海事行政法论纲

2010-12-11王世涛

大连海事大学学报（社会科学版） 2010年1期

王世涛

(大连海事大学法学院,辽宁大连 116026)

海事行政法过去通常被称为海运行政法,①海事行政法比海运行政法调整的范围更广,海运行政法主要涉及海运,而海上行政管理除海运外,还包括船舶、船员、海上环保等方面的内容.因此,采用海事行政法概念更为周延、准确.中国台湾地区即采用"海事行政法"这一概念.主要是规范海上(包括内水)行政主体及行政相对人因为船舶、船员、航行安全、海上环境、水上经营、引航等问题发生的社会关系而形成的法律规范的总和.由于海事行政法在中国仍处于初始发展阶段,因此,明确其学科地位,确定其学科体系既有重要的理论意义又具有实践价值.

一、作为特别行政法的海事行政法

一个国家的法律体系中最基本的两个法律部门是民法和行政法,它解决了法律关系的横纵两个方向的划分,正像地球经纬的两个维度一样.这两个法律部门基本包容了法律关系的全部,其他法律部门是这两个法律部门的扩展和延伸.然而,从古代法律发展至今,以罗马法为代表,私法(主要是民商法)发达;而相比较而言,公法(主要是行政法)却相对滞后.古代中国行政管理方面的法律制度主要表现为吏制,与现代行政法治迥异其趣.新中国成立后的相当长时间内,法制荒芜,直到1989年的行政诉讼法才奠定了中国行政法治的基础.因此,在中国法学界,行政法常被视为新兴学科.法治是当代中国的时代主题,法治基本上是公法之治,而公法主要体现在行政法.②据统计,我国公法职权90%以上表现为行政职权.可以说,中国法治的关键是行政法治,中国法治进步在很大程度上取决于行政法治的发展,由此可见行政法在中国法治建设中的重要地位.然而,在法律实践及法律教学中,民法和刑法常被视为最重要的两个学科,而行政法的重要地位并没有引起人们足够的重视.行政法具有这样一种学科地位,作为其子法的海事行政法的命运更令人担忧.由于中国的海事行政法研究起步较晚,起点较低,无论是参加研究的人数还是已经形成的研究成果都不容乐观,至今仍没有本学科明确的研究范围和独立的研究内容,因而也未形成独具特色的学科体系.③相比之下,日本及中国台湾地区在海事行政法学方面的研究大大领先于中国大陆.在网上所能查到的海事行政法的著作几乎都是国外或中国台湾地区作者撰写的.据笔者所知,中国大陆仅有郑中义主编的《海事行政法》,但体系和内容都处于初创时期的尝试阶段.中国大陆几乎没有系统的海事行政法研究成果,绝大多数研究成果只是零星地研究特定问题,如海事强制、海事处罚、海事许可、海事行政诉讼等.研究的薄弱导致立法的滞后,大量海事行为无法律依据.可以说,我国海事行政法处于一种实践先行、法律缺失的状态.这极大地制约了我国海事行政法治化发展的进程,也与我国海洋大国的地位极不相称.因此,深入、系统地研究海事行政法尤为必要,也非常紧迫.

20世纪90年代初,部门行政法在我国初步确立并逐渐发展.部门行政法是行政法规则和原理在各具体行政管理领域内的运用,是我国行政法律体系的重要组成部分.近几年,部门行政法的研究日益深入且范围逐渐扩展,出现了教育行政法、经济行政法、公安行政法、工商行政法、税务行政法、海关行政法等一系列部门行政法,在行政法的研究体系中占据重要地位.海事行政职能是国家行政职能的一个重要组成部分,把海事行政法列入部门行政法的研究范畴,是部门行政法体系趋向丰富、完备的必然要求.然而,海事行政法长期以来始终是部门行政法学研究领域的一个死角,备受冷落.

行政法从空间维度可大体分为陆域行政法与海域行政法.由于人类活动是从陆地到海洋,①世界近代史的进步是陆上文明到海上文明的转变,也是农业文明到工业文明的转变过程.自哥伦布海外探险发现新大陆后,先后崛起的欧美列强无不以夺取海上霸权作为其强国标志.中国有漫长的海岸线,古代航海技术也达到了相当高的水平,郑和下西洋就是明证,但为什么中国没能成为海上霸主呢?原因比较复杂,其中重要的原因在于:第一,中国从来没有商品经济的充分发展,明末只不过出现了资本主义经济的萌芽,但没有真正告别农业文明,没有资本扩张的内在冲动.郑和下西洋主要是为了炫耀大国的威仪,虽然曾开辟了海上丝绸之路,但不是为了资本输出.而欧洲国家则不同,科学技术的高度发达,社会商品的巨大涌流,促使其不断地对外进行殖民侵略.第二,在西方列强扩大海外殖民统治时,明朝由于日本倭寇侵袭,开始实行"海禁"政策,这对中国的海上经济发展产生了很大的负面影响.国家的行政管理也发端于陆上,因此,普通行政法主要适用于陆域.古罗马皇帝安多毛斯(Emperor Antonius)曾说:"朕统治陆地,而统治海洋者为罗马法."国家陆域行政之发达,主要缘于人类活动,自史前时代迄今,均以陆域为主,并因国家行政需要而逐渐发展而成.海域行政活动欠缺主要有两个方面的原因:其一,海洋浩瀚,瞬息万变,不适合人类居住,亦不能由国家以实力占有或管理;其二,人类对海洋之利用,当时仅限于海面航行或捕鱼,活动单纯且简单,相关的行政监管(如船舶适航性、船舶检查)活动可利用船舶在港或泊岸时办理.[1]因此,人类的法律活动也以陆上为主.但随着人类活动从陆地向海域延伸,海域行政管理活动也逐渐增多,海域行政法应运而生.但在陆上产生的行政法能否当然适用于海上,或者海上是否应当建立一套不同于陆地的行政法律制度呢?众所周知,行政法是调整行政主体与行政相对方权力与权利关系的法律部门,不论人类活动于何一领域,只要涉及行政主体与行政相对方的关系,就都可以纳入行政法范围之内进行调整.因此,行政法的一般原则和普遍意义的规范可以适用于海事行政领域.从中国已有的海事立法来看,行政法特点明显:首先,以宪法为基础,海事立法体现了宪法作为最高法的原则精神;其次,海事行政立法以《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》这两部主要的行政法为核心,符合行政立法的体例特征.不仅如此,中国的海事行政立法仍具有浓重的传统行政法的特点.例如,立法以设权性条文为主,基本的法律制度与散见的规章及其他规范性文件都体现了对海事行政职权的维护;再如,在海事行政权力和权利的立法分配上,体现了海事行政主体与海事行政相对人的不平衡性.[2]

当然,由于人类的海域活动与陆域活动毕竟存在重大差异,在具体法律规范中,不可能不反映其特殊性.因此,普通行政法以陆域行政为基准确立,但却不一定能够完全适用于海上行政领域.海事行政法必然要解决在普通行政法中遇不到的问题.这是因为海事行政法与陆上行政法存在诸多区别.

第一,海事行政法具有很强的涉外性.随着我国加入国际海事组织并成为A类理事国,我国与世界其他国家在海事方面的交流与合作日益密切,在立法上借鉴先进的立法经验和国际条约的情况也较为普遍.从船舶的技术标准到船员的劳动保护,再到有关航行安全或防止海洋环境污染等方面的国际公约,我国几乎都已加入.这在很大程度上加快了中国海事立法的进程.

第二,海事行政法具有显著的专业技术性.以船舶登记为例,海事机构是一级重要的行政执法机关,也是物权登记机关.船舶作为一种特殊的不动产,其所有权的转移、使用权的变更等都需要到海事部门进行登记.而在船舶登记过程中,存在着诸多的专业技术性问题,仅有法律知识而不懂船舶方面的专业技术是难以胜任的.

第三,海事行政法与地方性立法的交叉日益增多.[3]由于海事机构自身存在直属海事系统和地方海事系统,同时,又分驻不同行政区域,海事机构对地方政府的依赖性随着航运经济的不断发展正逐步显现,海事与口岸经济互为依托的特点日益显露.特别是中国的东部沿海地区,如辽宁"五点一线"的沿海经济带的确立,使得海事管理日益纳入地方沿海经济发展战略之中.在海事行政法的发展上,海事行政立法与地方性法律的制定存在着越来越多的交叉,涉及港口发展和提高海事监管效能的地方性立法已经越来越多地被提上议事日程.

总之,海事行政法作为行政法的特别法,具有行政法的一般特征.所以在体系构建上,行政法体系的基本框架可适用于海事行政法,但每一部分的具体内容却有明显区别.中国海域经济的快速发展,海事行政管理工作的加强,客观上要求建立与之相适应的海事行政法律体系,推动海事行政管理逐步走向规范化.海事行政法的研究,就是运用行政法的基本原理,结合我国海事行政管理的特点,从航运经济发展和海事行政法制发展的需要出发,建立我国海事行政法的理论体系.通过海事行政法的研究,推进中国海事行政法治的发展.作为部门行政法的海事行政法的学科体系包括海事行政法的基本原理、海事行政主体论、海事行政行为及程序论、海事行政责任与监督论、海事行政救济论.作为特别行政法的海事行政法体系如图1所示.

图1 作为特别行政法的海事行政法体系

二、作为海事法子法的海事行政法

中国著名海商法学者司玉琢教授,曾就确立"海法"独立研究体系问题,提出了"大海法"的概念,并指出:应走出传统海商法的狭小空间,进入海法体系的广阔研究领域.海法所调整的社会关系是以海洋这个巨大的空间为依托而产生和发展的.如果把海法所调整的社会关系看做是一个系统,那么围绕海洋所发生的国家间的关系、行政关系、刑事关系和民事关系就是这个大系统下面的子系统.①司玉琢《:关于确立"海法"独立研究体系暨发起"东亚地区海法研究论坛"的倡议》---在早稻田大学海商法研讨会上的纪念演讲.海事法是海法的子法,而海事行政法是海事法重要的不可或缺的组成部分.海事行政法学是海事法学的下位学科,是以行政法学的视角审视而形成的海事法学,是专门对海事法中涉及行政公权行使过程中发生的管理关系(如船舶登记、引航、船员配备、海运管理、沉船沉物的清除与打捞、港口管理、海上安全管理、防止船舶污染等)进行研究而形成的法律科学.本来海事行政法与海商法并列同为海事法的下位法,但长久以来,海事行政法却寄居于海商法之下,这一状况也导致海事行政法的发展空间受到了极大限制.至今中国海事法的研究仍然集中于传统的海商法,即仍以特定海上运输关系和船舶关系为调整对象,却对普遍存在、大量发生的海事领域的行政管理关系熟视无睹.但海事领域的行政法问题是不容回避的,甚至许多海商法的问题同时即是海事行政法的问题.如在港口船舶碰撞过程中造成的海上油污,当由国家海事部门出面责令特定公司清污时,就同时包含了两种法律关系,即平等主体的海商法律关系和非平等主体的海事行政法律关系.[4]2007年发生的广东九江大桥撞塌事件,用传统的海商法原理很难解释,因为这应是海事行政法解决的问题.海事行政法学多少年来就是在这种境遇中惨淡经营.尽管仍有一些寂寞的耕耘者,但没能形成足够的学术影响.当然,从另外一个角度看,由于供不应求的市场供需矛盾,也使得海事行政法成为一种学术上的稀缺资源,这当然也为海事行政法的发展赢来了难得的机遇.

海事行政法的理论体系直接受海事行政法调整范围的影响,而海事行政法调整范围又受到中国海上行政管理体制的制约.中国海事部门隶属于中华人民共和国交通运输部,其主要职责是依法对沿海水域和内河通航水域的交通安全及水上环境污染实施统一的监督管理.②海事部门行使的是典型的国家公权,但目前海事部门仍属于事业单位,不是国家机关.海事部门的工作人员没有被纳入公务员系列.这极大地限制了海事行政的规范化管理,也阻碍了我国海事行政法治化的进程.因此,作为海事法的下位法,海事行政法体系基本上包括海事劳动法、海事安全法、海事环保法三大方面.

由于海事行政法理论以海事行政法律规范为研究对象,因此,海事行政法学科体系也受到我国海事行政立法状况的制约.目前,中国海事行政立法主要集中在《海上交通安全法》《海洋环境保护法》《内河交通安全管理条例》等法律法规,并以此为核心,形成了以部令、部海事局规范性文件为主要形式的规范体系.这些规范性文件构成海事行政法体系的重要内容.作为海事法子法的海事行政法体系如图2所示.

图2 作为海事法子法的海事行政法体系

进入20世纪以来,随着科技水平的不断提高和社会经济生活的不断进步,人类对海洋的开发、利用、研究等活动日益频繁、活跃,对海洋的认识、保护和重视程度也空前提高.人类从未像今天这样对海洋如此依赖.因此,有识之士预言"21世纪是海洋的世纪".这就意味着人类对海洋的开发利用将进入一个空前时代,海洋活动必然面临各个方面的重大变革,由此而来的海上活动的多样化和复杂化以及海洋经济的蓬勃发展必然会产生大量的需要法律加以规范和调整的社会关系.①司玉琢《:关于确立"海法"独立研究体系暨发起"东亚地区海法研究论坛"的倡议》---在早稻田大学海商法研讨会上的纪念演讲.近年来,随着海上事业的不断发展和国际间海事组织交往的日益密切,海事立法的进程不断推进.中国交通运输主管部门正在规划新一轮的海事行政立法.相信随着中国海事行政立法的发展,中国海事行政法体制会越来越丰富.

三、行政法与海事法交叉形成的海事行政法

按照传统观点,行政法属于国内公法,但海事法却被纳入国际法范畴.那么海事行政法到底是国内法还是国际法呢?对此人们困惑不已.由于不能对海事行政法进行准确的定位,这就造成了海事行政法在法学界很难立足.可以认为,海事行政法作为行政法的部门法,属于国内公法;同时,海事行政法作为海事法的下位法,也不应被列入国际法的范畴.因为海事法虽然有极强的涉外性,但仍属于国内法.将海法或海事法作为国际法学是学科划分的方向性错误,这一错误致使海商法学、海事行政法学陷入迷途.

如果传统海商法是横向的海事法,那么海事行政法便是纵向的海事法.倘若海商法是民法的特别法,那么海事行政法则是行政法的特别法.海商法学的研究应遵循民法学的基本原理,同样,海事行政法学的发展必须以行政法学的基本原则为指导.可以说,海事法是海商法与海事行政法的有机统一.[4]从法学理论体系上看,海事行政法学是行政法学与海事法学的交叉学科,没有行政法与海事法学者之间的合作,或者海事法的学者没有行政法素养,行政法学者没有海事法专业知识,都不可能深入研究海事行政法学.但当下中国学科壁垒森严,不用说一级学科之间泾渭分明,就是在学科内部不同的专业,甚至同一专业的不同的研究方向之间也少有沟通.行政法与海事法是两个跨度比较大的学科,目前,研究行政法的中国学者很少关注海事法,研究海事法的学者(多数为航海专业出身)也不太重视行政法.即使关注过这两个专业法的海事法学者和行政法学者也各执一词,缺少基本的学科认同.国内海事法(即传统的海商法)学者对海事行政法偶有涉猎,但只不过是把海事行政法作为研究海商法的手段和工具.行政法学者几乎从不在意海事行政法,在行政法学体系中,不但行政法的基础理论不会光顾海事行政法,就是部门行政法也没有海事行政法的一席之地.②其中原因颇为复杂,可能与海事行政法很强的专业性有关.其结果是海事行政法成为渐渐淡出法学视线的一块"不毛之地".

在实践中,将行政法的基本原则和法律规范应用于海事行政执法时,不可避免地面临理论与实践相冲突的困惑.其原因在于缺少有针对性的海事行政法律依据,而立法的滞后缘于理论研究的缺失.因此,对海事行政法进行交叉研究具有重要的现实意义和实践价值.近年来,随着我国水上安全监督管理体制的改革以及加入WTO后航运市场发展的带动,我国的海事行政管理取得了长足发展,对规范与指导海事行政管理的海事行政法的研究也起到推动作用.但由于历史和现实因素的制约,我国的海事行政法还未形成系统的理论体系.因此,构建一个科学完备的海事行政法学科体系尤为必要.行政法与海事法交叉形成的海事行政法体系如图3所示.

四、海事行政法的学科体系

海事行政法既是行政法的子法、海事法的下位法,也是海事法与行政法的交叉形成的综合法.海事行政法的学科体系应当从上述三方面的学科定性出发,兼容海事行政法诸方面特征.海事行政法学科体系的建构既应考虑其作为一个学科体系的严整性,又要以中国海事行政立法为依据.由于海事行政法涉外性很强,因此,这些国际公约也应成为海事行政法体系的重要内容.这些都是构建海事行政法学科体系的确定标准.

图3 行政法与海事法交叉形成的海事行政法体系

另外,海事行政法的学科体系与中国交通行政管理体制密切相关,一些国家和地区纳入海事行政管理体系中的内容,如渔业管理,仍不属于我国海事行政法的管辖范围.在最近中国政府进行的"大部委制"改革中,原来的交通部变成交通运输部,形成了"大交通"的格局.在大交通的体制下,海事行政管理相关的部门合并、资源整合也已提到议事日程.长期以来,中国海上行政管理存在"五龙闹海"的现象,海上事务分别由不同部门进行分头管理:公安机关的"海警"负责海上治安和犯罪案件的查处,农业部门的"渔政"负责海上渔业管理,交通运输部的"海事"负责海上航行安全和海上环境保护,边检部门负责商品出入境的检疫,国家海洋局的"海监"负责海上执法监察.这一体制造成各自分政,管理效率低下.因此,适应大部委制改革,寻求"大海事"管理体制是海事行政体制的改革方向.在这方面,美国海岸警备队的经验值得中国借鉴.由于目前海事行政管理体制的原因,我国海事部门职权范围较窄,这就决定了海事行政法调整范围的局限,进而限制了海事行政法体系的丰富和发展.

当然,由于研究的薄弱,加上很多不确定因素影响,至今中国的海事行政法也没有形成比较成熟的学科体系.尽管一些学者在此方面曾作过可贵的探索,但仍存在一定的问题.例如,缘于学科定性的方向性偏差,将海事行政法作为国际法,于是海事行政法成了中国签署的海事国际公约的罗列和注释;由于将海事行政法作为完全意义的行政法,海事行政法几乎就是行政法内容的转换,海事法的特殊性没有体现出来;因为特别关注海事行政法的专业性,于是不顾行政法的基本原理,直截了当地将海事管理部门业务所及的内容归入海事行政法之中.这些学科体系的建构都存在着一定的片面性,不能真实反映海事行政法的全貌,也不适应海事行政法治的发展.因此,笔者试图克服以上缺陷,提出下述中国海事行政法的学科体系,以就教同仁.

上篇海事行政法原理

第一章海事行政法的概述

第二章海事行政法的基本原则

第三章海事行政法的历史发展

中篇海事行政普通法

第四章海事行政主体法

第五章海事行政行为法

一、海事行政命令

二、海事行政征收

三、海事行政处罚

四、海事行政许可

五、海事行政强制