谈互联网在公共服务型政府构建中的作用

□ 曲 方，朱天博，宋香云

（⒈国家广电总局，北京 100024；⒉中国传媒大学，北京 100024）

谈互联网在公共服务型政府构建中的作用

□ 曲 方1，朱天博2，宋香云2

（⒈国家广电总局，北京100024；⒉中国传媒大学，北京100024）

建设公共服务型政府是信息化社会的大势所趋。因此，政府应当为经济发展提供良好的市场环境，为经济和社会的协调发展提供有效的公共服务。公共服务型政府的建设，将推进政府治理模式的转变和观念的更新，促使政府进一步转变职能。本文认为，互联网的发展对公共服务型政府构建既能起到积极的作用，也会带来负面影响，所以必须发展与治理并举。

互联网；服务型政府；公共服务

随着信息技术的快速发展，互联网技术在各国政府管理中得到了全面的普及和应用，各国政府都在大力实施政府上网工程，建立政府网站，推行电子政务。这不仅促进了政府治理理念和管理方式的革新，也为公民参政议政提供了重要途径，对于推进政府转型，建设公共服务型政府具有巨大的推动作用。

一、转型时期政府的目标取向和角色定位

（一）公共服务型政府是政府转型的目标取向

我国正处在从计划经济体制向市场经济体制转型过程之中，其中政府转型的目标取向是建设公共服务型政府，即从经济建设型政府转向公共服务型政府。政府转型时期，在学习和贯彻落实科学发展观理论的指导下，我国政府大力倡导构建和谐社会，建设公共服务型政府，政府职能开始转变，但是仍然具有明显的经济建设型政府特征，要符合科学发展观的要求，必须由经济建设型政府向公共服务型政府转变。

树立“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观，顺应了人类历史发展的潮流，而合理界定政府管理经济的范围，切实把政府工作重点转变到提供基本公共产品和有效的公共服务上来，是政府转型的根本目标。政府职能从经济目标优先向社会目标优先转变，是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的必然要求。

在社会经济建设中，政府存在严重的误区，政府长期作为经济发展的主体力量起主导作用，重视经济建设的投入回报，忽视社会事业投入的巨大社会效益，把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场和社会。从现实来说，政府转型的主要目标之一是更好地为经济发展服务。通过创造良好环境，完善市场经济，促进经济发展。从经济学角度分析，公共服务型政府对促进经济发展的效率比经济建设型政府的效率更高。从经济建设型政府转向公共服务型政府，经济发展不仅不会减慢，而且还会大大加快。因此，建设公共服务型政府是我国政府改革的基本目标。

（二）公共服务型政府的价值取向

随着我国经济市场化和政治民主化进程的加快，构建公共服务型政府已经成为我国政府行政改革的基本目标和方向。公共服务型政府是在以公民本位和社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序框架下，通过立法程序，按照公民需求组建起来的以公众服务为宗旨，承担服务责任的政府。构建公共服务型政府从根本上讲，就是建设以人为本、保障公民权利、以民众需求为导向，严格依法行政和全心全意为人民服务的政府。

公共服务型政府的基本特征是以公民为中心，坚持民主法治、廉洁高效、政务公开透明、具有较强回应力。它强调以社会公众为服务对象，以多元参与为服务方式，以合作协调为服务基础，以满足公众需求为服务导向。过去实行的管制型政府模式是政府包揽一切社会事务，而公共服务型政府则是为社会提供最基本的公共产品和公共服务，制定公开、公正的市场规则，维护市场经济秩序，为市场主体创造良好的发展环境。建设公共服务型政府既是解决我国当前经济和社会发展中的矛盾和问题、促进和谐社会建设的需要，也是参与全球化竞争的必然要求。

公共服务型政府的价值取向在于按照公众的意愿和需求提供基本公共物品和服务，以回应公民和社会的需要作为政府的职能定位，政府追求的根本目标是公民满意。建设高效、透明、公正、负责、效能的法制政府，是现代政府的特征，也是现代社会中任何一个谋求合法性的政府必须倡导的价值和目标。

（三）公共服务型政府的角色定位

政府转型不仅在于实现政府经济管理职能的转变和政府治理方式的转变，还在于重新调整政府的角色定位。建设公共服务型政府，要求政府不应当再扮演经济建设主体的角色，不应当再垄断更多的经济资源和经济权力，而应当不断扩大政府的公共服务职能，成为能代表广大人民群众利益的公共管理和服务机构，这也是有效化解社会矛盾、保持社会稳定的基础和前提。

公共服务型政府既是一种全新的政府理念，也是政府在职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式上的革命，从根本上改变了我国管制行政的传统，也从根本上改变了政府的角色和政府官员的角色。

随着公共需求的快速增长，人们迫切地要求政府为他们提供基本而有保障的公共产品和公共服务，人们越来越期望建设一个公开、透明和没有腐败的政府。因此，在市场经济体制初步建立的条件下，政府应当把自己的角色定位为公共服务，把主要注意力转移到加快解决就业、收入分配、社会保障等方面来，积极促进社会事业的发展。在传统的运行体制下，政府机关是管理部门，而现在政府的管理模式要由管理型转变为服务管理型。

二、互联网的发展为公共服务型政府建设提供技术保障和有效工具

（一）互联网的发展促进了政府治理模式和执政理念的转变

政府借助网络平台，实现电子化办公，为公民提供全方位的服务，将进一步拉近政府与公民之间的距离，大大方便了相互沟通与交流。这将使我国各级政府部门在公民中全面树立崭新的政府形象，促进各级政府由管理型向服务管理型的角色转变，提高办公效率，促进我国各级政府的勤政、廉政建设，提高公务员的政治素质和业务水平。同时也加强了我国与世界各国之间的国际交流，对于我国政治、经济、文化等方面的发展都具有重要的推动作用，并对我国政府的执政理念产生深远的影响。

在信息化社会中，要求政府更加开放，公民的政治参与性更强，决策更加科学化、民主化。这将给政府管理方式带来革命性的转变。推行政府信息化，运用信息技术和网络技术的手段，改造传统的政府治理模式，不仅可以大大提高政府管理的效率，满足民众对公共服务的各种需求，而且为适应全球经济一体化时代的到来，迅速提升本国的核心竞争力等方面都将发挥不可估量的作用。

目前，我国许多地方政府的公共服务职能还相当薄弱，主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和公共产品供给方面。要构建和谐社会，政府就必须强化公共需求和公共服务方面的职能，通过加大公共服务投入，为社会提供优质高效的经济性、社会性和制度性公共产品与公共服务。

在重塑政府的进程中，政府正在逐步形成一种全新的行政理念，这种新的行政理念包括：政府服务应以顾客或市场为导向，政府应注重提供公共服务的效率和质量，政府行政中应引入市场化模式等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革基本上都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的，因此，建设公共服务型政府是我国政府行政改革顺应世界潮流的必然选择。

（二）政府上网工程为公共服务型政府的建设提供了技术保障和有效工具

政府上网是在网上成立一个虚拟的政府，在互联网上实现政府的职能。政府在网上向所有公众公开政府部门职能、机构组成、办事程序，发布政府文件等，在网上建立起政府与公众之间相互交流的平台，能够为加强公众与政府部门之间的联系提供方便，让公众在网上行使对政府的监督权利。同时，公众也可在网上完成如交税、项目审批等与政府有关的各项工作。在政府内部，各部门之间也可以通过互联网互相联系，协调工作。可以说，互联网的发展，政府上网工程的实施，为公共服务型政府的建设提供了技术保障和有效工具。

党中央把1999年定为“政府上网年”，政府机关上网的目的是为了便于公众监督，增加社会透明度，提高政府办公效率，使我国能更好地与世界接轨、与世界同步。各级政府网站开始对社会发布政府信息，提供各种公共服务，其中许多内容丰富、讲求实效的网站，在提高效率、便民服务方面效果显著，为我国政府实施电子政务树立了典范。

政府上网将打破传统的政府办公管理方式，其工作机制、工作方法、工作思路都有了很大的改变。传统政府按区域和级别划分，不同的政府部门各自为政，相互之间信息很难共享，信息传递不畅。电子政务的实施便于各级政府部门运用先进的信息技术，将政府可公开的信息面向社会公众发布，并使政府的服务工作网络化。这将有利于提高政府工作的透明度，方便公众行使对政府工作的民主监督权，有利于勤政、廉政建设，极大地丰富网络信息资源，为公民营造一个良好的政务环境，也有助于提升我国各级政府的公众形象。

（三）政府网站是公共服务型政府运行的载体和平台

政府网站是公共服务型政府有效运行的载体和平台，组织和规范各级政府的网站建设，不仅能够推动我国社会的民主化进程，同时也将促进政府工作人员信息化水平的大幅度提高。我国政府部门掌握着大量的有价值的信息资源，政府上网可以使这些数据资源得以最大程度的共享，充分发挥其社会效益和经济效益，推动经济的发展，这将对我国的经济建设和信息化建设产生积极而深远的影响。

当今时代，网络已经延伸到社会生活的各个方面，有更多的企业、个人纷纷在网上建立主页，在全世界范围内进行商务往来，开展各种交流。政府作为国家的职能机构，承担大量的管理和服务职能，更应加强互联网的应用，使信息网络成为人们获得信息的主要载体。为适应未来社会发展的需要，各级政府要加快信息化基础设施的建设，将各级政府站点建设成为便民服务的窗口，为实现政府部门之间、政府与社会各界之间的资讯互通及政府办公自动化打下坚实基础。

2005年10月，国家门户网站建成并开始试运行，各方反应热烈。随后，更多的省、市、县地方政府也加入到构建统一门户网站的行列之中，真正的一体化政府网站建立起来。政府门户网站不仅是宣传政府工作、信息发布和在线服务的平台，同时也是政府与民众互动交流的桥梁。

三、互联网对公共服务型政府构建的积极作用

（一）互联网作为新型的信息载体，能够有效地实现全社会资源共享

互联网的普及和运用，使得利用网络资源建立电子信息库，服务各级政府和公民成为可能。电子信息库不仅方便政府发布信息或者外界获取有效信息，实现网络信息共享，同时各级政府也可以借鉴其他国家、地区政府门户网站建立的成功经验和有用信息，更好地完善自身的服务功能。

我国政府自实施政府上网工程开始，经多年发展，在积极推行电子政务方面已初见成效。各级政府努力改革现有的行政程序，运用信息手段实现政府与公民互动，提供方便快捷的公共服务。逐步实现了政府机关内部的办公自动化和全社会的资源共享，在一定程度上体现出民主和高效，使各级政府部门在公众面前呈现出崭新的形象。

（二）建立政府门户网站，有助于科学民主决策体制的形成

互联网的产生标志着信息技术的进步，也为政府治理提供了有效手段。可以说，互联网开启了我国民主政治发展的全新时代，对中国政府转变行政职能，创新治理模式发挥了积极的促进作用。政府网站的开通，在政府与公民之间搭建了一个广泛交流的平台，拉近了政府和民众之间的距离，为公民参与政府决策过程提供了创新性的途径，拓宽了公民参政议政的渠道。

目前，世界上许多国家都在互联网上建立了自己的政府站点体系，实现政府部门与社会公众的信息交流。我国各级政府门户网站也已经陆续建立，形成了政府与公众沟通交流的互动机制。通过与公众互动交流，政府能及时了解不同利益群体的需求，获取公众的政策建议。随着政治民主化进程的推进，交流渠道的畅通以及政务的公开透明，公民可以借助互联网表达民意、建言献策，这将极大地激发公民参政议政的热情，促使公民的参政意识和能力与日俱增。在民主的基础上制定出来的政策必定是科学合理和符合民意的，政府决策效率的提高以及决策的科学化和民主化意识的增强，必将推动我国科学民主决策体制的形成。

（三）电子政府的建立，能够促使政府流程再造

政府再造是指对公共体制和公共组织绩效的根本性转型，大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。电子政府建设必然与政府机构再造联系在一起，而且是政府再造的一个重要内容和工具。通过电子政府的逐步建立以及电子政务的推行，可以消除政府管理的层级，政府的组织结构可以改造成纵横交错的网络型结构。通过整合简化政府业务流程，可以提高行政决策的有效性和行政执法的透明度，努力消除政府腐败现象，将大大促进政府再造工程的实现。

上世纪70年代，以美国为首的许多外国政府开始了电子化政府的有益探索和尝试。政府有效利用现代信息和通讯技术，利用不同的信息服务设施为公民和社会提供信息资源和自动化服务，从而建构一个高效、负责、具有更高服务品质的政府，在提高政府执政能力的同时，提高工作透明度和行政效率。

由于实行网上办公和“一站式”服务，使各级政府职能有效整合，部门间合作加强，政务流程得到优化，减少了不必要的中间环节，使得行政成本大大降低，政府敏锐性提高，办公时间明显缩短。政府流程再造关系到政府的治理理念、运作方式、行政作风、公务员的综合素质，体现的是政府的工作效率、政务透明度、人民满意度和政府的诚信度。

四、互联网对公共服务型政府构建产生的影响

互联网在公共服务型政府构建设中发挥了不可替代的积极作用，但不可避免地产生一定的负面效应。实践证明，互联网是一把双刃剑，在公共服务型政府的构建中，既要利用互联网的先进技术来行使政府职能，又要消除互联网带来的不利影响。

（一）不良信息影响政府的公信力

互联网的最大特点就在于其自由发展模式。自由连接，自由发布信息，自由扩展，自由增加新的服务方式和服务内容。这充分体现了人类可贵的自我组织能力和参与能力，所以才得以在世界范围内迅速发展壮大，扩展到世界每一个角落，渗入到人们工作生活的各个方面，表现出人类前所未有的文明和进步程度。

由于难以实时对上网信息进行监督和管理，因此不可避免地有大量不健康的信息通过互联网进行传播和扩散，它所造成的影响是不容忽视的。互联网的广泛性和公开性，大大方便了人们自由发表言论。言论表达自由，这对民主政治的发展有其积极意义，但是，由于社会群体中文化的差异、道德观念以及价值取向不尽一致，难免有人利用网络恶意发布虚假信息，散布谣言，极易引发不良社会思潮的传播蔓延，造成一系列负面效应。危害社会安全稳定，损害政府的声誉和威望，从而影响政府公信力。

所以互联网在促进我国民主政治建设的同时，也给政府控制和治理网络信息带来了极大困难。根据政治学原理，政府权力来自人民授权，合法性和权威性是政府存在的基础。政府一旦失去公众的信任和认同感，也就失去了其存在的基础和价值。所以政府要加强对互联网的监管，随时甄别各种来源的信息，及时引导舆论导向，使互联网健康有序地运转。

（二）网络产生的数字鸿沟，导致公民政治参与机会的不均等

由于经济发展的不均衡，我国某些欠发达地区生活基础设施严重不足，还有相当一部分特殊人群，由于种种原因无法获得网络资源，在信息不对称的现实条件下使部分人群处于劣势地位。这些公民缺乏通过网络参政议政的能力，致使公民政治参与的机会不均等，在社会不同阶层和人群中产生数字鸿沟，使得不同的社会主体在电信产品和服务上存在巨大的差距。

虽然随着网络技术的发展，网络越来越人性化、简单化，但总是有些人会因为缺乏起码的信息技术能力而被排除在利用网络参与政治之外，形成网络弱势群体，因此，解决电子政府带来的数字鸿沟，减少信息不对称的现象，协调现代信息技术进步所带来的效率提高与社会公平的矛盾，是各级政府都要正视的现实问题。

（三）面对互联网的消极影响，政府必须发展和治理并举

互联网是一个松散的网络，目前没有设立中央机构对其进行集中管理和统一规划，每个分网络都是分散管理。自由发展造就了互联网，但同时也给网络治理带来了亟待解决的问题，如社会安全问题、网上资料内容的质量问题等，这是网络自由发展的先天不足之处，直接影响到互联网的健康持续发展。互联网的价值来自使用者的知识和创造力，在很大程度上网络的增加和网上信息资源的动态快速增加是由用户驱动的，但缺乏有效的统一管理机制，信息安全和信息质量都令人担忧。

面对互联网迅猛发展带来的消极影响和挑战，政府必须主动，以维护互联网发展的环境和信息安全，引导其朝着正确的方向发展，使之真正成为政府治理和公民参政的互动平台。在大力倡导政府信息化、网络化的同时，政府还应采取有效手段加强对网络的治理。一是加快制定和完善各种有关互联网的法律法规，以规范网络媒体。在宏观层面上，根据互联网发展状况制定出相应的政策，加大基础设施建设的投入，制定统一数据、技术标准。以支持和规范互联网发展，监督其沿着正确的轨道前进。同时还要提高执法力度，对破坏社会安全的重大事件及时进行调查与处理，对不良的网站和个人给予严厉惩罚，为互联网的发展提供一个良好的社会环境和法制基础，保障互联网安全健康地运转。二是整合现有互联网资源，拓宽新的网络平台。实现从中央到地方各级门户网站的一体化，让更多的公众享用互联网技术，分享政府网站信息，以便更广泛地传播信息，表达意见和建议，理性对待互联网信息和舆论，提高公众的信息辨别能力。三是转变治理观念，提供治理技术和人才保障。鼓励高科技人才投入到互联网治理的事业中去，这是我国实现对互联网有效治理的人才保障。

互联网的产生和发展对世界各国政治社会的发展具有不可估量的推动作用，它在改变传统政府治理模式、提高政府效率的同时，拓宽了民意表达渠道，揭开了公民参政的新篇章。但是，新技术的发展总是伴随着新问题的产生，因此，政府必须通过实施一定策略对互联网进行卓有成效的管理，规范网络秩序，净化网络环境，维护网络安全，充分发挥互联网的优势，为政府和广大民众服务，最终推动我国社会主义事业的和谐快速发展。

[1］刘文富．电子政务[M］．中国人民大学出版社，2010．

[2］刘伯高．政府公共舆论管理[M］．中国传媒大学出版社，2008．

[3］张成福，党秀云．公共管理学．[M］．中国人民大学出版社，2007．

[4］（澳）欧文·E·休斯．公共管理导论[M］．中国人民大学出版社，2005．

[5］（美）珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特．新公共服务[M］．中国人民大学出版社，2004．

[6］（美）戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M］．上海译文出版社，1996．

（责任编辑：王秀艳）

Abstract：It is a trend of information society to Build a public－service government and promote transformation of government．A government should supply a nicer marketing environment for economic growth，and it also should supply public product and effect public service for the coordinated development of economy and society．Structuring of public－service government will push the government to transmit management mode and update their ideas，which will impel the government to further converse functions，rebuild government image and relocate government role．The development of internet will have positive function on building public－service government．But it can also bring negative impacts，so it should either be developed or governed．

Key words：internet；service government；public service

The Function and Impact of Internet on the Building of Public－Service Government

Qu Fang，Zhu Tianbo，Song Xiangyun

D630．1

A

1007－8207（2010）12－0006－04

2010－09－20

曲方 （1984—），男，内蒙古赤峰人，国家广电总局四九一台台长助理，研究方向为公共政策；朱天博（1984—），女，吉林辽源人，中国传媒大学媒体管理学院博士研究生，研究方向为传媒经济；宋香云 （1956—），女，辽宁北票人，中国传媒大学媒体管理学院教授，研究方向为中外行政管理。