政策合法性的困境及其改善：协商民主的视角

□ 李宜钊

（海南大学，海南 海口 570228）

政策合法性的困境及其改善：协商民主的视角

□ 李宜钊

（海南大学，海南 海口 570228）

无论是经验主义，还是规范主义，政策合法性理论在现实的政治生活中均面临着重大困境，其解决的基本方向是发展协商民主。笔者在研究中发现，通过公共协商，正视和整合多元社会中的多元利益，可以使公共政策获得更为坚实的合法性基础。

合法性理论；公共政策；协商民主

一、合法性理论及其困境

自国家产生以来，关于统治秩序何以维持的问题一直困扰着历代的统治者和思想家，这一问题反映在当代政治学和社会学的语境中便是合法性理论。合法性的理论渊源最早可以追溯到古希腊时代柏拉图与亚里士多德关于责任义务和服从的思想，中世纪以自然法为基础的大众同意成为合法性的重要基础。在近代，卢梭的公意思想与韦伯的三种权威理论等丰富和发展了合法性理论。到了20世纪，合法性的概念则“成了社会学和政治学的核心概念，几乎所有的政治学家和试图在理论上发表意见的社会学家们，都必须借用这个概念。”［1］

按照哈贝马斯的观点，合法性理论可以作经验主义与规范主义之划分。应该说，合法性理论在其一开始呈现出的是一种规范主义的图式。规范主义合法性理论强调，一种统治是否合法，唯一的途径是将其置于理性的价值领域进行判断，只有符合理性标准的统治才具有合法性。至于何者为“理性标准”，则随着时代的发展而各有不同。在柏拉图与亚里士多德那里，“理性标准”代表着人类的终极价值，如正义、善或美德，而中世纪的哲学家则将代表人类理性的自然法奉为政治统治的圣经。近代以来，启蒙运动思想家们进一步从契约论的角度来探讨合法性问题，并将“公意”看成是统治合法性的理性标准。卢梭在《社会契约论》中指出：“我要探讨在社会秩序之中，从人类的实际情况与法律的可能情况着眼，能不能有某种合法的而又确切的政权规则”。［2］（p7）在卢梭看来，合法性是来源于人们的相互约定，“合法的权力只有在订约个体之间达成一致意见以后才能产生”。［3］（p288）卢梭的这种基于契约论基础的合法性理论，代表了当时思想家的普遍看法，是规范主义合法性理论的集大成者。

规范主义合法性理论所探讨的是政治统治的价值问题，致力于为人类社会探寻一种永恒的、普适性的终极价值，并将这种终极价值作为合法性基础，因此也具有极强的思辨性和浓厚的理想主义色彩。然而，正因如此，规范主义合法性理论在卢梭之后便逐渐陷入困境。正如马基雅维里坚决将政治与价值领域划清界限所展示的一样，随着个体主义的兴起和个体理性的复苏，这种单一的、抽象的普适性价值标准正越来越变得虚幻和缺乏解释力，人们逐渐怀疑上帝或共同信仰的存在，进而迷失在生活意义的虚无之中，直至后来尼采干脆直接宣称上帝死了。换言之，社会正在进入马克斯·韦伯所宣称的“诸神与诸魔”时代，或罗尔斯所认定的公共文化“理性多元论”时代。在这样一个理性多元时代，单一的、抽象的和普适性的终极价值正逐渐走出人类的视阈，更遑论将其作为政治合法性的基础了。

正是在这样一种背景下，马克斯·韦伯提出了经验主义的合法性理论，他也是第一位对合法性理论进行系统探讨的思想家。韦伯从社会发展的历史研究中发现，每一个社会活动系统中，只有当人们对统治具有正当性认同的时候，他们对命令才具有服从的信念。韦伯认为，这种由于对正当性的认同，而对合法秩序的服从信念就是政治系统存在的合法性。从正当性概念出发，韦伯探讨了权威的三种类型，即传统型权威、魅力型权威和法理型权威，这三种权威分别构成了政治社会的三种合法性基础。由于韦伯将其合法性理论建立在命令与服从的基础之上，因此，一个社会是否具有合法性就在于该社会统治者是否能够成功地在被统治者的心中建立起服从的信念。可见，在韦伯这里，统治的合法性变成了一个在经验上谋取公众认同的技术性问题，从而将价值问题排除在合法性领域之外。韦伯的经验主义论述对其后的思想家产生了极大的影响。从帕森斯、伊斯顿到阿尔蒙德，都毫无例外地“进入了 M·韦伯的‘影响领域’，一种统治规则的合法性乃是那些隶属于该统治的人对其合法性的相信来衡量的”。［4］（p206）

始于韦伯的经验主义合法性理论将价值从政治合法性领域中祛除出去，强调政治合法性的现实基础，从而使得合法性理论从抽象走向具体，从理想化走向可操作性。这是经验主义的成功之处，然而其弊端也恰恰在于此。与合法性概念相伴随的是合法化的概念，由于将合法化的过程等同于统治者将合法性依据向公众的展示过程，因此，统治者就拥有对自身合法性的解释权，可以通过一切手段，包括非道德和武力的手段骗取或威胁公众的服从信念。可见，经验主义者将价值剔出合法性理论视阈的直接后果就是，由于信息不对称或力量不平衡，被统治者和统治者在合法性的衡量过程中无法处于真正平等的状态。对此，哈贝马斯评论说，“如果关于合法性的信念被看做是与真理没有内在联系的经验主义现象，那么它的依据显然只有心理上的意义”。［5］（p286）基恩同样也认为，经验主义取向使得合法性这一概念在现代社会中已经黯然失色，失去了其应有的深刻含义，并将这一后果直接归因于韦伯。［6］（p284）

二、协商民主理论的提出及其对公共政策合法性的意义

面对规范主义和经验主义的合法性理论困境，众多思想家试图通过整合两种研究路径重建合法性理论。哈贝马斯主张在合法性领域恢复价值反思与论证的地位，他指出，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”。［7］（p188－189）他是在承认现代社会多元价值分立这一事实的基础上，重建多元价值的反思维度，通过对“交往理性”的张扬和审议式的商谈来复苏规范主义合法性理论的生命力。而阿伦特则呼吁建构一种“协议会议制度”，以解决通过“民主”选举的形式把大众权利转化为科层制政府中的少数人的权力的弊病，而真正让政治体现为实现人们的协力合作能力。［8］事实上，这种以商谈对话为中心，通过沟通、磋商和协调达成协议或共识，其实质就是20世纪晚期兴起的协商民主理论（deliberative democracy）。

（一）协商民主理论的提出及其意涵

协商民主理论的发展有其深远的历史因素和深刻的社会因素以及广泛的来源。从历史层面看，该理论是20世纪末期西方政治学界兴起的一种新的民主理论范式，可以回溯到古希腊时期，并在20世纪后期，结合代议制的批判和反思而发展起来的。从社会层面看，首先，协商民主理论是对当代西方完备性多元主义现实的回应。西方社会在市场经济发展和新科技革命迅猛推进的背景下，社会利益和社会阶层日益分化，社会价值观念和利益追求的异质性进一步加大。其次，协商民主理论是对当代西方政治冷淡主义现实的回应。同时，协商民主理论还是对信息技术发展和协商制度化实践的直接反应。现代科技文化的高度发展，特别是信息技术的飞速进步，为代议制民主向新的更高级的民主形式过渡创造了技术文化条件。从其来源而言，协商民主理论源于英美传统的自由宪政主义和德国传统的批判理论。表面上自由民主与协商民主是不相容的，因为协商民主强调政治互动中的偏好转换，而自由民主的理想则存在于政治互动前的利益协调和聚合。但自由宪政促进了协商，制宪过程本身就是协商。正如罗尔斯所说，“秩序良好的宪政民主”应该“被理解成协商民主”。［9］协商民主的另外一个来源是批判理论。批判理论关注使个人和社会从各种压制性力量中摆脱出来，以及公民自身通过参与民主政治来认识并对抗这些力量的能力。这些公民在理想上应该是更具有公共精神的，他们通过交往理性的张扬来实现公共协商。哈贝马斯认为，交往理性能够支持协商民主概念，交往理性的要素是协商民主有效性的标准。自由宪政主义和批判理论都认为政治对话是协商民主的本质。

公共协商是协商民主理论的核心概念，是政治共同体成员参与公共讨论和批判性审视具有集体约束力的公共政策的过程，其主要目标是使公众在理性上达成共识，寻求最大限度满足所有公民愿望的政策。形成政策的协商过程不仅建立在政治谈判或契约性市场交易模式基础之上，而且还受公共利益责任的支配。在政治共同体中，协商过程中的参与者都是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性，参与者行为不受先定权威的规范或要求的限制，而只根据协商的前提和结果行动，提出建议，或者批评、辩论必须具有充分的理由，协商是自愿的。在协商民主理论中，合法性的本质取决于那些受集体决策制约的公民个体参与有效协商的能力和机会。诉求向协商民主转型意味着人们重新关注民主的有效性，即民主控制是实质的，而非象征性的，而且是有能力的公民参与。其主要特征是：直接民主、市政会议、小规模的组织、工作场所的民主、具有不同道德原则的公民、自愿协会之间公共理性的中介形式，而协商宪政和司法实践则调整作为整体的社会。

（二）协商民主理论对公共政策合法性的作用

作为一种复兴的反思和修正的民主范式，协商民主在政治事件中具有超越既有政治模式的意义和多维价值，尤其对于公共政策合法性具有重大意义：

第一，协商民主有助于公民信仰的交流与沟通，从而促进政策合法化。所有受到决策影响的利益相关者都平等地参与形成决策过程，基于公共利益的诉求，以说服而非强制的公共协商形成超越个体自我利益和局限的公共理性。一旦公民和官员都具有合法性的信仰，二者必将充分地运用手中的权力（利），从而保证公共政策从产生到实行都具有其基本的合法性。因此，通过公共协商形式的决策可以得到参与者普遍的认同和遵守。

第二，协商民主有助于打破政策议程建构中的“垄断”政策，有助于遏制政策议程建构中的“隐蔽”议程，从而促进政策议程的公正性和透明度。建构主义的政策议程既可能是透明的，也可能是封闭的，封闭的建构过程即为公共政策的产出性垄断或 “隐蔽议程”。“隐蔽议程意味着政策问题包含着某些对公共政策当局具有潜在激发性的问题，而这些问题却很少能被提出来。”［10］隐蔽议程对公共政策当局具有诸多潜在影响，它直接涉及政策质量的高低。如果议程过于隐蔽，那么所谓的公共政策仅仅是少数人实现利益的工具，政策最终难以得到大众的支持，政策难以实现其长久而有效性，社会动乱在所难免；假若公共政策的制定毫无隐蔽性可言，由于公众素质参差不齐，一项政策的制定到实现必将要经历一个长期而艰巨的过程，就会影响整个社会有效的发展。因此，一项政策必须符合民意与官意的双重需求，只有在合法的协商民主议程之中才能更好地为社会服务。

第三，协商民主为政治决策提供合法性，并强调公开性和责任性。公共协商能够使公民自愿接受正当的、具有约束力的决策，协商民主力图完善自主的自我治理过程，从而既反映不同的愿望，也反映更高程度的道德责任。公开性能够保证所有公民参与形成决策的过程，阻止秘密的、幕后的政策协定。责任性明确了谁支持什么政策，就承担什么责任。一旦一项政策具备应有的公开性，它必将是公众讨论后的结晶，公众无论最终满意与否，他们都只能接受他们自己的选择，并可以在协商的基础之上对这项政策进行修正，使其更具有合法性。协商民主强调公开性和责任性，是现代公民社会发展的必然产物，并且随着公众对政策认同感的提升，对公开性和责任性要求也会不断提高。

总之，协商民主之所以对公共政策合法性具有重要意义，并非因参与者的参与而仅仅给民主赋予其表面的合法性，而在于它能在承认公民实质平等的基础上充分考虑来自各个方面的声音，通过协商达成主体间的相互理解与宽容，并在这种理解与宽容之中形成公共政策，从而获得民众的理性认同。

三、改善公共政策合法性：协商民主

改革开放以来，我国经济、社会、文化、科技等各方面的发展使得协商民主的存在和发展有了现实意义。随着社会主义市场经济机制的建立和不断完善，新的利益阶层、组织群体不断涌现，各种经济实体都有平等表达自身利益的要求。现代社会结构的多元化与利益分化，使协商民主发展的社会基础不断扩大。社会生活方式、社会组织形式和价值观念的多样化，为公民追求和增进合理合法的利益提供了前所未有的广阔空间，要求扩大协商民主模式，实现有序的政治参与，形成利益的协调与整合机制，缓冲不同利益群体的要求，以达成一致和协调，提升政策的合法性。在社会转型的背景下，我国要发展协商民主，提升政策合法性，需要做好以下几个方面的工作：

第一，大力完善和丰富协商民主的形式。一是完善政治协商制度。毫无疑问，人民政协是中国协商民主的经典形式。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是社会主义政治文明的重要体现和有机组成部分。人民政协体现的多党合作关系，既能使执政党经常听到来自民主党派的意见，又便于发挥民主党派的参政作用，有利于长期共存和互相监督；人民政协实行的民主协商方式，既能够反映多数人的普遍愿望，又便于吸纳少数人的合理主张，更能体现人民当家作主的权利；人民政协人才荟萃，既能集思广益反映民意，又能建言立论集中民智，有利于求同存异，增进共识，增强决策的民主性和科学性。二是创新其他协商形式。对协商民主理解不能只限于政协制度，而要探索更多的形式。如立法协商、听证会协商及乡村地区的“民主恳谈会”等。应该说，协商民主发展空间很大，在人民群众生动的社会实践中必将创造出更多的形式。三是培育协商民主的基础。协商民主的有效开展需要相应的条件。公民的民主素养与民主能力是协商民主发展的关键。加强公民教育，塑造负责任的公民，有利于协商民主的成长。因此，要为公民依法参与政治生活提供良好的条件，通过有效地参与政治生活，逐步培养公民的民主与法制观念，提高责任感及政治判断能力。要完善协商的各种机制，努力设计和建构一套公共协商的制度、程序，规范协商过程，确保讨论和协商的有序。［11］

第二，促进协商民主决策体制与现有制度框架的融合对接。首先是协商民主议程的创立。按照公共政策的经典理论，政策议程的创立大体分为：外在创立型、政治动员型和内在创始型。目前，国内的协商民主议程一般由体制内的党委、行政机构发起，而代议机关和非政府组织主动发起的几率很小。应发挥代议机构在创制协商议程中的重要职能。同时，对于民众提议的协商议程也要明确化。其次是冲突的调解。冲突是政治的本质，协商过程中出现争议、僵持、对立是很自然的。在协商讨论阶段，党组织应总揽全局、协调各方，帮助人大机关把握协商讨论方向，在出现利益冲突时出面调整。［12］三是程序要法制化。对于一般公共事务决策问题，随机抽样产生的参与者的投票在最后决定时应确定一个适当比例，以避免“人民”对眼前利益和局部利益的追求压倒一切，防止种种误解和非理性占据上风，用“人民主权”的名义否决自己的根本利益，陷入“公决民主”之窘境。对于特定决策事项，尤其是与政府部门利益有关的事项，应由人大机关主持协商议程，并由人大在综合各方观点的基础上依法做出最后决定，避免利益冲突及政府自己充当自己案件法官之弊端。

第三，进一步建立政府公共决策的协商机制。为了推进政府决策的科学化、民主化，必须加强政府与公众的互动交流，在政府与公众之间形成一种良好的合作协商关系，把协商真正纳入决策的程序，形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。为此，首先要拓展协商主体的界别范围。现阶段，我国的政治协商主要局限在党派之间，而国家与社会团体、行业组织、新兴利益群体及公民之间的协商机制尚不健全，协商渠道不畅通现象客观存在，因此，应在继续完善党际间协商制度的基础上建立健全正常的社会民主协商机制，加强国家与社会组织和公民之间、社会组织之间、公民与社会组织之间的民主协商，丰富协商内容和形式，在协商民主的基础上建构国家与社会间的良性互动关系。［13］其次要建立协商机制。制定公共政策时，凡涉及到群众的切身利益，诸如土地征用、房屋拆迁、劳动就业、社会保障、教育医疗、环境保护、城市规划、公用事业的价格调整等，都应该通过公开听证、协商对话、媒体讨论、决策咨询、精英吸纳等多种形式让各方的利益主体参与讨论。通过不同意见的对话和协商达成妥协和共识，以加强政府公共决策的民意支撑，增强政府公共决策在满足公民和社会需求方面的科学性、有效性。应当充分利用网络的快捷、开放、互动和不受时空、身份限制的特点，建构一个政府与公众平等对话的网上政务论坛，实现政府与公民网上互动、交流、沟通和协商，促使公共决策更加符合民意。［14］

［1］张康之.合法性的思维历程：从韦伯到哈贝马斯［J］.教学与研究，2002，（03）.

［2］［3］卢梭.社会契约论［M］.商务印书馆，1982.

［4］［7］哈贝马斯.交往与社会进化［M］.重庆出版社，1989.

［5］［6］约翰·基恩.公共生活与晚期资本主义［M］.社会科学文献出版社，1999.

［8］阿伦特.人的条件［M］.竺乾威译.上海人民出版社，1999.

［9］陈家刚.当代西方协商民主理论［N］.学习时报，2004－01－05.

［10］李强彬.协商民主与公共政策议程建构［J］.求实，2008，（01）.

［11］陶文昭.协商民主的中国视角［J］.学术界，2006，（05）.

［12］王学军.协商民主与公共决策［J］.天府新论，2006，（01）.

［13］黄卫平，陈文.我国民主政治发展的现实选择［J］.理论探讨，2005，（06）.

［14］李火林.论协商民主的实质与路径选择 ［J］.中国人民大学学报，2006，（04）.

（责任编辑：王秀艳）

The Dilemma And Improvement of Policy Legitimacy：The Perspective of Deliberative Democracy

Li Yizhao

Policy legitimacy theory of empirical or normative，both face significant Dilemma.The basic solution is to develop deliberative democracy.Through public deliberation，to address and integrate the diverse interests of a pluralistic society，public policy will obtain a more solid foundation of legitimacy.

legitimacy；public policy；deliberative democracy

C934

A

1007－8207（2010）02－0041－04

2009－11－03

李宜钊 （1977—），男，福建永春人，海南大学政治与公共管理学院讲师，政治学博士，研究方向为公共政策分析、公共管理理论与实践。

本文系海南省教育厅高等学校科研项目 “协商民主理论视野中的公共政策合法性研究”的阶段性成果，项目编号： HJ2008－20。