公共服务背景下再议村民委员会作为行政诉讼被告资格

□ 王方东，沈瞿和

（吉林省委党校，吉林 长春 130012；福建省行政学院，福建 福州 350002）

公共服务背景下再议村民委员会作为行政诉讼被告资格

□ 王方东1，沈瞿和2

（吉林省委党校，吉林 长春 130012；福建省行政学院，福建 福州 350002）

作为自治组织——村委会能否成为行政诉讼的被告，争论很多。村委会虽然不是行政机关，但它是国家政治体系的有机组成部分，在正常的职责活动中履行着相应的行政管理职能，有相对独立的行政职权。在公共服务背景下，村委会办理公共事务和公益事业，以实现其 “公共职能”为直接目的行为，是一种准行政行为。所以，村委会在履行某些行政职能并以自己名义作出具体行政行为，发生争议引起诉讼时，应当成为行政诉讼的被告。

村委会；行政诉讼被告；公共职能

一、村委会作为行政诉讼中被告地位的争议

关于村民委员会（以下简称村委会）在行政诉讼中的地位问题，历来有争议，在司法实践中，各地做法也不统一。有些基层人民法院对村民状告村委会的民事案子，以不是民事管辖范围为由不予受理；而当村民以行政诉讼起诉时，人民法院又以村委会是群众自治性组织为由不予受理。对村委会能否作为行政诉讼中的被告，《中华人民共和国行政诉讼法》中没有规定，最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》也没有作具体规定，在现实案件的审判中，人民法院也往往会持不同的观点。有的法官认为村委会不能作为行政诉讼被告的理由是：［1］《土地管理法》等法律法规规定村委会的“管理”职能，虽然是一种法定职能，但法定职能不等于行政职能，也并不都是对于“行政权力”的授权；村委会行使的“权力”并不是“行政权力”，其对村民权利的影响不是靠国家强制力。村委会的管理模式是民主决策的民主管理模式，村委会只是民主决策事务的组织者及执行者，其本身不享有任何权力。在民主自治体制下，村民会议是村内事务的决定者，村委会是村民会议决定事项的执行者。对于村内的重大事项，无村民会议的决议，村委会便没有任何权力作出决定。在全体村民这一熟人社会中，村委会成员与其他村民的地位始终应当是平等的，其未通过村民会议而自行决定的事项应当自行承担责任，而不应当由全体村民为其承担责任。行政诉讼受案范围的扩大不能向审查村委会行为的方向上扩大，由此只会进一步提高村委会的地位。村委会的行为不应赋予其“强制性”，不具有国家强制性。假如其行为不能得到实施，其应通过民事诉讼程序起诉村民，通过民事诉讼程序确认该村民是否承担某种义务，通过民事诉讼程序进行审查是最合乎现实和情理的。此外，在任何情况下，国家不会把村委会的赔偿问题列入国家预算。

而有的司法工作者围绕村委会的职责、村集体收益的分配、村民待遇、土地调整、宅基地的审批与收回等方面，从理论上、法律依据上、审判实践上认为村委会能作为行政诉讼案件的被告。［2］现行法律虽然授予村委会行使自治权，但并未规定其以自治为名不协助基层人民政府执行公务时和行使自治权侵犯村民权利时的制度解决途径。在实践中，这一缺陷的存在为基层人民政府非法干涉村民自治事务提供了借口，既不利于保护村民权利和村民自治，也不利于政府公务及时顺利的执行。解决此问题，目前较好的办法是建立起基层政府对村委会的机关行政诉讼以及村民对村委会的普通行政诉讼。［3］

二、公共服务背景下村委会的现实地位

《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）规定：村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，编制并组织实施本村经济和社会发展规划以及年度计划；依法管理本村属于村农民集体所有的土地、河滩、水面、山林、水利设施和其他财产，管理本村财务；教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境等。然而，村是在乡镇政府的管辖范围内，乡镇政府对村民及村委会仍然享有管辖权，其间仍然存在着管理与被管理的关系，只是法律规定的属于村民自治范畴的事务，政府不能越权干涉。从理论上讲，尽管不少村实行的是“村民自治”，但实际上村委会又承担了乡政府分配给的某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级的方针政策，代表乡镇政府从事行政管理工作；另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。村委会从事的管理工作主要有两大类：第一类是国家宪法、法律规定的公民义务以及国家政策、法规在贯彻实施中要求公民完成的事务，如交税、服兵役、计划生育、公安司法、文教卫生、民政事务等等；第二类是乡镇政府作为国家基层政权组织，在其管辖范围内行使国家行政权所要求村民完成的事务。事实上，村委会大量的任务和职权不是由法律规定的而是由地方法规、规章设定的，甚至是规章以下的规范性文件设定的。

为了完成国家在各个方面下达的任务，乡镇政府必须与村委会形成对口关系，以便职能部门在村干部中可以找到对应的责任者。例如：人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等工作，都有相应的职责范围，作息时间与乡镇政府同时，以保证上级政府的工作要求和村民请求事项及时得到落实。对于基层政府而言，其自身职能能否得到发挥，在很大程度上依赖于村委会职能的发挥。从法律规定上看，村集体财产归属村有、村管、村用，乡镇政府无权干涉，但近年来村账镇管，驻村干部在各地的兴起影响了村财自治的属性。一些地方村干部的工资补贴由乡镇政府确定数额，甚至直接由乡镇政府考核发放，村财务收支由乡镇政府审核，这样，村干部因经济利益不得不听命于乡镇政府。目前，在国家法律法规和政策的落实上村委会扮演着国家代理人的角色，村委会的日益“行政化”，使村民自治的“当家人”变为政府管理的“代理人”。因此，村委会作为自治组织与所应具有的、独立自主的政治资格和地位存在着巨大差距。这主要表现在两个方面：其一，村民作为个体，严重依附于国家，依附于基层政府，而不依靠于他们的自治组织；其二，村委会及自治权严重依附于国家公权力，特别是行政权力，而不具有完整、独立的自治权和自治行为。农村基层民主仅仅体现于选举之时，村官的选举只是在选举的一刻才体现 “村民自治”，而在选举之后就变成了“村官自治”；村民会议变成了村委会决定的附议者而不是村内事务的决定者。

随着机构改革的不断深入，政府简政放权，进一步强化了村委会的作用、地位、职责范围。党的十七届三中全会通过的 《中共中央关于推进农村改革若干重大问题的决定》要求农村在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，统筹土地利用和城乡规划，统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。村委会须办理村里的公共事务和公益事业，建立新型农村社会养老保险制度，完善农村最低生活保障制度，落实农村五保供养政策，完善农村受灾群众救助制度，落实军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策，发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业，发展农村老龄服务，加强农村残疾预防和残疾人康复工作，促进农村残疾人事业发展。［4］因此，传递和承接政府对农村的服务职能，协助国家和各级政府做好“三农”服务工作是村委会义不容辞的义务。上述各种行政给付的事业必然会扩大公共财政覆盖农村的范围，使村委会在提供公共服务时拥有前所未有的权力。为建立健全农村应急管理体制，提高危机处置能力，国家要求防汛抗旱重点区域和重要地段的村委会须组织本村村民和属地相关单位人员参加，组建村防汛抗旱队伍。［5］在践行上述义务过程中，与村委会有关的纠纷也逐渐增多。如2006年农业税废除之后，日益受到重视的社会保障因其越来越多的政府补助成为村干部们最大的截留来源。1998年，河南省郸城县某村委会为了截留提留和集资款，就曾把300多名老人的户口按照“死亡”上报注销，让这些人因为户籍已经注销而无法享受到惠农政策。［6］此外，村委会不作为的情形也会不断增加。如村委会不出具身份证明、对村民纠纷不调解、对宅基地使用的合法手续不签字盖章，等等。

随着城市化进程的加快，越来越多的农村卷入到了城市经济的风暴中。在工业化、城镇化、市场化的进程中，因土地征用、环境污染、集体资产处置、干群关系等问题诱发的各种矛盾冲突日趋增多。在许多乡村地区，农村公共事务和公益事业供给不足，农业发展缓慢，农民负担沉重，农村社会失序等“三农问题”亟待解决。许多矛盾冲突都和农民群众的知情权、参与权、表达权、监督权不落实，利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制不落实有关联。伴随着乡村土地资源的升值，农村的非耕地、宅基地流转为工业用地和商业用地的利益空间巨大；作为乡村社会的治理机构，村委会掌控的公共资源越来越多，乡村公共财政也日益膨胀。然而，由于相应的机制和治理技术没有得到及时的改进和提升，监督体系不健全，导致乡村公共资源和公共财政很有可能成为村委会谋取利益的工具和村干部争相蚕食的大餐，使得村民与村委会的矛盾日益加深。

村委会办理的事项与纯粹的村内公共事务和公益事业意义上的“自治”未必有多大关系，更多的是国家治理中的一个环节。［7］从这个意义上说，在某些方面，村委会与村民之间是一种管理和被管理的关系，这种关系在一定意义上说并不是一种平等的关系。所以，公共服务背景下，村委会办理公共事务和公益事业，以实现其“公共职能”为直接目的行为，是一种准行政行为。村民委员会行使的公共权力是行政权力，其对村民权利的影响也要靠国家强制力。

三、村委会作为行政诉讼主体的法理根据

衡量一个组织是否具有行政诉讼被告资格，首先要弄清该组织是否具有行政主体资格，要从组织要件和法律要件两个方面加以衡量。由于我国目前的行政组织法尚不完备，行政主体要具备哪些组织要件没有明确规定，因而实践中往往侧重于从法律要件上予以确认。［8］（p60）作为一个非政府组织， 村委会行使着大量的职权，而这些职权中的相当一部分在法律、法规中都能找到授权。《村委会组织法》授权村委会办理本村的公共事务和公共事业，换言之，即组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施，指导村民建设住宅，妥善运用公共资源，管理公共卫生等均属于公共事务范围之内。我国《行政许可法》第23条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”村委会依职权作出的一类行为相当于行政许可，相关法律明确要求要以村委会的证明、审核同意为必经程序。如婚姻登记、收养登记、申请建房、确定五保户对象和低保对象等。这类行为无疑均属于依申请的行政行为。

村委会与村民之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理和被管理的关系，是一种公法上的关系，实质上是一种公共职能，属于法律授权的行为。因此，应适用《行政诉讼法》第25条的规定，“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”

由于近年颁布并实施的部分法律、法规的授权，使村委会在某些行政管理活动中具备公共管理主体资格，并能以其名义独立行使某些职权，在这个过程中，村委会完全符合公法人的特征和享有的种种权能。村委会制度是人民公社解体后填补农村基层政权真空的产物，是适应国家治理需要，作为基层政权建设的一个重要环节。村委会在一定区域内对所有行政事务享有组织管理权，其活动目的是为了社区的公共利益，其功能是维护社区的公共秩序，提供公共产品，具有公共行政的职能。因此，村委会的法律地位不仅是基层群众自治组织，因其职权的特点是以公权力作为构建和运作的基础，体现强权性和职权性的结合。如：对救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理和发放；对社会捐助公益事业款物的管理和分发，代征、代缴税收、收缴乡统筹；对国家或者国有企事业单位征用土地补偿费的管理和分发；执行国家计划生育方针和措施；执行国家有关土地和宅基地管理的规定；有关人民代表选举、户籍、征兵的组织、管理工作等，这些工作均具有“公务”性质。为管理公共事务，村委会享有一定的处罚权，可以依照村规民约对违规者进行一定限度内的处罚。村委会管理公共事务的权力同时具有“属人”和“属地”性质，不仅及于本村村民，而且对在本村管辖地域内的一切人都具有影响力。［9］（p113－114）事实上，法律、法规也承认了村委会的公务身份。全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第93条第2款的解释对此作了进一步明确：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作，属于《刑法》第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：即对救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理。对捐助公益事业款物的管理。对国有土地的经营和管理。对土地征用补偿费用的管理。代征、代缴税款。有关计划生育、户籍、征兵工作。协助人民政府从事的其他行政管理工作。［10］这些人员在从事上述公务过程中，利用职务上的便利，侵吞、挪用公共财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，应当依法分别以贪污罪、挪用公款罪或者受贿罪追究刑事责任。

传统理论认为，行政诉讼的被告必须是行政主体，因为诉讼主体必须要能承担最后的实体责任，如果不具备行政主体的资格就不能具备诉讼主体的资格，这就是所谓的“被告即行政主体”的思维模式。［11］（p60）它不仅造成了在确定行政诉讼被告时的困难，也为公民诉讼带来了诸多不便，甚至使大量公民诉讼无门，无从寻求法律的救济和保护。因此，行政诉讼被告的资格确定更多地应当考虑如何有利于当事人诉权的行使，如何切实地保护当事人的权利，而不是仅仅考虑诉讼后果的承担，因为参与诉讼的主体并不意味着就必须是最终承担实体责任的那个主体。［12］（p185）如果把行使“公共职能”作为行政诉讼被告的确定标准，像村委会这样的准政府组织就会被纳入到行政诉讼中来。就司法性或可诉性而言，村委会进行经济管理和社会管理时以实现其“公共职能”为直接目的的行为对提起行政诉讼具有现实意义。在行政诉讼与民事诉讼严格区分的国家也通行采用公务理论作为确定被告的标准，把行使公共管理职能的组织都纳入行政诉讼审查对象的范围。法国先是承认了“公务法人”的存在并将之纳入公法调整范围，后来“国家行政”逐步扩展成为“公共行政”，许多社会自治组织以及私人也承担了行政职能，亦将这些非政府组织和私人的职能纳入“公务”范围，使得公法的调整范围进一步扩大。［13］（p165）在日本，地方公共团体实行自治，都道府县的知事、市町村长是普通地方公共团体的执行机关，知事、市町村长对于机关委任的事务的管理执行违反法令或者怠慢于管理执行时，主务大臣 （对市町村长时是知事）命令其执行应进行的事项，而知事（市町村长）仍不服从该命令的情况下，主务大臣（知事）便可以提起作为“职务执行命令诉讼”的机关诉讼，以确保该事务的执行，而不能直接谋求对知事（市町村长）的身份制裁。［14］（p437－478）我国在今后的改革中应尊重我国的现实，合理利用现有的法律资源，完善有关行政主体理论并借鉴西方的经验。［15］这样，既可以让大量的社会公共组织的管理活动受到司法力量的有效制约，也可以使相关社会成员的合法权益因此得到法律的有效保障。

四、行政诉讼中应纳村委会为被告

当前，在构建服务型政府的背景下，政府的职能正在下放给非政府组织，政府从微观管理转向宏观调控，作为自治组织的村委会的作用、地位、职责范围等也在日渐提升和增加。同时，村委会依法要办理村的公共事务和公益事业，在其实施行为的过程中难免与村民发生争议，在实践中与村委会有关的行政纠纷逐渐增多。行政诉讼制度是保障最广大人民群众利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形势下解决人民内部矛盾的一种有效方式，是维护社会和谐稳定的重要手段。行政审判的特殊职能作用日益彰显。因此，在修订我国《行政诉讼法》时，应明确将村委会进行经济管理和社会管理时以实现其“公共职能”为直接目的的“准政府组织”的行为纳入司法审查的范围，这样做，无论从保护村民的合法权益还是从行政诉讼的发展来说都是最佳选择。

⒈更有利于保护村民个人的合法权益。我国的《刑法》、《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》等法律中都缺少保护村民自治权利的规定。就村委会而言，基于其法定职权与村民之间所形成的村内公共事务管理关系不可能构成一种民事法律关系。在现实中，由于村委会具有行政资源上的优势，如：其职权管理权力的效力先定性和强制性、与基层政府的联系较为密切等，均造成了村委会与村民之间诉讼主体地位的不平等。因此，通过行政诉讼解决二者间的矛盾比较符合相应法律关系的特征。同时，因被告负举证责任、诉讼期间短、费用低等行政诉讼特点，也有利于保护当事人的合法权益。具体而言，行政诉讼独有的特点是对具体行政行为进行合法性审查，人民法院通过依法维护合法的村民会议的决议及村委会的自治行为，达到尊重村民自治，支持村民会议、村委会依法管理村务的目的。人民法院的司法审查则能监督村委会在宪法和法律范围内的活动，规范村委会的权力，在实体上和程序上做到合法、合理，而不能以“自治”的名义为所欲为。通过司法审查的介入，撤销那些违反实体法或程序法的具体行为，促进村务公开，保障村民的知情权。至于赔偿问题，国家不会把村委会的赔偿问题列入国家预算，但可以以村集体财产先行赔付，再向有过错的村干部追偿。

⒉消减信访的发生，畅通解决矛盾的渠道。农民上访已经成为反映我国基层矛盾和社会冲突的一个窗口。农民上访增加，说明社会冲突因素增加，上访原因也在发生变化。农民上访的原因从农民负担重开始，进而是因为征地制度不合理，而后是不仅为承包地不均、宅基地不均、土地征用补偿不均、司法不公正等而上访，也为强势阶层垄断市场、强买强卖上访，还为新农村建设资金配置不合理、低保资金分配不均、粮食和生猪补贴不均、合作医疗报销不均、家电下乡补贴不均等等上访。随着国家对“三农”投入的不断增加，不公平、不正义的事情也随之增多。如果大量冲突不能通过上访有效化解，那么，将有许多问题会发生在体制之外。村委会作被告，不但可以消化大量农民告村干部、村集体的案件，还能够明显减少信访压力，排查大量矛盾隐患，融洽干群关系，维护当地的稳定。行政司法审查则可以减轻政府信访部门的工作压力，畅通解决矛盾纠纷的渠道。

⒊有利于促进行政审判的发展。人民法院的行政诉讼管辖向非政府组织开放，无疑具有非常重要的政治意义。现代的宪政治理原则要求政府扮演一个公共角色，为社会提供公共产品和公共服务，这就要求政府必须与社会之间保持一定的距离以维持其公共性。在此过程中，政府的很多公共职能在名义上交给了非政府组织来承担，但其实际运作被渗透了政府的影子，并在某种程度上成为政府与社会争夺利益的工具。司法不仅可以弥补行政机关由于利益关系而无法公正处理社会冲突的功能缺陷，而且有可能通过法律技术整合和协调利益，努力建构国家政权的公共性。［16］（p178）面对行政行为方式不断丰富、行政管理领域不断拓展的新形势，最高人民法院提出意见要求各级人民法院对行政诉讼法没有明确规定但有单行法律、法规授权的，也要严格遵循；法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。各级人民法院应积极回应人民群众的现实司法需求，依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为等新类型案件；依法积极受理教育、劳动、医疗、社会保障等事关民生的案件。［17］这无疑会促进行政审判的发展。

［1］秦绪启，李修岗.村民委员会行政诉讼被告主体资格质疑［J］.山东审判，2004，（06）.

［2］“法官论坛”第二十二期以村委会为被告的行政案件问题研讨［EB/OL］.http：//dyzy.chinacourt.org.

［3］ 李国兴.论村民委员会在行政诉讼中当被告［EB/OL］.http：//www.cncasky.com.

［4］中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［Z］.2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过.

［5］国务院办公厅.国务院发布加强基层应急队伍建设意见［Z］.2009－10－18.

［6］李先梓.活人被死亡 制度也死了吗［N］.重庆时报，2009－11－03（6）.

［7］何海波.通过村民自治的国家治理［EB/OL］.http：//www.civillaw.com.cn.

［8］方世荣.行政法与行政诉讼法［M］.中国政法大学出版社，2007.

［9］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京大学出版社，1999.

［10］全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第93条第2款的解释 ［Z］.2000年4月29日第九届全国人大常委会第十五次会议通过.

［11］应松年.行政法学新论［M］.中国方正出版杜，1998.

［12］杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究［M］.北京大学出版社，2006.

［13］［16］章永乐，杨旭.村民自治与个体权利救济——论村民委员会在行政诉讼中的被告地位［M］.载罗豪才主编.行政法论丛（第5卷）［C］.法律出版社，2002.

［14］盐野宏.行政法［M］.法律出版社，1999.

［15］沈岿.准政府组织：一个新的研究题域（代序）［J］.谁还在行使权力：准政府组织个案研究［M］.清华大学出版社，2003.

［17］最高人民法院.关于保护行政诉讼当事人诉权的意见［Z］2009－11－15.

（责任编辑：高 静）

The context of public services，the village committee reconsidered the defendant as a qualified administrative proceeding

Wang Fangdong，Shen Quhe

As an autonomous organization－can become a village administrative proceedings the defendant，there are a lot of arguments about it.The village committee，although not the executive authorities，but it is the entire political system of the country an integral part of the activities in the normal responsibilities of performing the corresponding administrative functions，has a relatively independent administrative authority.In the public service context，the village committee handle public affairs and public welfare undertakings，in order to achieve its ＂public function＂for the direct purpose of behavior，is a quasi－administrative behavior.Therefore， the village committee in the performance of certain administrative functions and to its own specific administrative act on behalf of，when a dispute litigation，administrative proceedings should be the defendant.

village；administrative proceedings the defendant；public functions

D925.3

A

1007－8207（2010）02－0050－04

2009－11－20

王方东 （1955—），男，吉林辽源人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）公共管理教研部教授，研究方向为公共管理、公共政策；沈瞿和 （1972—），男，福建人，福建省行政学院副教授，研究方向为行政法。