法律视域下农村基本公共服务有效供给探究

□ 孙 浩，刘晓坷

（湖北工业大学，湖北 武汉 430068）

法律视域下农村基本公共服务有效供给探究

□ 孙 浩，刘晓坷

（湖北工业大学，湖北 武汉 430068）

供需不均衡、财力投入不足、供给模式单一、效率低下是困扰农村基本公共服务有效供给的主要原因。依法治国方略确立了法律在国民生产和社会生活中的基本规范和根本性的指导作用。透过法律视角，分析基本公共服务供给中产生非均衡和低效这一现象的原因，可以为推进我国农村基本公共服务供给提供一条可行的路径。为此，我们必须从确立城乡一体化、完善相关法律制度、健全实体与程序的法律三方面着手。

农村；基本公共服务；城乡一体化；法律视角

我国是具有大陆法系特点的国家，各项成文法的系统性与严谨性在充分保障我国农村各项基本公共服务制度的制定与实施的同时，其滞后性也不可避免地制约了农村基本公共服务的有效供给，阻碍了公共服务城乡均等化的进程。因此，透过法律视角全方位分析农村公共服务有效供给存在的问题及原因具有重要的意义。

一、农村基本公共服务的范围

农村公共服务，是指政府和其他各类组织根据农村经济和社会发展要求以及农民生产生活需要提供的服务和物品，这其中还包括各类公共基础设施和硬件投入。基本公共服务中的“基本”二字凸显了公共服务的“公益性”和“基础性”特征。广义的农村基本公共服务包括纯公共服务和准公共服务。纯公共服务是指那些一旦提供将使整个社会农业、农村和农民的生产生活受到影响，如农村环境保护、农业基础研究、农业科技、交通、通讯、大江大河的治理等。准公共服务是指在消费过程中不具有完全竞争性和排他性的物品。它无法依靠个别农户供给，必须由地方政府或社团提供方能解决。如农村基础教育、医疗卫生保健设施、农村社会保障、农村文化事业、乡村道路建设、农田水利建设、农村供水供电、小流域治理等。从总体上说，农村基本公共服务涉及农村生产发展、生活改善、生态保护等多方面。

二、制约农村基本公共服务有效供给的原因

布坎南认为，只有当政府这个“公共人”是在一个被约束的共同利益边界内行事的时候，它才可以被确定为一个代表国家行事之人，才可以被构造为一个社会财富极大化的追求者，否则，它就有可能利用公权去寻求私利。因此，政府的作用应该是受限的。从宪政的观点来看，国家的宪法与法律法规正是赋予政府这种权力的基础。从法律视角剖析农村基本公共服务的现状及其成因，对于实现城乡统筹发展，保证公共服务的均等有效供给意义重大。当前，造成农村基本公共服务低效供给的原因主要表现为：

（一）相关法律中缺乏对城乡一体化的明确规定

我国农村基本公共服务中的一个突出问题表现为公共服务的有效供给不足，远远不能满足农民对当前和未来长远的生产与生活发展的需要。这种局面与我国曾长期实行城乡分割的二元结构治理体制有关。该结构导致了城乡公共服务投入的非均衡化和城乡居民享受公共服务的差别对待，社会公平严重缺失。为此，党的十六届五中全会最先提出了“公共服务均等化”的改革命题；党的十七大报告指出，缩小区域发展差距必须注重实现基本公共服务均等化；党的十七届三中全会又进一步指出，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展。由此可以看出，城乡一体化的发展战略正日益成为新农村建设与和谐社会构建的重要组成部分。

城乡一体化的出发点在于使城市与乡村两方面都得到发展，实现城乡之间的互动与和谐，而实现城乡基本公共服务的均等化就成为城乡和谐、公平有序发展的重要内容。但在具体实施过程中，各地基层农村的具体情况不同，该发展战略的贯彻并不具有一致性。受财政状况和政策方向变动的影响，均等化的进程会出现时快时慢的状况。更有可能因为不同的基层执行者对这一发展战略的理解与认识水平存在差异，出现不同的基层领导重视度不同，从而导致执行上的偏差的情形。

为进一步明确城乡一体化在新农村建设和公共服务供给中的重要地位，笔者认为，有必要将其从国家政策层面上升到法律的高度特别是宪法的高度。陆续出台相关的法律法规，用于细化各类组织在农村基本公共服务供给方面的措施及制度安排。如果《宪法》缺乏对这些领域在制度设置方面明确的总体原则及要求，势必影响相关法律法规的制定，更有可能造成不同法律法规之间的冲突。

（二）农村基本公共服务的具体制度与政策缺乏较高效力的法律渊源

学界普遍认为，加强制度建设能有效解决农村基本公共服务有效供给不足，自我发展能力匮乏的问题。以政府财政投入为例，近年来，尽管国家加大了对“三农”的财政投入力度，但这些计划、规划和文件都是短期的政策主张，没有形成农村公共服务财政投入的长效机制。［1］为此，很多学者认为，必须修改和完善与农村公共服务供给有关的法律法规，为农村公共服务供给提供法律制度保障。就制度建设的载体性质而言，目前，我国对于农村基本公共服务方面的制度设置以地方性法律文件为主，而县乡一级基层主体由于不具有制定地方政府规章的权限，只能将当地农村的基本公共服务制度通过政府的文件等非规范性法律形式的行使作为载体。

从总体上看，农村基本公共服务水平要想得到根本性提高，必须依赖整体的制度设置与规划投入，特别是在基本教育、医疗卫生、社会保障、公共文化、环境保护和重大农田水利及基础设施建设等具有规模性总体投入与运营的公共服务方面，如果缺乏国家全局性的总体规划，缺乏覆盖全国农村的实施范围，缺乏统一运转有效的财政转移支付制度，此类工作中的体制改革与制度构建将很难实现。相对应的地方政府具体制度的建设由于缺乏总体性制度的指导也很难有长足的发展，容易形成各地的制度框架设计、操作思路与方法的不兼容，在一定程度上制约和阻碍公共服务消费的均衡性和公平性，形成各地对公共服务投入的“闭环”效应，不利于资源的全国流通与配置。因此，地方性法律文件作为主要的制度载体虽然有利于各地根据地方具体情况来确定本地的具体做法，但对于全国农村基本公共服务的优化与发展是非常不利的。

（三）在立法内容上存在关键性制度缺失问题

造成农村基本公共服务供需结构失衡、供给体制不合理、供给模式单一以及供给效率低下的根本原因在于现实供给实践中关键性法律制度的缺失，这种缺失主要表现在相关实体法律制度缺失和程序法律制度缺失两个方面。

⒈相关实体法律制度的缺失。

第一，缺乏对农村基本公共服务范畴的立法界定。各种对于公共服务范围的界定和认识更多体现在党的政治报告及领导的讲话中，部分政策文件中也只是零星关注若干领域的公共服务。公共服务的范围从生产到生活，从有形硬件到无形的服务，涉及方方面面，而农村基本公共服务包含哪些范畴，在目前的法律法规中并未予以明确。在具体实施过程中，选择范围过宽会导致某些服务不符合农村经济社会发展现状，中央和地方政府的财政资源也有可能满足不了上述要求；选择范围过窄则可能使某些区域的农民需求得不到满足，会进一步拉大供需之间的差距。

第二，缺乏对政府职能和角色定位的明确立法。政府在农村基本公共服务领域职能不清晰、角色不明确的状况也体现在法律方面。在一般的行政管理领域，基层政府的管理职能具有权威性和主导性；而在公共服务领域，基层政府的角色由过去的行政主导型转变为公共服务型，职能定位于提供各类公共物品和服务，满足农民生产和生活的需要。这种职能的转变和角色的全新定位应该在相关的行政法律制度中加以明确，否则，很容易造成用行政命令和执行的方式去提供服务，公共服务供给中农民的主体地位和现实需求被忽略，农民参与公共服务供给的决策机制也不可能真正建立。

第三，缺乏对财政支出结构性控制制度的立法。改革开放以来，我国经济实力不断增强，政府的财力不断壮大，对农村基本公共服务的投入也不断加大，但从总体上来说，财政职能依然带有浓重的建设性财政特征。受经济GDP增长和就业压力等现实因素的影响，财政收入中的经济建设支出比重居高不下，在财政收入既定的情况下，高比重的建设性投资支出必然挤占政府在基本公共服务方面的投入。与此同时，分税制改革实施后，在一定程度上造成了中央与地方政府财政收入分配比例上的不对称，各地公共基础设施建设和服务的提供迫切需要中央政府加大财政转移支付的力度。就目前财政方面的立法来看，对于专项转移支付的监督控制和各级财政对农村基本公共服务的投入力度方面均没有较为明确的法律规范。一般来说，农村基本公共服务供给的总体财政投入需要根据我国集体财政状况进行确定，所以，对总体绝对投入量的加大不可能做出硬性的规定，但对既定财政收入状况下的投入比例却不能任由政府部门自行决定，应该在法律上有明确的硬性规范。这样，一方面，可以对没有实现服务职能转变的基层政府和有错误政绩观的领导具有一定的约束力；另一方面，可以保证政府在农村公共服务上的可持续投入与供给。

⒉相关程序法律制度的缺失。

第一，由于我国农村基本公共服务供给在很大程度上还依循着计划经济时代下的自上而下的决策机制，因此，农村公共物品和服务的供给不是由基层的乡、村和农民自己决定的，而是通过行政命令的方式予以实现。作为管理相对人的农民不仅没有公共物品和服务供给决策方面的参与权，也没有在服务供给的种类、数量、方式上的选择权，对需求的表达渠道也不畅通。这往往会导致公共服务供需之间的脱节，造成行政管理资源与财政投入的浪费。

第二，受西方新公共管理运动的影响，市场和社会的力量被更多地引入到公共服务供给中来，“我国农村公共产品的供给模式也逐步向政府与市场混合供给的方向发展，但目前通过市场化途径提供公共产品，无论是从范围上还是从数量上都是十分有限的”。［2］在市场基础较好的城市，市场化的供给方式往往能带来效率的提高。比如：在城市中，就公共服务提供者和提供方式等的选择上我们采用了民营化、招投标、合同外包市场的选择方法，这些方法都有相应的法律法规约束；然而，在广大农村，受农村经济发展和文化水平的限制，农民作为公共服务的享有者并不具备完全自主辨别选择服务提供方的能力；同时，由于农民维权能力与农村媒体宣传力度较城市明显薄弱，导致农民的自主参与和主动监督意识不强。因此，在农村基本公共服务提供中，基层政府不仅扮演着程序启动者与主持者的角色，还需要对进入招投标及各种市场化方式运作程序中各类机构组织的资质进行初步筛选，对服务方案的总体规划、调配和监督承担重要责任。也就是说，需要制定专门的市场选择程序及监管的法律。

第三，缺乏对违反程序法律的政府选择行为的监督制裁措施。如果缺乏对农村基本公共服务中政府职权行使的法律监督制度，公共服务的供给不可能实现公平高效。同时，当出现基层政府组织滥用职权甚至以权谋私干预服务时，我们更多的是强调对基层政府及相关责任人的问责，但对于其不法行为产生的后果，比如经不当干预选择的服务提供商却没有很好的制裁措施和补救措施。结果是虽然相关政府责任人被问责，但那些经过不公正程序选择的服务提供商仍可以继续经营，非公开决策方式形成的服务提供方案也得以继续实施，方案中出现的各种违背农民真实需求、低效不公的供给方式没有办法得以纠正，以致出现了除掉 “毒树”却吃掉“毒果”的现象，最终还是会损害农民的切身利益。

三、推进农村基本公共服务有效供给的法律对策

（一）通过《宪法》确立城乡一体化改革的地位

社会主义新农村建设具有时间上的长期性、任务上的艰巨性与复杂性的特征，农村基本公共服务的有效供给和均等化进程不是一蹴而就的，这在客观上要求我们必须依据依法治国的理念，在《宪法》中明文规定，在我国经济发展中坚持城乡一体化的原则，从而确立今后所有政策制定、法律出台以及贯彻实施等多项工作中的明确性指导原则，以保障各项工作的持续深入开展。

（二）以法律和行政法规作为保障有效供给的基本制度载体

在农村基本公共服务方面，全国性的立法不仅有利于建立统一的适合我国国情的基本制度，也能够为地方政府制定符合地方特点的具体制度提供依据和标准。在我国的法律渊源体系中，法律和行政法规都在全国范围内发生效力，因此，在今后的立法过程中，应该更多地通过这两类规范性法律文件作为载体。根据我国《宪法》的相应规定，行政法规可规定的事项主要包括执行性立法事项、自主性立法事项与授权性立法事项。对于农村基本公共服务的提供、使用、投入等方面的基本制度，比如：适合农村基本公共服务提供的招投标法，用以规范财政支出和财政转移支付行为的相关法律，涉及农村基础公共服务设施所有权、管理权和使用权的相关制度，应当由全国人民代表大会及其常委会制定法律。在制定了这些法律和制度后，要根据我国农村经济社会发展状况细化和调整具体的贯彻实施办法，以期体现各部门在立法和修订工作中的灵活性。

（三）建立健全与农村基本公共服务相关的法律制度

⒈明确农村基本公共服务范畴，建立基层政府与农民的交流机制。明确我国农村基本公共服务和相关服务基础设施的具体范畴，不仅可以在农村基本公共服务的法律体系建设中起到统筹作用，而且对基层政府选择农村基本公共服务的项目、决定财力投入方向和比重等方面也有明确的指导作用。同时，建立一种基层政府与农民之间的双向互动交流反馈机制并将这种机制通过法律固化为一种制度，有利于形成各地公共服务统一提供的局面。

⒉确定各级财政对农村基本公共服务的投入比例或增长率。加大农村公共服务投入的力度是实现公共服务均等长效供给的重要举措。在加大财政投入的同时必须要强调财政投入比例，这里的投入比例包括两个部分：一是中央划拨财政款项要做到专款专用，也就是保证专项投入资金能够用在制定项目内容上。对此，要建立用以规范财政支出和财政转移支付行为的相关法律，比如：《财政转移支付法》、《预算法》等，明确支出行为的权限范围、程序要求以及监督制度，并对违反相关规定的行为规定明确的处罚措施。二是作为承担重要投入责任的地方财政，应当明确各级财政的相关责任，即明确各级政府在农村基本公共服务投入中所占当年财政支出的比例或者是投入的增长率。由于各地政府的支出情况要根据当地的经济发展状况来确定，因此，可以采用分级立法、分层授权的方式。先由法律或行政法规规定明确的投入比例的上限与下限；然后，授权省级人大和政府在此范围内根据本地的具体情况进行立法，明确本区域内政府的投入比例；最后授权由享有地方政府规章制定权的市级政府在本省的投入范围内设立本地基层政府的投入比例下限。这种方法既可以保证在各级财政收入增加的情况下增加公共服务的投入，也可以保证在投入力度不变的情况下把钱用到实处。

⒊明确地方政府在农村基本公共服务体系中的地位与职权。我国现行的《行政法》对政府在行政管理中的一般职能做出了明确规定，但很少对政府在农村基本公共服务中的角色和职能予以明确，惟一有所体现的是在《行政许可法》中对行政许可中政府的服务职能的规定。西方国家一个值得借鉴的做法就是通过立法明确各级政府在公共服务提供中的角色和职能。比如：联邦德国通过基本法、州宪法和法律明确不同的公共服务由不同层级的政府分解完成。地方性的公共基础设施建设及农村的公共服务由政府财政支持主导，私人投资和捐赠起补充作用。美国则在法律中规定：像防洪灌溉、河道治理以及路桥修建等大中型基础设施由联邦和州政府分别负责投资兴建；对于农业科研、教育培训和技术推广这类公共服务则由各级政府按一定比例共同投资兴建；各地居民所需的关键性公共服务则由当地政府供给；其他区域性和特色性公共服务则由政府、市场和社会共同供给。因此，进一步明确政府在农村基本公共服务中的角色和职能，有助于推动各级政府的职能转变。对此，我们可以参照《行政许可法》的有关规定，对政府在农村基本公共服务中的各项职能给予明确规定，包括职权范围、具体内容、行使职权的程序以及对越权滥用、渎职等行为的救济途径。

⒋确定适合农村基本公共服务市场化供给引入的法律程序。在农村基本公共服务中引入市场化供给方式时，地方政府应当承担起更多的公共责任。比如：在实现市场引入机制中，对公共服务提供商资质的审核、服务提供方案的衡量、服务质量的监控与反馈等，基层政府承担的责任不是削弱而是要加强。制定专门针对农村基本公共服务市场引入机制的法律可以采取两种形式：一是建立专门的农村基本公共服务招投标法或市场化运作法，在此法中明确招投标方或各类市场主体所需承担的责任以及基层政府所应扮演的角色和负有的职责；二是修改或扩充现有的招投标法，在其中加入专章用于规定农村基本公共服务招投标的具体方法或其他市场化运作方法。

⒌否定违反法律程序的相关结果。对于违反相关法律和政策，干扰农村基本公共服务供给的选择与决策，特别是对于违反法定程序或者滥用权力选择农村基本公共服务提供商的行为，应当通过立法否定违反法律程序的选择结果。不能只对相关的责任人问责，而且要取消服务提供商已经获得的资格，重新通过合法程序再次进行选择与决策。只有在铲掉“毒树”的同时消灭“毒果”，才能真正保证农民享受基本公共服务时不受到非法行为的侵害。

［1］袁金辉.基本公共服务均等化与农村社会福利建设［J］.党政论坛，2009，（03）：51.

［2］曹安，吴志鹏.论加强和完善农村公共服务［J］.江南论坛，2009，（01）：27.

（责任编辑：高 静）

The Inquiry on the Effective Provision of Basic Public Services in Rural Areas from the Legal Perspective

Sun Hao，Liu Xiaoke

Imbalance of supply and demand，lack of financial input，single pattern of provision and，inefficiency are the principal contradictions in the effective provision of basic public services in rural areas.The strategy of “Rule of law” establishes the basic norms and fundamental guide of the Constitution and laws in the national production and social life.Through legal perspective，there is a acceptable way forward，that is establishing the “urban－rural integration” programmatic status，completing absence of relevant legal system，constructing a sound legal system concerned about entities and procedures when we analyze the cause of imequalization and inefficiency in providing basic public services in rural areas.

rural；basic public service；urban－rural integration；perspective of legal

D632.1

A

1007－8207（2010）02－0054－04

2009－11－06

孙浩 （1976—），男，湖北武汉人，湖北工业大学副教授，武汉大学博士研究生，研究方向为公共管理与政府行政改革、公共经济与公共政策；刘晓坷 （1981—），女，湖北荆州人，湖北工业大学讲师，中南财经政法大学硕士研究生，研究方向为诉讼法、经济法与劳动法。