浅议我国认证认可制度中的政府信用问题

□ 郭金发

（吉林大学，吉林 长春 130012）

浅议我国认证认可制度中的政府信用问题

□ 郭金发

（吉林大学，吉林 长春 130012）

目前，我国认证认可行业存在着严重的政府失信问题。认证有效性不足意味着认证认可得不到信任，不具备公信力，这与公民对政府的信任，即政府信用密切相关。政府信用是认证认可的根基，而认证认可是政府信用的具体表现。本文认为，在认证认可领域，政府失信主要表现为公共权力的使用不当、政府没有提供足够的公共产品以提升人们的福利水平及社会出现的严重不公正。

认证认可制度；认证有效性；政府信用；公共权力

认证是指认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术标准、相关技术规范强制性要求或者标准的合格评定活动。认可是指由认可机构对认证机构、检查机构、实验室以及从事评审、审核等认证活动人员的能力和执业资格予以承认的合格评定活动。这是我国《认证认可条例》对认证认可的界定。可见，认证认可事关市场交易中产品标准和服务标准的选择和监管，是市场经济良好运行的保障，直接关系到人们生产生活的安全。

当我们在政府信用理论背景下，对认证认可制度的建立和运行中存在的问题进行分析时不难看到：认证认可本身是政府与认证的相关机构为市场提供交易信息、解决市场失灵的问题，但是，政府的介入又隐含了政府失败的问题，即政府不能承担人们的信任而出现信用缺失，使得认证认可制度无法解决市场失灵的问题。

目前，我国认证认可领域存在的突出问题是认证的“有效性不高”。如国家认证认可监督委员会（以下简称认监委）主任孙大伟在第四次全国认证认可工作会议上说：“认证有效性不高是目前认证认可面临的主要问题。”［1］（p27）认证工作有效性主要体现在认证工作的规范有序、认证证书的真实可信及认证结果的社会公信等方面。认证工作有效性主要体现为认证工作的规范有序、认证证书的真实可信及认证结果的社会公信。许多专家都认为，目前，中国认证认可存在着诸如制度的完善和监督不到位，标准缺失，认证机构急功近利等问题，使得认证认可的有效性不足。①具体可以参见国家认证认可监督委员会编撰的 《中国认证认可年鉴2006》中的文章：谢军的《从国际化视角加深对提高认证认可有效性的认识》；刘卫军的《有效性：产品认证生命力之所在》；生飞的《认证有效性与认证市场监管》和许增德的《用科技与标准铸就认证有效性的基础》.换言之，就是认证认可得不到信任，不具备公信力。这一切与公民对政府的信任，即政府信用密切相关。

一、认证认可制度是政府信用的组成部分

我们之所以要把认证认可制度放到政府信用的框架内来谈，是因为政府信用是认证认可的根基，而认证认可是政府信用的具体表现。

从认证认可的属性来说，结合中国和西方认证认可的理论和实践，认证认可的本质特征是独立、公正和权威。［2］（p32）原因在于，认证认可是为事关人民生命安全的产品质量和服务水平提供相关的标准和检测。认可机构和认证机构的公信力对认证认可的有效性是非常重要的。因为，目前我国的认证认可体系中政府是实施认证认可制度的主体。前任国家认监委主任王凤清引用一位教授的话说，“我们的工作体系，就是《认证认可条例》所明确的国家集中统一管理下的一元化的认证认可体系；我们的工作模式，就是国家监管下的第三方认证体系模式；我们的工作机制，就是认监委统一监管、各有关部门共同实施的工作机制。”［3］（p31）那么，政府的作用在认证认可体系中就显得尤为重要。政府部门的信用，对于认证结果是否有效极为关键。

政府信用是建立公正有效认证认可制度的重要保障。政府信用，就是社会各主体对于政府遵守约定履行诺言的意愿、能力和行为的信任。②这个定义，本文借鉴了章延杰先生的说法，参见章延杰.政府信用论［M］.上海人民出版社，2007.16.可以说，与政府信用相对的关系是公民对政府的信任。因为政府信用相当于政府公信力，这就要求政府的行为要服务于公共利益，切实履行相应职责，不断回应民众的需求。而认证认可事关市场中产品服务的质量和标准问题，要求认证认可必须具有高质量的公信力，否则，它就会失去效力。而我国认证认可的公正性和权威性的来源和维护均寄予各级政府。那么政府（即认监委和地方两局）提升信用以取得民众和企业的信任，对于认证认可事业是题中之义。我国现阶段的国情决定了政府信用是认证认可制度的根基，而认证认可则是政府信用的具体表现。

⒈各级政府部门的信用缺失阻碍了认证认可事业的发展。由于认证认可对于市场经济具有降低交易成本的作用，需要政府和相关机构提供具有公信力的标准和检测。如果政府机构没有公信力，人们不信任相关的认证认可机构，那么企业和消费者就会视认证标志如同废纸。如果政府不能实行科学的认证标准，不履行监督和惩罚的职责，人们的生命安全和生活质量就会受到负面影响，认证认可的公正形象就会受到损害。

⒉现阶段认证认可领域中存在的诸多问题损害了的政府信用度。如果说，政府信用的缺失会导致认证认可的无效，这是整体对部分的影响。而认证认可行为作为政府信用的具体表现，只要其出现问题，将直接损害政府形象，影响政府信用度。可见，在我国，一方面，认证认可机构很多就是相关的政府机构，它的信用就是政府信用；另一方面，认证认可行为承担的是保障人们的食品卫生及健康与安全，涉及建筑等社会生产、生活各领域的质量管理标准及检测，意味着它所出具的结果应该是公正与权威的。假如国家某一领域的认证认可出了问题，人们的生命受到威胁，环境遭到破坏，那么，人们在质疑认证认可机构的同时，会把质疑重点指向政府。

二、政府失信与认证有效性的不足

政府失信，即政府因行为失当而失去社会的信任。主要表现为：公共权力的使用不当；政府没有提供足够的公共产品，无法提升人们的福利水平；社会出现严重的不公正。［4］（p31－37）这就意味着政府行为的越位、缺位和错位。我国认证认可行业的政府失信现象可以分为以下三类：

⒈政府在认证认可领域的公共权力使用不当，出现了政府越位的现象。其体现为认证机构的独立性不强，与行政机构或其他国家机关存在隶属或利益关系，甚至出现为自己牟利的现象。据媒体报道，近几年，大陆发生了不少认证认可方面的问题：［5］如全国牙防组通过违规认证获取了至少218.5万元的利益。2007年初，国家质检总局和国家认监委公布：中国绿色市场认证监督管理委员会、中国质量安全监管认证中心、中国质量认证标准协会、中国产品质量认证中心、中国绿色环保产业认证委员会等5家打着“国”字头的组织机构，是未经国家认证与认可监督委员会批准设立的非法认证机构。同时，这篇报道还披露：［6］2004年，认监委对6家认证机构进行了行政告诫，要求8家指定认证机构进行整改；同年10月，在自查自纠之后，国家认监委撤销了96家不符合规定的各类认证分支机构和办事处。2005年，中国质量认证中心暂停、撤销和注销了总计20745张CCC（即所谓的“3C认证”，即国家强制性认证）证书，涉及工厂7743家。同年，国家认监委对11家指定认证机构下发了整改问题通知书。2006年8月，国家认监委在强制性产品认证指定机构的检查中，对11家认证机构下达了整改通知书，对23家承担检测任务的实验室做了处理，撤销了其中15家实验室的检测业务，8家实验室被限期整改。同年，撤销了15家CCC认证指定实验室检测业务。

从认监委的处罚中可以看到，认证机构中存在着严重的、大量的亟待解决的问题。但是，时至今日，中国质量认证中心、方圆标志认证集团和中国检验认证集团等在中国认证市场占据最大市场份额的认证机构，和国家质量技术监督检验检疫总局之间的关系仍没有理顺。而在认监委旗下也有与其有隶属关系的中国检验认证（集团）有限公司、中国检验有限公司、中国质量认证中心和中国信息安全认证中心。换言之，对我国这些最重要的、占据市场份额绝大部分的认证机构而言，质检总局和认监委既是监管者又是出资人。这不仅导致监管不力，还会导致监管不公，也会损害认监委对其他认证机构监管的权威性。对此，有媒体曝光：《三千元能换来“3·15”护身符“认证腐败”的背后》一文说，“‘中国中轻产品质量保障中心深圳分中心’，”“在被收取3000元后不到一个小时，”为一家子虚乌有的家具公司颁发了‘绿色环保证书’，公司还被挂上了‘中国3·15优质产品网’。”［7］而根据中国认证认可发展战略研究课题组的调查，超过半数的认证机构认为我国的认证市场还很不规范，超过八成的认证机构认为政府对认证工作有不同程度的干预。［8］可见，在我国，厘清作为认可机构的政府部门和认证机构之间的关系，可以防止出现政府部门用认证机构牟利及认证机构借政府之名非法认证的现象发生。

⒉政府在认证认可中的缺位，主要是指相关法律和标准的缺失及监督不到位。以认监委为例，按照国家对认监委的定位，认监委的工作职能包括：［9］（一）研究起草并贯彻执行国家认证认可、安全质量许可、卫生注册和合格评定方面的法律、法规和规章，制定、发布并组织实施认证认可和合格评定的监督管理制度、规定。（二）研究提出并组织实施国家认证认可和合格评定工作的方针政策、制度和工作规则，协调并指导全国认证认可工作。监督管理相关的认可机构和人员注册机构。

虽然我国已建立了与国际规则相适应的国家认证认可工作体系，但还存在许多缺陷。一是缺乏严格的、操作性强的法律来清晰划分产品质量责任，尤其是认证机构及相关机构的法律责任。只有法律责任到位，认证制度才能有效。虽然我国的《认证认可条例》规定了“连带责任”，③条例内容参见刘宗德.认证认可制度研究［M］.中国计量出版社，2009：368.以及熊小玲.认证法律制度研究［D］.重庆大学，2007：31.但由于在何种条件下承担连带责任不明确，导致实践中操作性不强，加之缺乏划分认证机构和企业之间责任的标准和程序，认证机构很容易规避责任。这个问题涉及到认证活动到底能否发挥作用以及认证公信力保障的问题。但由于种种原因，目前各种意见分歧很大。因此，如何进一步既明确又合理地界定认证机构的法律责任是一个急需进一步研究的问题。二是认证认可所依赖的标准还有漏洞。根据中国认证认可发展战略研究课题组的调查表明，［10］只有2%的认证机构认为当前我国的标准和认证认可工作很协调，在节能、节水、环保、农产品和食品等认证领域，缺乏标准和规范的比例高达70%，在信息安全、手机辐射等新领域几乎完全缺乏技术标准。所以，才有近年来引起社会强烈关注的“苏丹红”、“毒奶粉”等事件的发生。这些发生在认证认可领域的事件表明，因政府没有提供法律和相关标准等公共物品而损害了人民的生活质量，也使得民众对相关政府机构的信任度急剧下降。

对于政府机构监管的缺失，有人说某“行业用钱买名号和名誉的‘传统’由来已久。在他看来，这种潜规则就是一种‘认证腐败’”。［11］如果企业不参加行业协会的认证，就会遭到曝光的威胁，加上在不少协会任领导职务的多是政府工作人员，或者业务主管单位退休的领导，这就使得认证机构更加有恃无恐，而政府部门的监管也是“心有余而力不足”。以“三鹿”事件为例，我们可以看到，奶粉中出现“三聚氰胺”，“其中一重要原因就是政府监管制度的缺失，对三鹿奶粉等100多家企业实行国家免检制度。”事后，前国家质检总局局长李长江的解释是“之所以没有对奶粉进行三聚氰胺含量检测，是因为以前没有检测到奶粉里含三聚氰胺，因为这些物质不允许被添加到食品中。”［12］

⒊政府在认证认可中错位，表现了政府没有维护公共利益，无视社会公正，反而维护局部利益，单纯服务于当地经济发展。这里面容易出现的是与环保部门相关的认证认可机构，服从于当地领导片面发展经济的要求，使得很多重型污染企业得以继续生产、排污。如湖南浏阳镉污染、山东临沂砷污染和陕西宝鸡市凤翔县的铅污染事件。对于铅污染事件，有人指出，为了保护作为招商引资的污染企业，当地检测部门的检测“结果却表明，该公司的废水、废弃、固水淬渣排放符合国家相关标准，周边土壤中的铅平均值也符合国家标准”。［13］此时，对于国家认证标准的监督部门已经错位。现在，认证市场中存在着严重的“认证咨询一条龙”的问题。我们知道，认证的最终目的是让获证组织向社会提供优质的产品和服务。但是，大量企业为了快速、方便和便宜地通过认证，常常通过有关系的认证咨询弄虚作假。因为现在认证机构的业务有八成左右来自咨询公司。［14］（p299）这样形成了企业通过认证咨询公司让认证机构虚假认证，而认证过程成为形式。对此，认证机构与其密切联系的政府相关部门均忽视了消费者的利益，而偏向了一些投机取巧的企业。

三、政府信用缺失的原因及对策思考

综合学界的观点，笔者认为，我国认证认可领域中政府信用缺失的主要原因如下：一是政府二重性的内在矛盾。可以说，政府的二重性是公共权力的普遍性和特殊性决定的，［15］（p4－7）这是一个人类社会面临的共同难题。在这里，因为公共权力即政府代表着整个社会来管理社会，维护公共利益，具有最高的权威，同时，政府的决策和执行必须依靠有自己利益的部门和官员。由于社会资源有限而导致两者之间存在冲突。这里面又分别表现为政府的阶级统治和社会管理的职能矛盾，政府公共性和自利性的冲突。［16］（p67）二是政府行为的内部化。政府行为的动力不是来自市场上的竞争压力，而来自于政府内部。美国学者查尔斯·沃尔夫认为，政府机构有着内部性（Internalities）的特征，即政府组织本身利益的获得和地位的提高，成为政府评价全体成员、决定工资、提升和津贴的标准，而偏离了其公共职能，这是政府失败的核心特征。［17］（p46－60）政府二重性的内在矛盾可以用来解释血铅事件；媒体曝光的“认证腐败”事件可以说是政府行为的内部化。而陕西只为发展GDP的官员，就是我国从上向下的官员任命体制和 “唯政绩”标准导致的对一些官员的逆向激励及其行为短期化的明证。三是我国社会正处于转型期，政府自身问题重重。像前文提到的国家质检总局和认监委均与认证机构有着隶属关系，这是典型的政企不分。四是我国认证认可领域的法律法规和相关标准还很不完善，这是发展中国家的特有现象，需要在发展中慢慢解决。

解决我国认证认可制度中的政府信用问题，应着重以下几方面：第一，要确定认证认可制度的价值追求——公正。把公正作为我国政府认证认可工作的价值追求，这既是认证认可的本质要求，也是政府信用和认证认可公共属性的基本要求。因为认证认可要为事关人民生命安全的产品质量和服务水平提供相关的标准和检测。按照公正价值的要求，政府对于认证市场的监管要 “从维护认证行业利益向维护消费者利益目标调整”，［18］（p301）实行信息公开，将认证认可的标准和法规及认证机构的信誉度向全社会公布；认证机构要真正按照“客观独立、公开公正、诚实信用”原则规范地开展认证活动。第二，在制度方面，我们可以看到法律制度对于不规范认证机构的惩罚力度比较弱，缺乏淘汰不良认证机构和人员的信息披露机制。就这要求政府从公共利益出发，本着维护市场秩序，加大对认证认可行业不规范的机构和人员的惩罚力度，按照国际的标准完善认证的技术标准。第三，应加强对认证认可相关的政府机构的监督。一方面，认监委和地方两局自身要落实认证认可的法规和程序。另一方面，要进一步完善认证认可监督体系，重视社会对政府的监督。对于公共权力来说，当内部无法监督时，就要靠外部力量来监督。因此，认监委和地方两局要重视社会各界对政府机构和认证机构的投诉，关注媒体的批评与报道。这必将有助于政府信用的提高，有利于认证有效性的提升。

综上所述，目前我国认证有效性不足的问题将会导致认证认可的结果得不到社会的信任。政府在认证认可监管中存在的越位、缺位和错位问题是最重要的原因。解决问题就要仔细分析其中的原因，找准对策。我们相信只要全社会各方共同努力，对症下药就能解决问题。

［1］孙大伟.国家认监委主任孙大伟在第四次全国认证认可工作会议上的总结讲话［R］.国家认证认可监督委员会.中国认证认可年鉴2006［M］.中国标准出版社，2006.

［2］［14］［18］刘宗德.认证认可制度研究［M］.中国计量出版社，2009.

［3］王凤清.国家认监委主任王凤清在第三次全国认证认可工作会议闭幕式上的讲话［R］.国家认证认可监督委员会.中国认证认可年鉴2005［M］.中国标准出版社，2005.

［4］章延杰.政府信用论［M］.上海人民出版社，2007.

［5］［6］何中洲，王寻.认证成为大蛋糕［J］.中国新闻周刊，2007，（18）：19－21.

［7］彭勇.三千元能换来“3·15”护身符 “认证腐败”的背后［EB/OL］.http：//finance.sina.com.cn，2009－10－05.

［8］国家认监委认证认可技术研究所.中国认证认可发展战略研究课题组研究报告及支撑报告汇编（中）［R］：193－194.

［9］国家认监委.中国国家认证认可监督管理委员会简介［EB/OL］.中国国家认证认可监督管理委员会网站，2009－10－06.

［10］国家认监委认证认可技术研究所.中国认证认可发展战略研究课题组研究报告及支撑报告汇编（下）［R］：202－206.

［11］王石川.权力背景是“认证腐败”乱源［EB/OL］.中国法院网，http：//www.chinacourt.org.2009－10－06.

［12］张朝华.市场失灵、政府失灵下的食品质量安全监管体系重构——以“三鹿奶粉事件”为例［J］.甘肃社会科学，2009，（2）：243.

［13］颜昌海.血铅事件中，中毒的不仅仅是民众［EB/OL］.凤凰网，http：//blog.ifeng.com，2009－10－06.

［15］周光辉.论公共权力的合法性［M］.吉林出版集团有限责任公司，2007.

［16］何显明.信用政府的逻辑：转型期地方政府信用缺失的制度分析［M］.学林出版社，2007.

［17］（美）查尔斯·沃尔夫著.市场或政府 权衡两种不完善的选择——兰德公司的一项研究［M］，谢旭译.中国发展出版社，1994.

（责任编辑：王秀艳）

The Problems of Government Credit in Chinese Certification and Accreditation System

Guo Jinfa

The lack of certification validity means that the effectiveness of certification and accreditation is not credible，does not have credibility.This is closely related to citizen trust in government，namely government credit.The government credit is the foundation of certification and accreditation，and certification and accreditation is a concrete manifestation of government credit.Government dishonesty mainly for misuse of public power；the Government does not provide sufficient public goods that can not raise people＇s level of benefits；society has a severe injustice.This means that the government acts offside，vacancy，and dislocation.China Certification and Accreditation industry have such phenomenon.

certification and accreditation system；certification validity；government credit；public power

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0007－04

2009－12－12

郭金发 （1974—），男，吉林长春人，吉林大学行政学院博士研究生，研究方向为政治学理论。