是根据企业解雇员工的数量决定其缴纳失业保险费的比例，其目的是鼓励雇主尽量减少解雇行为。美国联邦政府规定，失业保险税率为应税工资总额的5.4%。但为鼓励企业尽量保留雇员和限制企业的解雇行为，一些州实行了按企业员工就业稳定的记录情况，或根据企业解雇人数确定其缴纳失业保险税率的办法。企业在上一时期解雇员工越多，缴纳的失业保险税率就越高，最高可达职工工资总额的10.5%。

三、我国失业保险应急机制存在的缺陷

国外的立法经验表明，失业保险应急机制是各国失业保险制度在应对失业危机时所做的有别于常规状态的制度安排，并非是独立于现行失业保险制度的另行立法。同样，在构建我国失业保险应急机制时应当对现行失业保险制度进行分析，找出存在的问题和缺陷，以便构建我国的失业保险应急机制。我国现行失业保险制度在应对失业危机层面存在的主要问题有：

⒈失业保险金的享受条件限制了危机时期对失业人员的救济。我国《失业保险条例》规定了享受失业保险金的三个条件，即按规定参加失业保险缴费满1年、非因本人意愿中断就业、已办理失业登记并有求职要求。但这些条件在失业危机情况下显得过于苛刻，必将相当一部分失业人员排除在外。如许多缴费不满1年的失业人员就不能享受失业保险待遇；在失业人数急增的情况下，失业登记的程序要求不利于对失业人员的紧急救济等。

⒉失业保险基金的支出范围不利于重大危机时期大规模的职业培训。在失业危机情况下，保持就业稳定、促进就业是最根本的问题，因此，进行职业培训显得尤为重要，而且进行大规模职业培训是在重大危机情况下提升全社会人力资本的极好时机。然而我国失业保险存在重救济轻就业的制度缺陷。虽然《失业保险条例》规定失业保险基金的支出范围包括对职业培训的补贴，但又笼统地规定补贴的办法和标准由省级人民政府规定。因此，实际上很难得以有效执行。

⒊失业保险固定费率使失业保险费收缴在经济恶化情况下变得困难重重。我国《失业保险条例》规定，城镇企事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。然而，在经济平稳时期与经济困难时期，企业和员工缴费难度是不一样的。一成不变的缴费会使经营困难的企业通过裁员解脱困境，从而加剧失业问题。

⒋失业保险调剂金的选择性规定制约其在重大危机时期作用的发挥。我国失业保险实行“以支定收，略有结余”的原则，这种现收现付的体制难以应对重大危机时期的需要。虽然国家也规定省、市、自治区可以建立失业保险调剂金，以一定比例从失业保险基金中提取。然而，该条款是选择性条款而非法定条款。而且该调剂金仅涉及地区内的横向调节，不能解决纵向调节，很难在重大危机时期发挥更大的作用。

⒌失业保险中的企业和政府责任规定不足限制了二者在重大危机时期作用的发挥。《失业保险条例》仅对企业缴费义务做了规定。除此之外，企业具有用工自主权，在不违反劳动法规定的前提下，有权进行经济性裁员。然而，在金融危机情况下，企业大规模裁员对社会稳定造成不利的后果，但现行法律法规未对企业的这种社会责任做出必要规定。

此外，在重大危机情况下，主要来源于单位和个人缴费的失业保险基金是远远不够的，需要政府承担更大的责任。《失业保险条例》虽然规定了财政补贴是失业保险基金的来源之一，但并没有规定具体的比例以及政府所应承担的补充责任，导致实际中难以操作。

四、立法构建我国失业保险应急机制

我国应借鉴国外先进的经验，结合自身情况，通过立法构建重大危机下的失业保险应急机制，完善我国失业保险制度。

⒈失业保险基金应急使用制度。立法应规定，当出现经济（金融）等重大危机而引发的就业局势不稳定、失业增加，正常情况下失业保险政策不能满足需要时，可以采取以下措施：第一，延长失业保险待遇期限。如以延长3个月为基础，根据情况再延长。第二，扩大失业保险基金支出范围。如对停产、半停产的用人单位提供工资性补贴，为跨地区转移就业的失业人员提供交通、搬家补贴等。第三，放宽失业保险待遇的享受条件。规定任何雇员无论有无缴纳保费，只要证明有用工关系至少达到一年，均有资格申请失业保险金。

⒉支持企业减少和预防失业的补贴制度。在重大危机发生后，企业因经营状况急剧恶化进行裁员在未违反劳动法规定的情况下本应无可非议，但如果企业进行大批裁员，势必会给失业保险乃至社会稳定带来难以承受的压力。如果用一部分失业保险基金支持企业不裁员或尽量减少裁员的数量，就会大大减轻上述压力。因此，为鼓励企业减少裁员或预防失业，应建立相应的补贴制度，从失业保险基金中拿出一部分进行补贴。其一是工资性补贴。对符合劳动法规定裁员条件的企业，在其生产经营不景气时，通过缩短工时、降低工资等措施实行岗位共享而不裁员的，给予一定期限的工资补贴。其二是培训补贴。对在规定的期间内累计裁员不超过职工总数的若干比例，组织职工开展技能培训的，给予培训补贴。

⒊失业保险基金应急调剂金制度。鉴于我国失业保险调剂金规定的缺陷，有必要在现有的省级调剂金制度上，建立全国性的强制性失业保险调剂金制度。对于调剂金的来源，地方和国家财政应给予相应的比例进行补充。这样，中央政府就具有足够的财力应对重大危机引发的失业问题。在调剂金应急使用上，应先使用失业保险基金；只有在其不足时，启动省级调剂金在统筹地区进行调剂；省级调剂金不足的，由统筹地区按规定程序上报，经批准后使用全国性失业保险调剂金。

⒋应急就业培训制度。在重大危机持续期间，失业人员数量会持续增加。指望迅速让失业人员重返就业岗位是不切实际的。这时，各级政府应组织有关部门对城镇失业职工、返乡农民工以及未能就业的高校毕业生等进行城镇技能就业培训、再就业培以及农村劳动力技能就业培训。因此，应修改《失业保险条例》中关于职业培训补贴的规定，或借鉴我国台湾地区《就业保险之职业训练及训练经费管理运用办法》，单独制定职业培训法规，具体规定培训补贴的程序和比例，特别是在重大危机情况下，通过财政支持增加失业保险基金中用于培训补贴的数量。利用失业保险基金的一部分进行职业培训，这实际上也是一种人力资本投资。进行人力资本投资，中国不仅增加了人力资本，而且还在困难时期保持了社会稳定。［5］

⒌失业保险费率动态调整制度。修改失业保险固定费率制度，建立失业保险费率动态调整制度，使费率的调整能够起到平抑经济波动、稳定甚至促进就业的功能。因此，失业保险费率动态调整主要包括两个方面：一是随失业率变化进行动态调整，即费率与当期失业率呈反向变动趋势，即当期失业率较高时，维持较低的费率，以降低企业的雇佣成本，保持一定的雇佣水平；而当期失业率较低时调高费率，为经济不景气时期积累更多的资金，以应付大规模失业的可能。二是实行失业保险浮动费率，根据企业解雇员工的数量决定其缴纳失业保险费的费率。对于受重大经济金融危机冲击却努力做到不裁员或少裁员的企业，应适当降低失业保险缴费费率，以减轻其负担。

［1］中国社会科学院.2009年中国社会形势分析与预测——社会蓝皮书［M］.社会科学文献出版社，2008.

［2］国家统计局.2003—2007年度劳动和社会保障事业发展统计公告［EB/OL］.国家统计局网，http：//www.stats.cn，2009－09－13.

［3］［4］陈玉萍.国外失业保险制度的改革与发展［DB/OL］.中国社会保障网，http：//www.cnss.cn，2009－09－13.

［5］裴敏欣.以人力资本投资化解就业危机［N］.参考消息，2009－01－10（8）.

（责任编辑：王秀艳）

Legislative Consideration of Unemployment Insurance Emergency Mechanism at significant crises

Yin Nachun，Zhang Jianming

China＇s current unemployment insurance system is built on basis of normal economic and social Operation.The Large－scale unemployment caused by the Significant crises such as the international financial crisis presents a serious challenge to current imperfect unemployment insurance system.The developed countries in response to the unemployment crisis has a relatively complete emergency mechanism.China＇s unemployment insurance system has many flaws In the unemployment crisis emergency.Should learn from foreign Legislative experience，from the unemployment insurance fund emergency use，and support enterprises to reduce and prevent unemployment， emergency employment training，unemployment insurance fund emergency transfers， as well as dynamic adjustment of the rate of unemployment insurance and so on to build unemployment insurance emergency mechanism at Significant crises.

The Significant crises；Unemployment Insurance；Emergency Mechanism

D922.182.3

A

1007－8207 （2010）01－0077－03

2009－11－08

尹乃春 （1968—），男，安徽人，上海工程技术大学讲师，经济法学硕士，研究方向为社会保障法；张健明（1956—），男，上海人，上海工程技术大学教授，研究方向为社会保障理论。

本文系国家社会科学基金资助项目 “完善社会保险制度研究”的阶段性成果，项目编号：05BJY114；上海工程技术大学基金项目 “当前我国社会保障立法中的利益冲突及规制研究”的阶段性成果。