地方政府公共服务能力建设探究

□申锦莲

（烟台市委党校，山东烟台264000）

地方政府公共服务能力建设探究

□申锦莲

（烟台市委党校，山东烟台264000）

目前，我国经济建设快速发展，已进入全面建设小康社会新的历史阶段。但公共事业的发展严重滞后于经济发展，影响了经济社会的可持续发展和广大人民群众生活水平的提高。因此，在以社会管理、公共服务为主要职能的前提下，提升地方政府的公共服务能力对地方经济和社会的发展意义重大。

地方政府；公共服务；服务能力

伴随着改革开放的不断深入，我国已进入全面建设小康社会新的历史阶段。构建和谐社会，是党和国家为适应社会发展的客观需求而作出的一项重大战略决策。因此，加强政府社会管理职能，提升公共服务能力，大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多、更好的公共产品和服务，切实维护社会公平、公正，维护社会秩序和社会稳定，已成为摆在各级政府面前的一项重大任务。

一、提升地方政府公共服务能力的必要性

提升地方政府公共服务能力是落实科学发展观的需要。改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但仍然存在一些与科学发展观不协调的问题。公共事业的发展严重滞后于经济发展，影响了经济社会的可持续发展和广大人民群众生活水平的提高。因此，只有提升地方政府公共服务能力，完善社会保障体系，建立以基础教育、基本医疗、群众文化、公共基础设施为主要内容的基本公共服务体系，才能真正体现我国政府“以人为本”的执政理念，更好地贯彻落实科学发展观。

提升地方政府公共服务能力是构建和谐社会的重要保证。我国目前正处于大发展、大变革的过程中，经济建设得到了跨越式发展。但在经济快速增长的同时也暴露出来许多问题。诸如贫富差距加大，城乡收入差距不断扩大，地区之间发展不平衡等，从而导致社会矛盾加剧，社会不和谐因素增加。因此，只有提升地方政府的公共服务能力，才能有效地解决社会转型期的公平正义问题，才能化解当前社会所面临的各种突出矛盾，最大限度地减少社会不和谐因素，保证社会主义和谐社会的建设。

提升地方政府公共服务能力是建设服务型政府的必然要求。随着市场经济体制的逐步建立与完善，政府职能也在逐步转变。2004年，温家宝总理在《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话中首次提出了建设服务型政府的目标。在此之后，进一步明确了政府的四项职能，即宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。党的十七大报告再次强调，要“加快行政体制改革，建设服务型政府”。因此，加快推进公共服务型政府建设，特别是提升地方政府的公共服务能力，是转变政府职能，建设服务型政府的必然要求。

提升地方政府公共服务能力是完善政府职能的重要措施。由于公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，通过市场的方法很难满足社会需求，因此，政府必须承担起供给公共产品的责任。在我国当前全面建设小康社会的过程中，地方政府要把提供公共产品和公共服务作为工作的重点，真正成为公共产品的提供者，更好地实现政府职能。

提升地方政府公共服务能力是经济全球化时代的需要。经济全球化不仅改变了经济社会运行的环境，而且也带来了社会、政治、文化等领域的互动与融合。它不仅对政府的行为、政策乃至能力提出了更高的要求，也使得公共服务能力的提升成为各国应对全球化竞争的战略制高点，同时也对地方政府的公共服务能力提出了新的挑战。在全球化时代资本流动性增强的情况下，各地方政府在公共服务方面是“零距离”的竞争关系，其所创造的投资环境越宽松、越优越，法律规则越健全，越与国际发展同步，就越能增强对资本及投资的吸引力。［1］

二、我国地方政府公共服务能力建设的现状

（一）地方政府公共服务能力建设取得的成就

随着我国行政管理体制改革的不断深化，社会管理和公共服务的职能不断得到改善，各级政府的管理水平和公共服务的质量有了显著的提高。我国许多重要的公共服务指标超过了发展中国家平均水平和世界平均水平。在提升政府公共服务能力方面，各地政府都进行了有益的实践。如：山东省烟台市推行了社会承诺制，四川省成都市实行“规范化服务型政府”建设，江苏省南京市和广东省广州市分别出台了对国家行政机关及其公务员公共服务行为的规范。通过这一系列推进公共服务创新的举措，初步形成了文化、教育、科技、卫生、社会保障、国防、农村公共服务等全方位的公共服务体系，政府的公共服务能力得到了不断提升。

明确了政府与市场在资源配置中的职责与范围。各级政府逐渐从竞争性产业部门和私人物品生产部门退出，集中资源加强包括基础设施、社会保障等在内的公共服务领域的投入，允许市场进入公共服务领域。政府与市场在资源配置中的进退表明，二者的功能和活动范围已经有了日益明确的划分。

构建了中央与地方政府在公共服务权责划分上的基本框架。1994年财税体制改革以来，划分了中央与地方的公共事务边界，进一步规范了各级财政支出的范围，逐步构建了我国分级财政体制的基本框架。目前，我国各级政府在分税制的制度安排下，按照划定的事权、财权以及政府间转移支付项目和数量各司其职，各负其责，各自编制和执行自己的财政预算，确定各自公共服务的数量与结构。

地方政府在公共服务中的主体性增强。财政体制改革以来，地方政府和中央政府划分了公共事务的范围，地方政府在经济上已成为一个相对独立的主体。地方政府通过民营化以及政府采购制度等新的公共服务的制度安排，开始将一部分公共服务的生产有选择地向私营部门开放，引入竞争机制，提高了公共服务的供给效率。公共服务的民营化促进了公共服务供给与生产相对分离，提高了地方政府供给公共服务的能力。

（二）地方政府公共服务能力建设存在的问题

公共服务意识不强。受传统公共行政模式的影响，政府对公共政策的制定和实施仍依赖于权力运作，即自上而下的行政命令。这种命令行政模式使得许多公务员忘记了政府的管理权力是社会公众通过一定方式授予的，行政合法性是在它为社会提供的公共服务的质量中实现的，他们仅仅把行政作为治民的活动，把人民当作管理统治的对象。因此，公务员的主人意识、权力意识、等级意识和优越感极度膨胀，甚至为了追求自身利益而背离行政权力的服务性本质，不愿意聆听公众的声音，为民着想，为民服务。

公共服务供需不平衡。尽管地方政府的公共服务能力已经在改革中得到提升，但随着近年来经济和社会的快速发展，公民在公共需求的层次和特征上都发生了深刻变化。一方面，公民的公共需求由生存型向发展型转变，除了对医疗、教育、社会保障的关注外，社会道德、公共安全和环境保护等也成为关注的焦点；另一方面，公民需求向多样化、个性化和法制化转变，公民开始关注自己在政治、经济、社会和文化等方面的权利，并寻求高质量的、个性化的公共服务和公共产品。面对公民快速增长的公共需求，公共服务体制远远不能适应这些变化，公共需求与地方政府公共服务能力之间的矛盾凸显。公共财政支出结构还带有明显的“建设财政”烙印。基本公共服务仍没有实现均等化。地方政府注重的仍是本地区的经济增长与财政收入，热衷于招商引资与城市经营，地方政府公共服务职能严重错位。用于经济建设支出过高，而用于社会性公共服务支出偏低。且公共财政支出被大量用于那些本应该由市场发挥作用的领域。［2］（p68）

公共服务供给制度不完善。长期以来，地方政府还没有形成成熟和完善的制度来保证公共服务的供给。为了追求政绩，有些地方地方政府把提供长期有效的公共服务视为包袱，只重视短期的、立竿见影的公共服务，如投资于道路、城市基础设施、广场、草坪等公共型产品的多，而投资于没有物化效果的如义务教育、卫生防疫、环境污染治理等领域的较少。

公共服务效率不高。长期以来，政府是公共服务的唯一供给者，没有着力引导非政府组织参与提供公共服务，公共服务长期由政府垄断，缺乏有效的竞争，造成了服务手段单一、服务水平低下的局面。近几年来，虽然我国也开展了公共服务的市场化改革，但其进程迟缓，往往不能适应市场经济发展的要求，其质量也未达到公众的要求。

公共服务的分配缺乏公平性。在我国，城市居民对发达的交通、整洁的环境、优良的基础教育设施已司空见惯，而农村的基础设施建设、教育、医疗卫生等方面的供给均低于城市。不仅如此，在农村公共服务供给条件远远低于城市的状况下，农民为享用这些公共服务往往还需付出一定的代价。农民不仅要为享用某些公共服务付费，还要交纳各种费用为公共服务的私人供给和制度外供给提供资金。在城市，最需要住房、教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的弱势群体和贫困阶层却不能享受到足够的公共服务供给。

公共服务缺乏公众的有效参与。在地方政府提供公共服务的过程中，社会公众不能有效参与，政府与公众之间缺乏互动已成为制约政府公共服务能力提高的关键因素。首先，公众参与的意识淡薄。缺乏应有的政治责任感和历史使命感，在政府公共服务中没有主动行使自己应有的监督权利。其次，参与渠道不完善。选举制度、听证会制度、信访制度、民意调查制度、与人大代表接触等是公众参与的重要渠道，但这些制度在很大程度上都只是一种形式，其具体功效还有待提高。再次，公众参与的制度化程度不高。参与渠道有限，影响了制度化建设。比如信访或会议形式很难满足普通公民表达意见的需求，就连时下流行的政府热线等也呈现出无规律性，这种参与的无规律性造成了制度化程度较低的结果。

三、提升地方政府公共服务能力的路径选择

第一，强化公共服务意识是提升地方政府公共服务能力的基础。意识是行动的先导，只有在公共服务意识得以充分提升的基础上才能更好地推进政府公共服务能力建设。提高政府公共服务能力，归根结底是要建设服务型政府。而服务型政府建设是一场深刻的变革，其中最重要的是执政理念的转变。党的十六届三中全会提出“以人为本，全面、协调、可持续发展”的科学发展观，要求树立“以人为本”的执政理念。这与世界各国新公共服务理论所提倡的人本主义服务理念不谋而合。人本主义服务理念认为，要重视与公民之间的关系，尊重公民，要求政府服务要尽最大努力，向全体社会成员提供公平、优质的公共服务，满足全体成员的公共服务需求，从而促进社会的发展与进步。因此，我们应通过对公务员的服务伦理教育从意识上摒弃官本位思想，增强为人民服务意识，确立民本位观念，树立和强化公共服务精神。政府施政要符合公民的愿望和意志，公务员行为要符合公众取向，要将政府和公民的关系调整为服务者和被服务者的关系。笔者认为，只有真正树立了服务于民的理念，才能明确公共服务的职责，主动地接近公众和社会，积极地应对群众的利益需求和问题诉求，切实解决公民反映的问题，才能真正做到全心全意为人民服务。

第二，明确地方政府公共服务的领域及范围是提升地方政府公共服务能力的前提条件。我国应遵循受益原则、效率原则、职责与财力相匹配原则及法制原则，以法律的形式对地方政府的公共服务事项和权限进行明确的界定，确保职责划分的明确、无误和稳定，防止经常变动、随意性大等问题。［3］改变地方政府公共服务的责任与财力不对称的现状，明确各级政府对基本公共服务支出的责任。从应然意义上讲，政府的服务边界应是“市场之外、公民之下、阳光之中”。明确政府与市场、社会之间的合理分工，把不该由政府承担的或政府承担不了的职能转移出去，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，对应由市场和社会主导的决策要交给企业、社会组织、公民自主决策。切实把政府职能转变到经济调控、市场监管、社会管理与公共服务上来。具体而言，主要有：政府可以适度干预市场，但应着重于宏观调控，弱化微观管理职能，由事先控制为主转向事中监管为主，在干预市场方面应采取非权力手段（如经济、法律手段）而非行政手段。即政府在法律规定的范围内可以对社会加以干预，但应扮演一个“监管者”而不是“主管者”角色，应遵循司法规则，以引导为主。政府在进行公共管理和服务时，可以吸收市场、社会主体的参与，以增强实效性。地方政府应在当地公共设施、公共卫生、公共交通、公共安全、公共教育等领域发挥作用。强化社会管理和公共服务职能，为人民群众提供安居乐业的社会环境和生活环境。通过加强社会治安综合治理，打击违法犯罪，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现，维护社会稳定。强化危机管理意识，建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。不要出于地方保护主义的狭隘观念，破坏公平竞争的市场秩序，将触角扩展到公共领域之外的范围，干涉经济活动，干涉企业的经济行为，干涉社会自治力量的发展，大包大揽本应属于社会自主管辖的工作。否则，不仅会破坏市场竞争秩序，也会与政府的公共服务职能背道而驰。

第三，创新公共服务方法是提升地方政府公共服务能力的核心。公共服务改革应以市场化为取向，寻求公共机制与市场机制的有机结合。［4］首先，积极推进公共服务市场化，以市场竞争打破政府垄断，以顾客为导向，以市场为检验标准，转变政府职能，提高政府公共服务的效率。在全球化时代，公共服务的重要特征是分权化、市场化和民营化，主要表现在打破地方政府的垄断，与公共组织合理分工协作，实现对公共组织的分权上。将可以由市场提供的服务完全交给市场，不仅可以吸引当地民间资金，也可以激活国际资本，吸引国际投资，促进投资主体多元化及融资渠道的国际化。在完善公共服务的过程中，可以在非基础性公共服务方面尝试公共服务市场化方式，引入市场竞争机制，通过发挥市场优化资源配置的作用，降低公共服务成本，达到提高和改善公共服务的效率和质量的目的。各地方政府应运用市场手段提供高效率、高质量的公共服务。其次，积极推进公共服务社会化，打破由地方政府对公共服务大包大揽的方式，探索公共服务社会化道路，以社会需求为导向，调动社会力量参与公共服务的提供和改善，建立以地方政府为主导、各社会主体共同参与的公共服务供给格局，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，从而提供全方位、无缝隙的公共服务。积极推动社会参与和社会自治，进一步调整好政府与社会的关系，构建起政府与社会的良性互动体系，促进和保障社会公平，为民众提供方便、快捷、高质量的公共服务。再次，加快推进公共服务电子化，它是地方政府公共服务能力的重要体现，是公众接受公共服务最便捷的平台及政府公共服务的最经济、最方便的供给渠道。电子政务可以极大地拓展政府提供公共服务的空间，能够进一步促进政府职能转变，提高政府管理的效率和透明度，增强政府提供公共服务的能力。目前，我国已有政府网站3万多个，但与国外相比，还存在诸多不足。因此，地方政府还应在领导、资金投入、网站内容、信息资源共享等方面加强建设。在公共服务过程中，地方政府应运用现代通讯手段和信息技术工具，在互联网上通过政府组织结构的优化重组和工作流程的梳理再造，将管理和服务进行集成，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，从而实现透明、回应、便捷的公共管理和优质、全面、无缝隙的公共服务。

第四，积极推进公众有效参与是促进地方政府公共服务能力建设的根本途径。公众参与有助于形成政府与公众的良性互动，从而增加公共服务供给的种类、数量，提升服务水平。首先，应培养社会公众对于公共服务的参与意识和参与能力。社会公众的参与意识是政府提供公共服务的前提。如果没有良好的公众参与意识和公众责任，公共服务就没有实现真正意义上的公众参与。其次，在提供公共服务前，先做好前期的民意调查。可以通过实地调研、热线电话、电子信箱及接待日等方式建立民意调查分析机制，广泛了解公众的需求、意见、建议，在此之后再决定是否提供某项服务，并根据公众的需求决定由谁提供、怎样提供、提供什么，实现决策于民。这样，可使政府的行为较为准确地反映社会公众的意愿和偏好，使所提供的公共服务在种类、数量和质量方面符合社会公众的要求，节省社会资源，保证政府提供服务的有效性。再次，要创新政府的回应渠道，增加公众与政府之间的互动。政府可以通过建立公众对政府公共服务的绩效评估机制、发展社区公共组织及网络技术等开辟公众参与的有效途径。通过反馈的信息，政府能感知到民众真正的需要，解决各类公共服务主体在运作过程中存在的问题，从而有针对性地提供优质的管理和周到的服务，促进公共服务效率和服务质量的提高。

第五，建构科学的公共服务绩效考评体系，提高公共服务效率。提供公共服务是各级政府的共有职能，政府不仅要提供服务，而且要高效率、低成本地履行好职责，使公共投入与产出达到最佳比值，让发展的成果更好地惠及每个公民。地方政府公共服务能力绩效考核评估体系应以地方政府公共服务承诺为内容，以注重公共服务结果为导向，使得政府和行政官员更加关注公共服务的质量，提高公共服务的效率。通过让政府自身、人大、政协、公众、企业、社会组织和专家等广泛参与评价政府绩效，建构立体的、综合的政府绩效评价机制，让服务对象监督、评判政府和公务员的工作。同时，采用科学的政府绩效评价方法，将定性指标与定量指标相结合，将绩效考评结果与地方政府公务员的工资调整、职务升迁及福利等挂钩，使其成为提高地方政府公共服务质量和效率的重要途径和方法。有什么样的考核评估制度就有什么样的政府行为。构建政府公共服务绩效评价指标体系是政府公共服务绩效评价的难点和焦点。必须注意以下几点：一是要注重从宏观上和整体上构建一个全面、系统、科学的政府公共服务绩效评价指标体系，特别要重视从投入与产出、成本与效益的角度来凸显政府服务绩效评价的特征；二是注重从技术层面研究绩效评价指标设计思路、原则和方法，为指标的设计提供工具支持；三是要特别重视服务成本与绩效之间的关系，在绩效评价指标体系中，必须将成本列入绩效评价的内容，不能片面强调业绩，忽视甚至不计成本，否则，就不能科学、客观、正确地评价政府服务的绩效。

［1］郭蕊，麻宝斌．全球化时代地方政府治理能力分析［J］．长白学刊，2009，（04）．

［2］（美）盖伊·彼得斯．政府未来的治理模式［M］．吴爱民等译．中国人民大学出版社，2001．

［3］沈荣华．各级政府公共服务职责划分的指导原则和改革方向［J］．中国行政管理，2007，（01）．

［4］程样国，韩艺．西方公共服务市场化对中国行政改革的启示［J］．江西社会科学，2004，（04）．

（责任编辑：高静）

Improving the Local Governments＇Public Services Capability

Shen Jinlian

Chinese economic construction has been obtained the spanning－like high speed development and wholly entered a new historical development stage for affluent society But the development of public services serious lag behind and has affected economic development For the Local authority take the social management，the collective services as main functions，it is significant for the Local authority to improve government＇s service capability for the provincial economy and society＇s development．The Local authority should fully understand necessity and the pressing of improving government service capability，advance the service capability construction on own initiative positively．

local governments；public services；capability construction

D630．1

A

1007－8207（2010）07－0084－04

2010－04－20

申锦莲（1962—），女，吉林长春人，烟台市委党校行政管理教研室讲师，研究方向为行政管理。