谈民间组织发展与政府职能转变的互动关系

□张艳

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

谈民间组织发展与政府职能转变的互动关系

□张艳

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

民间组织发展和政府职能转变的互动关系构成了市民社会与国家二元互动的一个缩影，也是行政管理体制改革事业有效开展的重要组成部分。政府职能转变为民间组织发展提供了重要契机和必要空间，并将带来政府对民间组织监督和管理方式的相应变化；民间组织的发展也将会从多个方面推动政府职能转变和行政管理体制改革，并成为政府职能转变效果的重要表征和继续改革的信心来源与动力支撑。

政府职能；民间组织；市民社会；社会公共事务

在中国语境下，国家与社会的关系往往被认为是“一种基于各自所具有的发展逻辑和自主性而展开的良性互动关系，是一种能拓展为实现民主政治的可欲的基础性结构”。［1］（p13）如何具体实践二者的各自功能并确保良性互动始终构成了市民社会研究的重要课题。民间组织作为市民社会建立的重要力量和必要途径，与作为行政管理体制改革目标的政府职能转变，在某种程度上恰好构成了市民社会与国家关系的一个缩影。因此，关注和研究民间组织发展与政府职能转变的互动关系，不仅有助于民间组织的持续发展和政府职能转变，而且将会为中国语境中的市民社会与国家关系问题提供实例支持。

一、政府职能转变为民间组织的发展提供了契机与空间

我国曾经是一个高度集权的国家，强调政府的控制和行政干预，它虽然不能将权力深入到乡村基层，但在相当程度上交给了地方乡绅和宗族势力，始终对于组织形态保持着足够的警惕和控制。新中国成立后，由于种种原因，“党基于政治上的集权，通过体制和组织对国家与社会形成全面控制”，构成了改革开放之前的基本政治状态。改革开放以后，“政党主导一切的权力格局逐渐被政党、国家与社会相互决定、相互制约的三足鼎立格局所替代”。［2］（p261）这种政治权力结构的变化为民间组织的发展提供了可能性，民间组织实现了从无到有的突破，并开始逐步发展、壮大。“总结改革开放以来中国民间组织的生长与政府关系的发展，可以概括为公民权力与行政权力此生彼长，政府对民间组织重点控制和选择性培育，民间组织法外生长的过程。第一，改革开放的制度变迁释放了民间力量生长的空间，民间组织在总体上呈现发展态势，并且生长需求和发展力度逐渐增加。第二，随着民间力量的发展壮大，政府逐步实行了对社团管理的控制性举措，特别在社会秩序失控的危机阶段，社会控制加强，造成民间组织发展的回落。”［3］（p222）对此，国外学者更是在研究后指出：“从总体上来看，改革开放以来，中国的社会结构变迁可以被看成是国家建设‘分类控制结构’的过程，也就是国家重新塑造其社会控制体制的过程。确切地说，这一套国家利用‘非政府方式’，在新的经济环境中，对社会实行全面控制的体制。可以说，中国的NGO是‘政府领导的非政府组织’。”［4］（p139）因此，“为了保证中国市民社会的顺利发展，我们认为，在国人有意识地建构中国市民社会时，应当避免两种极端倾向：首先，避免在市民社会尚未成熟到按契约性法则自行运作并成为稳定社会秩序的力量之前，在市民社会尚未能恰当独立于国家，进而克服自身因经济先行民主后滞而特有的依附性或依赖性之前，就超前过热地参与政治的取向；其次，避免运用中国传统的民间社会观来指导中国市民社会建构的倾向，因为这种观点易使中国市民社会的建构在盲目狂热的情绪中回归到传统‘民反官’的单一路向，给国家与市民社会良性互动关系的形成带来障碍，从而阻滞中国民主政治的进程。”［5］（p17）这一方面表明民间组织与政府之间存在着矛盾关系，另一方面表明中国的民间组织发展始终与国家的政治体制及其改革联系在一起。前者的发展源于或得益于后者改革出现的政治和社会空间，并在前者的制约和影响下发展。

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变在很大程度上是确定政府应当在哪些方面控权，哪些方面放权，而民间组织正是在政府放权的背景下，有可能将那些不适宜政府做的事情作为自己的目标，以承担起提供公共产品的使命。党中央《关于深化行政管理体制改革的意见》（2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过）明确指出：“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”在确立宏观改革方针之后，政府应具体论证和划定在目前的环境下应将哪些权力、哪些公共事务管理交由民间组织，从而使民间组织能够在实践过程中发挥提供公共产品的职能，进而发展自己、调整自己、规范自己。正如有学者所指出的：“政府部门作为民间组织的直接业务主管单位，在理事会领导人、理事会成员和理事会组成方面起着决定性的作用。因此，民间组织在政府机构改革后可以承担起部分以前政府执行的微观事务，民间组织应起到政策咨询、项目参与和社会事务监督的职能，帮助政府为完成其战略目标服务，理事会主要成员中有政府的代表参加将有助于民间组织承担部分政府职能。另一方面，民间组织若有代表参与政府的决策，例如，政府开放公共服务产品领域和出售政府服务，与有条件的民间组织合作，如此政府充当裁判员、民间组织成为运动员，这样的合作机制对社会、公众及合作双方本身均有利。”［6］（p185）

从以上两方面可以看出，党中央关于深化行政管理体制改革、转变政府职能的方针政策将会为民间组织的发展提供重要的契机和必要的空间。当然，这种空间的范围和大小要由政府职能转变的具体步骤和效果来决定。

二、政府职能转变对民间组织管理方式的影响

在民间组织发展还未走上良性运行轨道的中国语境下，民间组织本身可能存在的运行失范或不合使命等现象使得政府必须对其加强监督和管理。然而，采取何种方式或模式实现这种监督管理则存在指导理念和具体做法的差异，需要我们继续探索和谨慎选择。正如有学者所指出的：“政府提高了自己的管理能力，一定程度上实现了管理目的，社会也形成了一种自主活动的逻辑。在政府的过度监管和监管不能，在政府的无奈和宽容过程中，民间社会总体上在增长壮大，并由体制的边缘逐渐向中心游移，由初期的填补空白，逐渐过渡到参与公共治理乃至公共决策，但是一种新的管理体制依然没有形成。”［7］（p74）因此，政府职能转变的推行和实现将会影响政府对民间组织的监督和管理方式。

首先，政府职能转变本身是一个“放权”和强调服务的过程，因此，以往政府对民间组织的过度行政干预将会得到不同程度的遏制。在中国语境中，政府自身的过度管制色彩曾使得“管理”变成了“命令”，这严重破坏了民间组织自身独特的运作逻辑，也使得民间组织更像是行政系统的一部分而不是独立于后者，进而使得民间组织存在的意义大打折扣。而如今政府强调职能转变，强调放权，强调在诸多领域改变不必要的“直接”行政命令的方式，代之以“外围”的监督管理方式，从而既确保了民间组织的规范运作和不越界，又能使其按照符合自身特点的方式展开工作，保持自己的自主性和创造性，最终实现其预期的目标。邓正来教授曾指出：“在承认国家对市民社会进行干预和调节的必要性时，我们不能不强调国家干预和调节的合理限度。确定这种限度的原则是：国家的干预和调节不是通过政治手段，而是从法律手段和经济手段来进行的；国家干预和调整的领域不是市民社会能够自行按契约性法规予以管理的领域，而是市民社会无力自行调节的领域，如社会宏观调节和涉及社会总体利益的领域。”［8］（p13）在此意义上，政府职能转变就是一个在政府、公民和其他组织之间重新调整和强调自治范围及监管方式的努力。“随着我国民间组织的不断成熟，建立一种包括政府监管、民间组织行业自律及社会监督在内的更为规范、合理的民间组织管理体系的需求日趋迫切。这可能是下一阶段我国民间组织管理要解决的重要问题。”［9］2006年3月，我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次在“完善社会管理体制”一章中明确提出：“培育发展行业协会、学会、公益慈善和基层服务性民间组织，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。完善民间组织自律机制，加强改进对民间组织的监管。”

其次，政府职能转变的重要目标是建立服务型政府，因此，必须加强政府与民间组织共同具有的公共服务功能。“政府利用公共财政提供公共服务和通过制定公共政策协调各行为主体来提供公共产品，民间组织通过服务和倡导两大功能来促进公共价值，二者在社会功能上互为匹配。”［10］（p201）既然均为“服务”，就要共同受到规范，以确保这种服务的真正实现。在现代社会，这种规范就是将其纳入法治化轨道。既然政府施政都要纳入法治化轨道，那么对民间组织进行监督管理的最好方式便是通过制定相关法律来规范民间组织的行为和运作，确保其始终围绕自己的使命并始终在法律框架下行动，同时确保民间组织的行为和运作不受法外的行政干预。事实上，将民间组织发展纳入法律视野已刻不容缓。因为“中国民间组织存在严重的合法律性问题，一方面，占总数80%以上的民间组织属于‘非法存在’”，另一方面，经过合法登记的民间组织也存在内部管理不善、财务混乱甚至违法犯罪等问题。从法律角度考察，民间组织的合法性困境，是因立法不当产生的。现行的民间组织法规体系严重缺乏实效，处于正当性与合法律性均不足的困境中。因此解决民间组织的现实问题，需要尽快制定《民间组织法》，推进管理制度变革，从控制型管理转向培育型管理。［11］正如国外学者所言，中国民间组织发展“最严重的问题是缺乏一个合理的法律框架。”［12］（p141）

三、民间组织的发展推动了政府职能的转变

首先，民间组织的充分发展和功能的发挥及其与政府职能转变的密切关联将会使得政府看到职能转变所产生的良好效果，从而增强政府对职能转变的信心和动力。因此，民间组织发展决不仅是政府职能转变的被动效果，而是以其发展融入到了政府职能转变的过程中，广义上构成了政府职能转变的一部分。政府职能转变的基本方向有两个：一是转变工作方式；二是适度放权。民间组织的发展与壮大本身在很大程度上既表征了政府工作方式的变化 （比如对民间组织管理方式的变化等），也表征了政府放权的预期效果。在此意义上，民间组织的发展程度可以成为人们检验政府职能转变效果的评价标准之一，也可以成为政府评估改革成效的重要参考之一。只要民间组织能健康发展并充分发挥其作用，就能够使政府看到职能转变所带来的效果，从而促进政府加快改革步伐。

其次，民间组织发展过程中的利弊得失、博弈过程、矛盾冲突及其解决将会为政府职能转变提供值得反思和借鉴的经验，从而为政府职能转变的进一步深入提供实践支持。我国政府职能转变的战略目标：一是按照社会主义市场经济要求，转变政府职能，实现政企分开。二是调整行政组织结构，加强宏观调控，减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督，培养和发展社会中介组织。三是按照权责一致的原则，调整行政部门的职责权限，明确部门间的职责分工，克服多头管理、政出多门。四是按照依法治国、依法行政的要求，加强政府职能体系的法制建设，实现政府职能运行的法制化。从这些战略目标来看，政府职能转变背景下的民间组织发展不仅是前者的必然结果，也将成为前者的一个重要试验场。因为改革毕竟是一个探索、实践的过程，任何对他国的借鉴都是有限的。民间组织的发展作为重要试验场，能够为政府职能转变这一改革过程提供中国自己的经验与教训，在更大的背景下，这种示范或试验也将成为中国市民社会与国家关系定位的一个有益探索和重要组成。

最后，民间组织的发展有助于培育市民社会和公民的自主参与意识，形成国家与社会的二元互动，这种良性互动将会带来政府职能转变更深层次的变化和新的政治体制改革。在此意义上，民间组织发展的影响是极为深远的，甚至超出了具体的政府职能转变，或者推动政府职能转变向更深、更广的方向发展。“改革开放后中国NGO的兴起，则成为国家与社会相分离、社会本位冲击官本位的重要力量，它们能够通过其社会活动，培养人们的自主自律精神、民主参与观念、权利意识和互助合作信念，从而养成自己动手去应对和解决问题与危机的意识和能力。从某种意义上讲，这也是适应全球化浪潮和当代市场化、民主化运动的一场观念革命，会对中国的民主法治进程起到重要的推动作用。”［13］

［1］邓正来.国家与市民社会——一种社会理论的研究路径［J］.载邓正来，（美）亚历山大主编.国家与市民社会（增订版）［M］.上海人民出版社，2006.

［2］林尚立.民间组织与政治改革：中国的逻辑［J］.载王名主编.中国民间组织30年：走向公民社会［M］.社会科学文献出版社，2008.

［3］［10］贾西津.民间组织与政府的关系［J］.载王名主编.中国民间组织30年：走向公民社会［M］.社会科学文献出版社，2008.

［4］［12］（美）丽莎·乔丹，（荷）彼得·范·图埃尔主编.非政府组织问责：政治、原则与创新［M］.康晓光等译.中国人民大学出版社，2008.

［5］［8］邓正来.国家与社会：中国市民社会研究［M］.北京大学出版社，2008.

［6］黄浩明.民间组织治理的变革［J］.载王名主编.中国民间组织30年：走向公民社会［M］.社会科学文献出版社，2008.

［7］刘培峰.扩展中的公民结社权［J］.载王名主编.中国民间组织30年：走向公民社会［M］.社会科学文献出版社，2008.

［9］刘求实，王名.改革开放以来我国民间组织的发展及其社会基础［J］.公共行政评论，2009，（3）.

［11］谢海定.中国民间组织的合法性困境［J］.法学研究，2004，（2）.

［13］马长山.NGO的民间治理与转型期的法治秩序［J］.法学研究，2005，（4）.

（责任编辑：王秀艳）

On the Interaction Between the Development of Civil Society Organizations and the Transformation of Government Functions

Zhang Yan

The development of civil society organizations and the transformation of government functions of the interaction between civil society and the State constitute a microcosm of binary interactions，but also the cause of the administrative system an important part of effectively.Transformation of government functions to the development of civil society organizations provide an important opportunity and the necessary space for civil society organizations and will lead to government supervision and management of the corresponding changes in the way；The development of civil society organizations will also be a number of fronts to promote transformation of government functions as well as the administration of the grand cause of reform and transformation of government functions to become an important characterization results and continued confidence in the reform of power sources and support.

functions of the government；civil society organizations；civil society；social and public affairs

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0011－03

2009－12－05

张艳 （1980—），女，山东临清人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）行政科学研究所助理研究员，法学硕士，研究方向为法学理论、公共管理。

本文系吉林省社会科学基金项目 “政府职能转变与吉林省民间组织发展研究”的阶段性成果，项目编号：2009B302。