吉林省新型农村合作医疗现状与应对策略

□金日出

（吉林省委党校，吉林长春130012）

吉林省新型农村合作医疗现状与应对策略

□金日出

（吉林省委党校，吉林长春130012）

农民的健康问题关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会和谐发展和稳定的大局，对提高全民族素质具有重大意义。吉林省新型农村合作医疗（简称新农合）基本解决了农村居民因病致贫、因病返贫问题，广大农民主动就诊意识明显提高，“小病拖，大病扛”的现象得到了缓解，但还存在一些问题需要尽快采取措施加以解决。一是要加大宣传力度，让广大农民充分了解新农合的好处；二是要加强对新农合基金的管理；三是要科学调整补偿方案，提高补偿比例；四是要加快信息化建设，提高管理效率和水平；五是要大力加强农村卫生服务体系建设；六是要健全农村医疗保险制度。

新型农村合作医疗；农民；农村卫生服务体系

近年来，农民的健康问题已经成为不容忽视的重大问题，党和政府为加强农村卫生工作采取了一系列措施，制定了许多相关政策，农村缺医少药的状况基本得到了改善，农民的健康水平有了很大提高。

从2003年开始，吉林省通过试点，在全省农村逐步建立起了以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，减轻了农民因病带来的经济负担，基本解决了农村居民因病致贫、因病返贫问题，广大农民主动就诊意识明显提高，“小病拖，大病扛”的现象得到了缓解。

一、吉林省新型农村合作医疗的现状

（一）参合及基金筹资情况

吉林省总人口2700万，其中农民占到1400多万。全省新农合制度覆盖面已达100%。据来自吉林省卫生厅的统计数字显示，全省共有1252．01万名农民参加了新农合，占统计农业人口的89．43%，占实际在乡农业人口的96．55%，做到了农村居民应参尽参、应保尽保。截至2009年，全省共筹集新农合基金11．53亿元。其中，中央财政补助3．95亿元，省级财政补助3．25亿元，市（州）、县（市、区）级财政补助1．83亿元，农民个人缴纳2．5亿元。

2010年，吉林省新农合筹资标准提高到每人每年150元。其中：中央财政每人每年补助60元，省、市、县三级财政每人每年补助60元，参合农民个人缴费由每人每年20元提高到30元。省、市财政补助按照6．5：3．5的补助比例安排地方财政补助资金，即省财政补助标准为每人每年39元，县（市、区）财政补助为每人每年21元。

2010年，吉林省将在全省范围内建立统一的“门诊统筹＋住院统筹”的新农合补偿模式，并适度提高住院报销补偿比例和封顶线，新农合的平均住院报销补偿比力争达到50%以上，封顶线由3万元提高到4万元，有的县（市、区）提高到5万元。同时，还将进一步完善大病二次补偿机制，努力提高新农合基金的利用率，确保当年重抽基金结余控制在15%以内，历年累计基金结余控制在25%以内。

（二）基金支出情况

2009年，全省65个县（市、区）共支付新农合基金5．25亿元，占年度筹资总额的41．7%。其中，住院补偿36．34万人次，支付补偿资金4．5亿元，实际补偿比达36．39%；普通门诊补偿246．25万人次，支付补偿资金6361．25万元；慢性病门诊4．26万人次，支付补偿资金997．25万元；大病二次补助448人，支付补偿资金87．16万元。

（三）参合农民受益情况

2009年，全省65个试点县（市、区）共有287．51万人次受益，占参合人数的22．97%。其中，有36．34万人次获得住院补助，占参合人数的2．90%，占受益人数的12．64%，次均住院补助1240．14元。有250．52万人次获得门诊及门诊慢性病补助，占参合人数的20．02%，占受益人数的87．13%，次均门诊补偿费用和次均慢性病门诊补偿分别为25．83元和233．87元。

二、吉林省新型农村合作医疗制度存在的主要问题

虽然吉林省不断加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系，但在广大农村，农民看病却越来越难，有的地方甚至出现了“一人得病、全家返贫”的现象，已成为政府难心、农民烦心的一大社会热点问题。主要表现在：

（一）农民群众对新型农村合作医疗制度了解不够

在计划经济时期，我国农村实行过轰轰烈烈的农村合作医疗制度，上世纪70年代末曾达到90%的覆盖率，但80年代末仅有4．8%的行政村继续实行农村合作医疗制度。农村合作医疗被当作不合理的负担取消后，对于大多数农民群众来说，合作医疗已经淡出了他们的记忆。现在重新建立新型农村合作医疗制度，许多农民对此持怀疑态度。与此同时，多数农民对新农合的有关政策和报销程序不完全了解，往往是患病后或需要报销补偿时才去了解相关情况。此外，农民缺乏医疗保障意识和风险规避意识，认为自己三年五年内不会害病，不愿掏那份“不必要”的钱，更不愿眼看自己出钱别人吃药。

（二）新型农村合作医疗基金募集、管理难度大

⒈基金募集十分艰难。新型农村合作医疗稳定的缴费机制还没有建立。目前，吉林省仍然采取走村入户的收缴方式，需要大量的人力、物力，缴费的成本较高。按照规定，2009年，吉林省参加新型农村合作医疗的农民，中央财政每人每年补助40元，省、市、县三级财政每人每年补助40元，个人缴费每人每年20元。其中，地方财政的资金能否到位或是到位后能否持久还是一个问号，个人缴纳的部分，农民能否接受也是问题。

⒉基金募集到位后，管理难度很大。募集到的基金是有限的，报销比例大，要赤字；报销比例小，农民不满意。募集到的基金，管理好了，农民积极参加新型农村合作医疗；管理不好，农民不愿意持续参加新型农村合作医疗，而且会引起他们的不满。

（三）新型农村合作医疗额外成本过高

享受新型农村合作医疗的都是定点限额报销，村中心卫生室、镇卫生院、县医院都规定有不同的报销比例，年门诊费、住院费也规定有不同的报销额度，年累计报销也有最高限额，不得突破。在报销费用的过程中，还得出示合作医疗证、身份证等证件，手续繁杂，而用于具体操作合作医疗的资金又不多，定点医疗单位报销的标准低，农民享受的报销范围和幅度都不大，对于害大病，一花就是几千元的农民根本无济于事，所报销的一点费用还不够往返的车船费，无形之中又挫伤了部分农民的积极性，或许今年参保了，明年又不参加了。

（四）新型农村合作医疗补偿模式比较单一

吉林省现行的新型农村合作医疗补偿模式主要是以住院和大病为统筹的补偿模式，对慢性病补偿、门诊补偿、基本医疗补偿的比例很少。这样，就导致一部分农民把小病或慢性病拖成大病，加大了农民的医疗负担。

（五）新型农村合作医疗管理能力和服务水平亟待提高

⒈农村医疗机构的服务能力还不能适应农民就医的需要。乡镇卫生院投入不足，设施设备比较简陋，卫生技术人才缺乏，技术水平低、服务能力弱等问题较为突出。

⒉新农合管理机构人员不足、经费紧张是吉林省各县存在的普遍问题，由于人、财、物的短缺影响了新农合的健康运转，管理能力和服务水平都不高。

在对柳河县15个乡（镇）卫生院的调查中我们发现，大多数乡（镇）新农合定点卫生院是原个人承包的卫生院，投入不足，设施设备简陋老化是普遍现象。在人员方面，大多数是原个人承包的卫生院人员兼职，他们技术水平普遍偏低，加上经费没有保障，难以维持工作的正常运转。

由于乡镇、村医疗机构服务能力不强，技术人员短缺，不能很好地提供就近的基本医疗服务，很难做到让农民“小病不出村，大病不出乡，疑难重病不出县”，因而加重了农民医疗费用的负担。

（六）新型农村合作医疗保障能力与农民的实际医疗卫生需求还有较大差距

新农合基金管理的宗旨是以收定支，收支平衡。目前，吉林省的新农合医保政策主要缺乏相应的资金投入，尤其是中央政府的财政投入。因此，实施农村合作医疗保障政策的重要资金来源是向农村中的广大农民筹集。由于筹资水平与补偿水平还较低，与参合农民的期望值差距较大，农民的医药费用负担仍然较重。

三、完善吉林省新型农村合作医疗制度的对策

（一）加大宣传工作力度，继续巩固、完善、发展新农合制度

各级政府要广泛发动群众，依靠群众，加大宣传力度，充分利用电视、广播、报纸、网络等新闻媒体和板报、宣传栏、受益农民典型宣传等多种形式，做到家喻户晓，让农民进一步了解新型农村合作医疗制度及政策，使之积极参加新型农村合作医疗。

（二）科学调整补偿方案，确保参合农民得到更多的实惠

⒈要努力提高新型农村合作医疗费用报销比例，让广大农民更多地享受到参加新型农村合作医疗带来的实惠。一是提高门诊就医补偿费用；二是适当降低报销的起付线，提升收益水平。起付线不能设得太高，必须综合考虑多种因素，制定一个各方都能接受的标准；三是提高报销比例，合理确定报销范围及其收费标准。在病种的选择上，应选择发病率适中，治疗效果比较显著的病种。在治疗方式及药品的选择上，应选择技术成熟，效果稳定，费用低廉的治疗方式和药品；四是对一年内参合农民住院费用按最高一次报销调整为一年内多次住院累计报销，且不超过同级医疗机构的封顶线。

⒉可适当扩大门诊大额慢性病补偿病种，提高补偿比例，适当提高中医药及适宜技术的补偿比例（限县域范围内定点医疗机构），进一步完善大病二次补偿机制。实行门诊家庭账户模式的县（市、区），要抓紧向门诊统筹过渡，在全省建立统一的“门诊统筹＋住院统筹”的新型农村合作医疗补偿模式。统一规范住院统筹补偿标准，实行统一的医药费用分段和报销比例。住院医药费用统一分段、累加、按比例报销；住院补助封顶线提高到每人每年3万元。

⒊实行门诊统筹及补偿机制，切实保障参合农民门诊基本医疗待遇，满足参合农民常见病、多发病的诊治需求。实行门诊统筹及补偿是广大参合农民的共同愿望，尤其是农村经济欠发达地区的农民。实行门诊统筹能够提高参合农民的受益水平和受益面，调动广大农民的参合积极性，使新型农村合作医疗制度的可持续发展有很好的群众基础。实行门诊统筹能够提高参合农民的医疗消费意识，做到有病早治，避免小病拖成大病。实行门诊统筹能够解决门诊家庭个人账户利用率低的实际问题，应采取三种方式处理上年度结余门诊家庭个人账户：一是可安排健康体检（自愿选择）。二是可继续按“家庭门诊账户”模式就诊补偿，剩余自付部分医药费用按照2009年普通门诊统筹方案给予补助。三是以兑换健康代金券的方式鼓励参合农民在定点村卫生所、乡镇卫生院用于门诊消费。

⒋进一步规范省、市（州）级新型农村合作医疗定点医疗机构的医疗服务和收费行为，最大限度地方便参合农民患者就诊报销补偿，要按照省卫生厅、省财政厅联合下发的《吉林省新型农村合作医疗省级定点医疗机构即时结算报销管理办法（试行）》和《吉林省新型农村合作医疗省级定点医疗机构即时结算报销实施方案》的要求，认真做好即时结算报销工作。要在全省各级定点医疗机构实现参合农民“在哪住院、在哪报销”，“当天出院、当天报销”，最大限度地方便参合农民患者。

（三）加强基金监管，确保基金安全有效运行

要认真贯彻落实财政部、卫生部下发的《新型农村合作医疗基金财务制度》和《新型农村合作医疗基金会计制度》。同时，进一步加大对新型农村合作医疗基金管理与使用的监督检查力度，充分发挥审计部门的监督作用，加强对新型农村合作医疗基金的审计并公示审计结果。要完善新型农村合作医疗基金使用和补偿公示制度，除每月在镇、村进行公示外，各地要将获得新型农村合作医疗补偿的名单、金额等内容全部在当地政府公众网或卫生信息网站逐月公布，要畅通农民投诉、举报渠道，保障农民群众的参与权、知情权和监督权，加强社会监督，对挤占、贪污、挪用等违法违规行为，发现一起查处一起，对典型的案例要坚决曝光，以确保新型农村合作医疗基金的安全。对不落实监督管理制度的责任人也要追究相应责任。只有这样，广大农民才能积极参加新型农村合作医疗。

（四）加快信息化建设，提高管理效率和水平

目前，总计投入1000万元的省级新型农村合作医疗信息平台已经基本建立。吉林省网通公司为省级信息平台铺设了VPDN网络专线，覆盖全省9市（州）65个县（市、区）的800余个乡镇。全省已有1384个新型农村合作医疗管理经办机构、定点医疗机构接入专网，网络及软件的安装调试工作已基本完成。吉林省新型农村合作医疗信息管理系统应用B／S结构，只需一台能上VPDN专网的电脑就能使用，在专网内任何电脑上都能操作而不用安装专门的软件，方便灵活。市、县不需再投资建立信息平台，节约高效。但现在还是试用阶段，需要进一步加快信息化建设步伐，提高管理效率和水平。

（五）大力加强农村卫生服务体系建设

按照《2009年吉林省农村卫生人员培训项目实施方案》的要求，要加强乡村两级医疗卫生服务体系建设，提高乡村卫生机构的服务能力和水平，使参合农民就近享受到便捷、廉价、优质、高效的基本医疗卫生服务。要进一步推行乡村联办一体化管理，强化乡镇卫生院对村卫生所的管理，对村级卫生所实行药品统一配送，有效控制药品价格，为实施门诊统筹制度奠定基础。

（六）健全农村医疗保险制度

⒈建立农村医疗保险制度要考虑到财政的经济负担能力、基金的承受能力和个人的负担能力。农村医疗保险可以借鉴城镇医疗保险的可行方面，采取“双方”负担、统筹结合的方式。但目前吉林省农村地区大多经济落后，人均收入水平不高，为保证农村医疗保险的顺利开展，政府在起步阶段应在费用负担中居主要地位，可以按照不同比例由省、地市和县级政府分别负担。同时，把农民个人缴纳的保险费用列入个人账户，主要用于支付门诊的费用，发挥制约和积累作用；把政府补贴的资金列入社会统筹，主要支付住院费用，发挥共济作用。关于具体统筹水平，如报销起点、分段报销比例、封顶线等则可以由当地政府根据其实际负担能力、经济发展水平和医疗消费水平自行确定。

⒉针对老年群体和特困人群给予专门医疗保险。针对这两部分人群，政府应当通过投入专项资金、社会捐助和发行彩票等多渠道筹资，建立专门的医疗保险基金负责施救。同时，政府也应鼓励农民把个人账户中的积累部分转化为基金。此项基金可由各地保障部门负责管理和使用，做到专款专用，以防基金挪用现象的发生。

⒊建立多层次医疗保险体系。为解决基本医疗保险之外的医疗费用，满足不同层次的医疗需求，在建立基本医疗保险的同时，应该同步建立和发展多种形式的补充医疗保险，逐步建立多层次的医疗保障体系。商业医疗保险具有极大的灵活性，可以为不同人群提供服务。把商业医疗保险引入农村地区并在财政和税收政策上给予优惠，鼓励其发展，能够为农民提供更好的农村医疗保险。但政府应划分社会医疗保险和商业医疗保险的范围，使其补充医疗保险，不能使其代替基本医疗保险。

［1］中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定［Z］．中发［2002］13号．

［2］国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知［Z］．国办发［2003］3号．

［3］关于完善新型农村合作医疗统筹补偿方案的指导意见［Z］．卫农卫发［2007］253号．

［4］关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见［Z］．卫农卫发［2009］68号．

［5］财政部关于印发新型农村合作医疗基金会计制度的通知［Z］．财会［2008］1号．

［6］财政部、卫生部关于印发新型农村合作医疗基金财务制度的通知［Z］．财社［2008］8号．

［7］吉林省新型农村合作医疗试点方案［Z］．吉政发［2003］28号．

［8］关于做好2009年新型农村合作医疗工作的通知［Z］．吉政办发［2008］31号．

（责任编辑：高静）

Jilin New Rural Cooperative Medical Status and Coping Strategies

Jin Richu

Relationship between the health problems of farmers to the protection of rural productive forces，the revitalization of rural economy，maintaining social harmony in rural development and stability，to improve the quality of the whole nation of great significance．Jilin new rural cooperative medical care（referred to as the NCMS）to basically solve the rural poverty caused by illness returning to poverty issues，the majority of farmers take the initiative to significantly increase awareness of treatment，＂minor ailments drag，carry serious illness＂phenomenon have been eased，but there are still some issues to be resolved as soon as possible to take measures．First，we must step up publicity to let the farmers fully understand the benefits of the new rural cooperative；the second is to strengthen the management of new rural cooperative fund；third is to adjust the compensation scheme science to improve the proportion of compensation；four information technology to speed up to improve management efficiency and level；Fifth，we should vigorously strengthen the rural health service system；six is to improve the rural medical insurance system．

the new rural cooperative medical care；farmers；rural health service system

C913．7

A

1007－8207（2010）10－0061－03

2010－06－10

金日出（1966—），男，吉林通化人，吉林省委党校（吉林省行政学院）经济与社会发展战略研究所副教授，研究方向为社会主义市场经济理论与实践。

本文系吉林省委党校（吉林省行政学院）校（院）级一般课题“吉林省新型农村合作医疗困境及出路研究”的阶段性成果，项目编号：2010201。