关于乡级政府行政模式创新途径的思考

□ 宋杉岐

（石家庄学院，河北 石家庄 050061）

关于乡级政府行政模式创新途径的思考

□ 宋杉岐

（石家庄学院，河北 石家庄 050061）

目前，我国乡级政府行政模式受多种因素的影响，行政服务意识欠缺，行政职能越位、缺位和错位等现象比较严重，行政目标忽视社会效益、行政方式单一、监督体制不健全等问题比较突出，这必然会影响到我国农村社会的和谐发展。因此，乡级政府必须转变行政理念，创新财政来源、评价机制、行政方式和协调机制，完善监督机制，以期实现农村社会的和谐发展。

行政模式；创新；和谐发展

行政模式是行政理念、行政职能、行政方式、行政目标、行政运行机制等的总称。受计划经济时期行政模式的影响，我国乡级政府的行政模式在行政服务意识、行政职能、行政目标、行政方式、监督体制等方面存在的问题比较突出。这些问题必然会影响到我国农村社会的和谐发展。农村社会中的诸多矛盾与基层政府的行政模式有关，因此，乡级政府必须转变行政理念，创新乡级政府行政模式，在后农业税时代及时找准自己的位置，解决好农民与基层政府之间的矛盾，切实为农民服务。

一、转变行政理念，变“管制行政”为“服务行政”

在我国乡级政府的传统行政模式下，乡级政府把完成上级的行政指标作为中心任务，农民在许多情况下是被动服从者。这种被动服从体现了乡级政府的工作人员与农民之间的不平等关系：政府是高高在上的，农民在行政过程中参与度较低。党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。这是我们党首次在党的文件中明确提出建设服务型政府的要求。建设服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。乡级政府行政模式的创新首先要创新行政理念，使政府官员由管理者变为服务者，然后以农民为导向，提供回应性服务，满足农民对公共服务的需求，营造和谐发展的农村社会环境。

创新乡级政府服务理念是行政模式创新的基础，真正实现行政理念的创新要求乡级政府官员必须深入基层，了解农民的所思所想，关心他们的生活状况，掌握为农民服务的第一手材料。在这个过程中，乡级政府与农民的关系也会越来越密切。创新乡级政府服务理念是一个实践的过程，需要对相关人员进行多层面的培训。比如：执行政策前的培训，在方案设计上要特别考虑如何执行才能保证对农民的尊重；在执行过程中要关注农民反馈的意见，政策执行结束后应及时总结政策执行的社会效益，等等。

二、创新乡级政府财政来源，实现行政职能的归位

在乡级政府行政模式创新过程中，必须重视其职能的归位。即明确政府该管什么，不该管什么。乡级政府的主要职能应当是为农村居民提供各类公共服务和公共设施，切实为农民办实事，解决农民身边的问题，帮助农民发展经济，使乡级政府由催粮要款的政府变成服务农民的政府。

在建立社会主义市场经济体制过程中，政府职能转变有许多阻力，真正做到既不缺位也不越位就必须转变政府行政模式，这将是一个充满挑战的过程。政府到底该管什么，这是行政权力的享有和运用的过程。简言之，乡级政府行政要做到政企分开、有效地监管市场、对社会实施高效管理、对居民提供优质的公共服务。对于乡级政府来说，行政权力的运用是国家意志的体现，是政府与公民之间权威和服从关系建立的过程。在社会主义新农村建设的大背景下，乡级政府的职能应着重于市场监管和公共服务职能，努力为农村经济发展创建良好的环境，加强对市场的监管，抓好农村基础设施建设，提高农村自治组织的自治能力。

在新型行政模式构建中，乡级政府能否提供高效的服务，真正实现其职能的回归，必须先解决财政问题，使其从财政困境中解脱出来。因为乡级政府履行为农民提供最基本的公共产品和社会福利的职能需要相应的财力作支撑，以健全的财政体系为基础。所需的财力可以通过以下渠道加以充实：第一，调整分税制结构，财政向地方让利，保证乡级政府有一定的税源；第二，乡级政府充分发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的经济环境和公平竞争的市场环境，形成地区经济的良性循环；第三，增大体制性、制度性的转移支付力度，将事权与财权一起下放，使转移支付做到制度化、规范化、法制化。在事权与财权统一的原则下，对属于上级政府的事权交由乡级政府承担的，由下派任务的政府提供相应的财政支持。

三、创新乡级政府绩效评价机制，增进农村发展的社会效益

创新乡级政府的绩效评价机制，就是要以科学发展观为指导，按照可持续发展的要求建构乡级政府绩效评价体系，把单纯重经济增长的评价标准切实转变到关注社会长远发展的新标准上来。为了提高政府的管理水平，我国一些地方政府和部门在十几年前就开始尝试进行绩效管理的实践。“如1994年山东省烟台市建委试行的 ‘社会服务承诺制度’，1995年河北省政府开展的‘干部实绩考核制度’以及近两年许多城市开展的‘万人评议政府活动’。”［1］这种绩效评价活动在城市开展相对容易，但在具体评价实践中却遇到了许多阻力。相对于农村基层而言，谁来评价、如何评价、评价什么就显得更不容易。因此，我们必须结合我国农村发展的实际，创新乡级政府绩效评价机制，使激励机制与有效的考核评价相结合。

农村基层工作的复杂性、琐碎性、长久性使行政工作出政绩不容易，一些急于进城或升迁的干部致力于发展与上级的关系，有时会以损害农村经济发展为代价换取政绩工程，换来升迁的机会。这种现象反映出乡级干部的任免缺乏制度化的民意表达机制，缺乏有效的激励机制，缺乏正确的绩效管理制度。为此，笔者认为，乡级干部的任免权需下放到基层，尊重乡级人大的选举结果，上级部门对基层干部行使监督权。在此基础上，对乡级干部的工作绩效实行科学的考核评价，既要在本单位内部考核目标完成情况，也要在农民中间考核行政满意度。通过考核，让那些真正有能力、有责任感、得到农民认可的干部得到一定的奖励。比如：给予一定的物质奖励或精神奖励；及时给予升迁的机会，让媒体参与报道等，以此激励其更好地为农民服务。

农民是行政的客体，是行政系统中的重要因素；没有农民的参与，行政是无效的，政策相当于一纸空文。因此，完善绩效评估机制是培育农民公民意识的实践过程，也是社会效益实现的过程。在行政实践中，要调动农民的积极性，乡级政府必须广开信息渠道，虚心听取来自农民的声音，尊重他们的首创精神。乡级政府及其执行人员对行政实践中出现的问题要有比较清醒的认识，要把农民的意见和建议及时地反馈到上级政府那里，使行政系统保持一定的开放性，这样，不仅有利于进一步开展工作，也能够为新政策的顺利执行奠定基础。“管理者要求更多的信息以促进政策质量，这通常需要依赖更多的公民的参与，而不是更少的参与。……他们就应该转向公民，把他们作为信息的来源。”［2］（p38）因此，乡级政府行政绩效的评价体系中必须有农民的声音，要形成一个广泛参与的社会环境，这样，将会带来更大的社会效益。

四、创新乡级政府行政方式，实现行政方式多样化

乡级政府行政必须考虑环境因素和社会因素，符合国情，适应社会生产力的发展。比如：在行政方式上要考虑不同地区人们的行为习惯和传统观念，杜绝一刀切现象。我国传统行政模式中行政方式的强制性已不适用于当今社会农村的发展，必须转变行政方式的单一性。如果继续以往的行政模式，传达命令——农民必须服从，对违反者采取一定的强制手段，比如停电、罚款甚至剥夺人身自由等，这与依法行政是背道而驰的。在新农村建设中，国家出台的有关农民的政策更多地体现了一种权利，但当权利摆在面前时，农民却往往怀疑其真实性。例如：在新型农村合作医疗试行过程中，有些地方干部工作方法简单，只向农户收钱，对新型合作医疗的内容、作用、运行过程及参与者的权利和义务宣传不够，以致有些农民认为又是干部们在 “圈钱”，不知道合作医疗到底能给个人带来多大的实惠。因此，乡级政府在行政方式的选择上必须充分尊重农民，要善于做农民的思想工作，创造性地执行上级政策，采取行政指导、行政奖励等措施，使行政方式由单一性向行政方式的多元化发展。通过创新行政模式，树立起乡级政府的政治权威，真正把为农民服务放在第一位，把促进农村社会发展放在第一位。

五、创新乡级政府协调机制，促进农村社会和谐发展

从乡级政府的行政组织特征来看，乡级政府行政主体需要的是一个依法行政、高效、负责、协调的政府。乡级政府在行政中不单纯是一个上传下达的角色，更重要的是发挥协调的作用。由于权责分配、资源分配等可能会导致不同地区乡村内部的冲突，比如：上有政策，下有对策，执行政策时的走形变调等。而强调组织特征就是体现一种协调，以实现政府行政的目标。在新农村建设实践中，不仅涉及的地域广泛，而且涉及诸多的政府职能部门。乡级政府在执行上级政策的过程中，只有因地、因时制宜，及时与上级沟通，才能及时了解政策的执行终端——农民的反应。因此，对于乡级政府行政来说，做好组织协调工作尤显重要。

从乡级政府行政的过程来看，乡级政府行政是一个系统的行动过程，因此，充分把握执行过程中的各种因素间的关系将是有效行政的关键。如：环境因素和政策输出之间、政府和农民之间、不同层级的政府之间、政府与农村自治组织之间等，他们互相作用，而最终体现在行政是否为农民服务上。在这样一个互动的系统中，乡级政府扮演了重要角色，这就是协调者、服务者的角色。协调过程是一个充分发挥人的主观能动性的过程，只有从农民的利益出发，才能实现为农民、农村服务的目标。

协调机制的完善与否与协调方式的选择是否得当有着密切的关系，直接决定着协调的效果。毛泽东曾经形象地比喻过：“我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”［3］（p139）协调的具体方式很多，比如：与县级政府之间的沟通协调，多通过会议的方式来进行或者乡级政府干部通过正当渠道向上级反映问题；与派出机构之间的信息沟通，多通过建立临时性的、具有权威的协调组织来实现组织协调；面对广大农民的行政公开，要让农民通过正常的渠道来表达意见；对广大乡级政府行政工作人员的协调多涉及到内部矛盾，应从公正的角度出发，运用矛盾中和法，或者在紧急情况下采取直接命令的方式来解决。

六、完善行政监督机制，培育农民的社会监督主体意识

权力有其运行特性，运用不当则容易造成权力的异化。如果权力执行者将自身利益从社会利益中分离出来，就会导致权力的腐败。行政权力是国家权力的组成部分，是人民赋予的；行政权力具有社会管理和服务的职能，是为公共利益服务的。但是，如果权力配置不当或者缺乏对权力行使者的制约，很有可能偏离公共利益的目标。“要改变这种状况，唯一的途径就是在政治体制中安排权力制约的结构，从而以组织起来的力量和制度化的通道形成制约关系”。［4］（p225）“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［5］（p184）因此，要保持权力的服务性，防止腐败，克服权力运行的失范，必须按照宪政的要求，实现权力运行的法治化。

监督体制的健全重在监督主体的强大、监督行为的日常化和监督的有效性。对于监督主体的监督行为、反映的问题及可靠的结论要及时予以承认；在调动监督主体积极性的同时，要进一步完善监督机制，以保证行政运行的高效。农民群众是乡级政府行政的监督主体之一。为此，必须通过多种形式宣传党的方针、政策以及法律法规，培育农民的监督意识，调动农民参与新农村建设的积极性，只有让农民了解了政策和法律法规，他们才能更好地监督政府行政。

总之，在建设和谐社会的语境下，乡级政府行政模式的创新是农村社会和谐发展的需要。乡级政府行政模式创新的终极目标是要实现农村社会的和谐发展，包括环境的和谐、人际关系的和谐，最终实现每个人的充分和谐的发展。因此，乡级政府行政模式的创新途径要立足于培育新型农民，乡级政府的行政过程应该成为服务农民的过程。换言之，农村社会的和谐发展将会进一步增强农民的参与意识，有利于监督乡级政府依法行政。乡级政府行政模式的创新也必将会使农村社会发展进入一种良性的循环。

［1］刘旭涛.政府绩效管理：制度、战略与方法［M］.机械工业出版社，2005.

［2］（美）约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略［M］.孙柏瑛等译.中国人民大学出版社，2005.

［3］毛泽东选集（第1卷）［M］.人民出版社，1991.

［4］程竹汝等.政治文明——历史纬度与发展逻辑［M］.上海人民出版社，2004.

［5］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.商务印书馆，2004.

（责任编辑：高 静）

Research on the Innovative Approaches of the Rural Government Administration Model

Song Shanqi

The government administration model is restricted by many kinds of factors.The main problems consists of the lack of service consciousness，the serious dislocation and vacancy of administrative function，the ignorance of social efficiency，the unitary of administration and the imperfect coordination mechanism.It cannot denied that the existing problems of the administrative model has affected harmonious development of rural community.Necessary requirement for a harmonious rural communities transform the administrative concept of township government，innovative sources of finance，evaluation mechanisms，administrative forms，coordination mechanisms，improve the supervision mechanism to realize the harmonious development of rural communities.

administration model；innovative approaches；harmonious

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0019－03

2009－06－26

宋杉岐 （1972—），女，河北遵化人，石家庄学院政法系副教授，法学硕士，研究方向为政治社会学。