上海城市更新中利益冲突与博弈的分析

◎ 王春兰

上海城市更新中利益冲突与博弈的分析

◎ 王春兰

改革开放以来,中国社会矛盾与冲突日益凸显,政治社会环境变化对城市规划的影响不容忽视.在城市规划建设过程中,作为利益冲突与博弈的三方,政府、商业利益群体、居民的行为都在利己与利他之间徘徊并寻找平衡点.围绕城市更新利益而形成的三角冲突与博弈表现为,政府与商业利益群体之间冲突与合作并存,政府与民众之间冲突与依赖并存,开发商与居民之间冲突与不信任并存.在"柔性机制"的作用下,城市更新中的冲突与博弈没有引发彻底的结构性变动,但其仍然对社会变革与发展具有推动.面临全球化时代激烈的竞争环境,地方政府在城市规划建设中更要做到"形式民主".

城市更新 利益冲突 博弈

改革开放以来,中国社会开始了剧烈的利益格局调整过程,随之而来的是日益凸显的以利益诉求为主的社会矛盾与冲突.利益冲突与博弈的主体各方利益表达以及诉求手段、利益群体之间的联盟与对抗等也日臻清晰.城市规划作为一种政策行为,其实质是在多种相互冲突的利益组织之间寻求解决方案并达到动态平衡.尽管这种观点正逐步得到认同,但针对城市规划当中利益冲突与博弈过程的实证分析还比较少见.随着城市化进程的加快,以房屋拆迁和居民安置为中心的城市拆迁冲突成为城市规划领域的一大焦点问题.上海作为中国特大城市,在快速融入全球化进程中,经济社会剧烈变迁使得城市更新进程中各行为主体的利益冲突与博弈更为突出.本研究拟分析上海城市更新过程中的利益冲突与博弈主体各方的行为特征、博弈策略,思考中国城市规划领域的利益冲突与博弈行为特征,及其对社会稳定、社会变革的意义,对未来城市管理和规划建设具有一定参考价值.

一、冲突主体各方行为范式分析

(一) 政府行为范式分析

政府是拥有政治权力的重要城市管理主体.政府行为指各级政府及其所属机关(包括一些依法享有公共管理职能的组织)以公法人名义实施的,能对其他主体的权利义务产生影响的各种活动.从本质上来说,政府也是一类社会组织,区别于其他一般社会组织的是,通常情况下政府拥有合法的强制权力,人们可以在各种社会组织之间进行选择,一般情况下个人难以选择政府.在中国现行政治体制下,城市政府的权力(起码从表面上看)来自居民的授权,任何决策、执行行为都必须以居民的实际利益为起点和归宿.但公共选择理论提示人们,政府并不是专门为了所谓的公共利益而存在的.正如"诺思悖论"所描述的,政府行为的作用是双重的,它既可能增进社会公共福利,也可能损害公众利益,具有非公共利益指向.在特定情势下,城市政府为追求效率而牺牲公众利益有时显得"无法避免".政府的权力都是由活生生的个人占有和行使的,在行使权力的过程中,不能完全排除权力阶层因个人的利益导致的权钱交易.

图1 政府行为范式

随着中央政府放权让利,地方政府的自主权更大,自身任意活动的空间有所扩大,对部门利益、个人利益的追求也更为显性化,政府的行为范式也发生变化(图1).城市政府拥有强制权、资源控制权、审批权,在制度供给中起主导作用,这些既是城市政府维护公共利益的武器,也是其追求部门利益、个人利益所依赖的资本.政府行为在公共利益与非公共利益两种目标指向之间徘徊.当公共利益与部门利益、个人利益不相容时,政府通常有两种策略:第一种策略是偏向公共利益,但这仅仅在中央政府与民众的监督与约束作用足够大时才有可能发生;第二种策略是偏向部门利益与官员个人利益,当商业利益群体的拉拢与利润让渡行为足够俘获政府组织及官员,而政治风险又相对较小的时候更加可能发生这种情形.

(二)商业利益群体行为范式分析

商业利益群体是城市管理中的重要参与主体,对政府决策往往有重大影响.商业利益群体是"有限理性经济人",追求自身利益是其行为的根本动机,同时他又能根据市场状况、自身处境和自身利益作出判断,经常性地调整行为与目标,使自己的经济行为适应于经验中学到的东西.根据亚当.斯密的观点,"理性经济人"并不等同于一味追求私利且毫无道德感的人,虽然个人并没有自觉地使个人利益与社会利益相一致,但"看不见的手"的作用带来了这种一致性,这实质上意味着其道德取向有赖于外力约束作用.固然,很少有人能够按照自己的意愿随心所欲地支配自己行为,人们有时被迫尊重他人、服从社会规则.但商业利益群体在对待利己、利他两者之间关系时难免会存在目光短浅、难以全面把握所需信息等问题,而社会规范的调节、引导机制也不完善,导致现实中商业利益群体的侵权行为时有发生.

如图2,商业利益群体的行为具有利己与利他两种指向.在与政府的互动中,商业利益群体主要采用两种策略.当俘获成本较小时,商业利益群体很可能实施俘获行为,从而与政府形成合作联盟;当因为各种原因无法实施俘获行为而又绕不开政府这一关时,商业利益群体很可能采用抗拒一类手段,抗拒行为包括了与政府暗自较劲、公开讽刺、胁迫等多个级别.与居民的互动过程中,商业利益群体一方面必须要迎合居民的住房消费需求以及消费心理,另一方面根据市场特点及其优势地位可能采取强势压制的策略,也可能在一些场合下采取回避的方式,请公共机构代为出面扫除障碍.

(三)居民行为范式分析

图2 商业利益群体的行为范式

城市居民尤其是那些在城市中相对稳定居留的人,他们也是城市管理中的参与主体之一,其参与城市事务的程度主要取决于自身对政策实质、决策程序的认知能力,以及基于共同情感和利益追求的意向等因素.居民行为通常具有"自利"倾向,以追求自身或家庭利益为主.在当前的社会发展阶段,大多数的人仍以满足自身生存基本需要为主要行为目的,人们的总体道德水平尚处于相对较低的水平,不道德行为、失范行为、损人利己的现象也时常出现.城市居民内部社会分层的形成乃至固化现象导致各社会阶层在生活方式、消费方式、价值观、对具体事件的感知等方面差异明显,各社会阶层的博弈策略也呈现分化特征,分属于不同社会地位(社会阶层)的大城市居民在应对政府与开发商方面都有自己的一套策略(图3).

图3 居民的行为范式

社会资源丰富、居住区位选择能力强的上层社会通常被政府、开发商视为"受欢迎的人群".上层社会的优越感十分明显而且贯彻于其行为的始终,他们居住在高档封闭社区中,对政府日常管理可以不予理睬;对触犯自己利益的政府行为进行抗拒,动用自己的社会资源通过游说等方式改变政府决策.在中间阶层风光的物质享受背后隐藏的是其对未来生活的焦虑与巨大的职场压力.中间阶层的消费总的来说还是有节制的、理性的,他们尊重法律,现代民主政治观念较强.中间阶层通常能积极配合城市管理,受到政府管理在一定程度上增强了其地方归属感,原籍地不在当前居住城市的那些"外来"中间阶层人士更加需要这种归属感;当政府行为触犯了中间阶层的利益,中间阶层通常能保持"有理有节"的姿态,其行动策略通常是"柔性"的谈判以及妥协等.在动拆迁中,中间阶层也有可能与开发商存在互动,这种场合下中间阶层往往能利用网络、媒体等手段积极维护自身权益,但在城市改造建设的洪流面前,"妥协"是大部分人最终的选择.对于底层社会而言,生活窘困以及城市改造建设中自身的软弱无力都有可能使其产生一定的忧虑情绪.底层社会面对强势的政府或开发商,他们的策略大体有三种,无奈之下的沉默或顺从;毁灭式的极端抵抗,如坚决不配合、犯罪、自焚等行为;或者间接地表达自己的不满情绪.

二、上海城市更新中的行为主体利益冲突与博弈

(一) 政府与商业利益群体间的冲突与博弈

就上海的城市更新而言,政府与商业利益群体之间是合作基础上的冲突关系,其中政府是主导方.在改造的资金来源上,政府比较重视利用市场主体的力量,通过土地批租和房地产开发方式来吸引资金,但总体来看,"政府仍然是每一个旧区改造项目真正的实施主体"[4],政府在待改造地块的认定、旧区改造优惠政策、做动迁群众工作等方面都起先导作用.政府对城市更新倾注极大热情并非完全出自对社会公共利益的考虑,对局部利益(政绩考核、官员升迁、物质利益)的渴求也是政府高度干预城市化发展的重要动力.在这种双方均有自身利益诉求而形成的合作联盟中,两者之间的冲突不可避免地浮现出来.商业利益群体唯利是图的本质使得其回避城市更新过程中出现的各种问题与矛盾,并动辄将责任推脱到政府方面,这使得地方政府面临各方责难和政治风险.上海市城市规划设计院院长叶贵勋在谈及旧区改造时,曾有过这样的感慨:"按照市场经济规律来看,……开发商要投入,就一定会讲回报,但是一讲回报问题就出现了,政府怎么控制?"而政府在公共利益与局部利益之间徘徊不定,政策频繁调整,也增大了商业利益群体获利前景的变数,触动了其既有利益.

在政府与商业利益群体的博弈中,虽然政府是城市更新的主导方,但其采取的行动策略却大多数是"迎合"多于"对抗".政府的迎合心理典型地表现在政府为吸引开发商而出台的各类优惠政策.

以上海某区为例,为了达到在20世纪末全面完成本区危棚简屋改造任务的目标,完成这一似乎"不可能完成的任务",区政府认为"……吸引一些有实力的房地产企业在危棚简屋改造中挑大梁、唱主角……对完成本区危棚简屋改造任务是至关重要的",具体落实这一办法的指导思想是,"(本区)各职能部门要树立地不分南北、人不分中外、钱不分公私,只要是愿意参与区危棚简屋改造的企业都欢迎,只要是愿意投入危棚简屋改造的资金都吸纳",具体来说"如果因某个工作人员的工作态度、办事效率问题致使开发商离开本区的,要严肃查处,或调离或撤职,以表示我区引资招商的诚意……"

政府对商业利益群体的迎合策略不仅表现在以上所列出的一些积极行动中,也表现在政府的"不作为",有时表现出不应有的沉默.引起社会广泛关注的2005年上海"1.9"动迁纵火案就是典型案例.政府对商业利益群体的直接支持往往都是在当前政策框架内的合法或符合现有规定的一种支持途径,而隐藏的、非正式的支持则往往是制度外的,甚至违背现有法律、法规、条例.

商业利益群体善于从政府规划文件以及相关优惠政策中发现商机,他们采取的是理性回应策略.主要表现在以下几个方面:参与旧区改造的开发商大都回避政策文件中的"居民回迁"问题,尽量减少增加成本的可能性;通常都优先选取那些获利前景比较看好的热点地段进行开发;在中心城区进行高密度、高容积率的再开发.例如2001年2月上海市建委、市城市规划管理局、市住宅发展局和市房屋土地资源管理局联合下发了《关于鼓励居民回搬,推进新一轮旧区改造的试行办法》[沪建城(2001)第0068号文],指出新一轮旧区改造在动迁安置上实现以异地实物安置为主向鼓励原地原区域有偿回搬和多种安置方式并存转变.但在文件的具体条款中对回搬率并未作任何量化的规定,在政府态度也不太明朗的情况下,本着利润最大化原则行事的房地产企业都尽量回避"居民回搬"问题.因为回迁就意味着开发商必须适当降低楼盘档次定位,并且楼盘价格也受到限制,与此相关的一系列问题直接降低了开发商的利润空间.从后来全市范围的实践情况来看,只有极少数改造基地考虑了部分居民回搬,而且居民回搬比例也普遍很低,一般在10%左右,稍高些的回搬率大致在三成左右(如虹口区的"165"街坊改造)[4].面对那些人口密度、建筑密度"双高"的旧居住区,巨额的拆迁补偿肯定是开发商首先要顾虑的问题,如果这个区域所在区位又不太好,那么开发商显然就更加不太可能作出项目开发的决定了.据统计,1990年代后期开始,上海大动迁就是致力于动迁黄金地段的房子①.在政府的退让中,开发商进行的无序开发是导致中心城区房产开发中建筑高度与容积率方面失控的重要原因.特别是在房地产市场步入相对低潮的1998年、1999年间,有些区为了尽快完成改造任务和消化闲置土地,"饥不择食",在规划指标等方面对开发商一再让步,直接导致上海中心城区高层建筑林立、城市景观杂乱无章的现状,以及中心城区居住房屋面积不减反增的现象.

(二)政府与居民间的冲突与博弈

政府与民众之间是相互依赖基础上的冲突关系,其中主导方依然是政府.政府存在的合法性依赖于民众的认可,而民众则依赖政府提供各类公共服务以及实现利益诉求.政府控制着政治、文化、经济等各方面的关键社会资源,对人们的居住、迁移、职业升迁有重要影响,民意的表达和衡量、政府与民众的联系渠道、民众对政府的监督和要求等诸多问题的解决实际上都是在政府主导、规定的情况下实现的.在利益多元化时代和资源稀缺的环境中,政府不可能同时充当所有社会成员利益的维护者,当政府成为社会某部分成员利益的维护者的时候,往往意味着政府忽略了其他社会成员的利益诉求,更何况,政府机构与官员往往还有追求部门利益与个人利益的可能.动迁补偿标准变动频繁、补偿不到位、民众利益受损是城市动拆迁中的常见现象,政府强烈干预下的城市更新的成本却由普通民众来承担,政府对政策效应评估环节不够重视,片面地理解城市更新对提高民众生活水平的作用,对民众自身意愿了解不够,往往导致民众物质利益与精神利益双重受损.

在博弈当中,政府采取的策略大体上是"柔性手段"与"强制手段"并存. "劝说"、"隐瞒真相"等柔性手段是作为"比较利益人"的政府机构及官员规避政治风险的理性选择."劝说"是城市动拆迁前期最常见的政府策略.政府组织张贴各类鼓舞人心的宣传标语,试图让民众理解旧城改造、动拆迁对整个城市未来发展的重要性,以及对改善民众住房条件的益处,营造一种大家共同努力、牺牲小我、为城市发展作贡献的氛围.这些宣传工作往往能起到明显的"劝服"效果[5].有部分居民不听"劝告"时,动迁组往往私下额外给予他们更加丰厚的补偿,当然这些操作都是隐瞒众人的.隐瞒的目的是为了更快速、顺利地推进城市更新.拥有强制力的政府当然也会考虑充分利用强制手段更快地推进旧城改造进程,这是政府清除障碍的有力保障.开发商出于避免麻烦、节约成本等多种考虑,往往请政府出面进行强制性地征用,政府出于发展经济等方面的考虑,往往也乐意为之.

在上海,中心城区与郊区在生活配套方面差别很大,中心城区居民在就业、就学、就医、出行方面明显比郊区居民更加便利.此外,受中国城乡二元结构的深刻影响,即便是在上海这样的大都市,大体上中心城区居民对郊区仍然抱有一种厌恶和鄙视的心理.中心城区的区位不仅可以给居民带来实实在在的便利,同时也使他们保有一种"作为城里人"的骄傲和自豪情绪.当前住房的周围环境以及区位事关居民切身利益,动迁安置房虽然面积比老房子要大,但地点大都在偏远的郊区,这不但使动迁居民的生活变得不方便,同时也使他们产生一种被遗弃感.在旧城改造、拆迁中受影响的居民大体上是居住在老城区破旧老宅中的中下阶层.据福纳公司的调查,上海中心城区动迁居民的收入普遍较低,其中月收入不足1000元的家庭所占比例为12.3%,月收入在1000～3000元的家庭约占67%,月收入在3000～4000元的占7%②.

城市居民对政府的行动策略也带有中下阶层的"有限抗争"、"顺从"或者"毁灭式抗争"的特点."顺从"是居民面对政府常采用的策略之一.1990年代初以前上海市动拆迁中大都采用实物安置的方式,确实为旧城区不少居民改善了住房条件,因此民众对旧城改造、动拆迁也比较理解.这个时期绝大多数民众采取"顺从"策略可以视为一种主动的理性选择. 1990年代以后,旧城改造进入快速推进时期,动拆迁过程面临房源不足等多方面难题,其中的矛盾与冲突也越来越明显,但大多数民众仍然表现出"顺从",这时的顺从策略应该实质上是消极退出策略.陈映芳主编的《棚户区--记忆中的生活史》一书中,大多数访谈对象都表现出"顺从"型消极策略.居民常见的抗争策略是"有限抗争",这类行动者通常具有一定的法律常识、维权意识与谈判能力,同时能够比较理性地分析政府行为,作出适当的应对策略.最常见的形式是在动迁中采取"有限拖延"战术.网络作为一种新手段也被民众用到拖延战术中来.

在某动拆迁论坛中A网友说:"终于找到组织了,我也住这块的.我们家人少,我妈被DQZ(动迁组)吓死了.三天两头打电话来,一直威吓说已经有很多人走掉了,三林的房子(动迁配套房)已经没剩下来多少." B网友回应道:"这可是动迁组的拿手好戏啊!骗你让你觉得必须现在走,不然就亏了,要不就是吓你现在不走以后奖励费就会全部扣掉,但事实是先走的都是冤大头.一个朋友住在原来长城电影院对面,硬是拖了两年多,从当初的20万谈到了80万才走人."

有限抗争的"有限性"表现在,采纳抗争策略的人所占比例有限(尽管这一比例似乎有上升趋势);单个家庭的谈判能力有限,他们最终能够争取到的利益也十分有限;绝大多数情况下抗争的最终结果都是他们最终迁出,城市规划建设照常进行,不论对最终补偿标准是否满意,也不论他们是否存在故土难离的情结.另一种以"钉子户"形式存在的抗争可以被视为一类极端的抗争策略.这类抗争常因造成极坏的社会影响而引起各界广泛关注,比较容易成为媒体报道的焦点,但总的来说采取极端策略对抗政府(或政府与开发商联盟)的居民毕竟是极少见的情况.

(三)商业利益群体与居民之间的利益冲突与博弈

随着中国住房市场化改革的深入,目前城镇地区80%以上的住房交易都通过市场进行配置③,开发商与居民之间的互动日益频繁,双方之间的利益冲突也逐渐凸显出来.开发商与居民之间的互动过程都是在互不信任的基础之上展开的.在住房市场中,看起来是你情我愿的简单平等交易,事实上是买卖双方都各怀心事.作为住房市场中的需求方,民众对住房质量、环境以及周边配套的高要求永无上限,而对住房价格的要求则是能低则低.而开发商为获得更多利润,必须尽量节约成本,同时抬高价格.总体上开发商在这对关系中是主导方,开发商的强势地位主要是源自于他们对上海经济社会发展形势以及住房市场需求的良好预期,当然也有来自地方政府的鼎力支持,房地产业是地方经济重要支柱产业,可以增加地方税收.

在城市更新中,开发商利用城市公共绿地、轨道交通、河流、湖泊、山脉等随意抬高住房价格,甚至侵占公共资源.有时政府必须依靠开发商才能凑足城市公共建设资金,这种情况下政府就不得不在规划方面对开发商作出让步,公共资源虽然给开发商带来更多利润,结果也会引起被排斥民众的不满.上海市苏州河沿岸地块改造是这方面的典型案例.始于1997年的苏州河改造工程搬迁两岸单位和居民数万户,共建成河滨绿化面积19.6万平方米.原来居住在苏州河边的市民发现这里的房价已经远不是他们能够承受得了.苏州河南岸一楼盘打出旗号--"私家花园",这种提法让没有能力购买楼盘的民众极为不满.对于居民个人及家庭而言,购买住房是重大事件,很可能需要花费他们的所有积蓄,或者因住房而背负大量的银行债务.住房市场中供求双方就住房的性价比等展开博弈,本来就处于对抗状态,当住房市场出现明显震荡时,开发商与购房人之间的剧烈的正面冲突将不可避免.2005～2006年间一度成为关注焦点的"上海集体退房第一案"就是开发商与购房人之间发生冲突,乃至最后诉诸法律的典型案例之一.城市中存在众多的望房兴叹者,而另一方面却是"唯富人论"当道的房地产商,社会舆论对房地产商的口诛笔伐既是民众不满情绪的反映,也在一定程度上加强了人们的仇恨情绪,即使无购房打算或根本没有能力购房的民众也有可能加入仇恨房地产商的队伍,引发非现实性冲突.

开发商的策略总体而言是"强势出击、随机应变".开发商在住房结构定位方面具有决定权,倾向于在中心城区开发大户型、高档次的住房,这种开发行为不断积累的结果是中心城区的地段优势更显突出,城市房价也因此出现显著的区位差异,从而对各社会阶层迁居的区位选择造成直接影响.房价的区位差异格局使得旧城改造成为名副其实的"驱贫引富"运动,成为"消灭贫民而非消灭贫穷"的工程.开发商的强势出击还显示在住房价格博弈方面的主动性.开发商抬高房价的方式数不胜数,正当手段与非正当手段、合理涨价与不合理涨价掺杂在一起,购房人很难绝对加以区分,往往只能被动接受.各类眼花缭乱的广告标语(有时与实际情况严重不符合)使消费者对楼盘的价值所在深信不疑,这类广告标语通常涉及楼盘的名称、地段、配套、室内装潢等各方面,住房市场中也存在使用不正当手段抬高房价的情况,如捂盘、小批推盘等.同时,开发商能够比较灵活机动地采取各类措施应对市场运行中出现的种种变数.房改十年之后,政府逐步意识到不可能完全依靠市场手段来解决所有人的住房问题,在各界强烈呼声中,中低收入民众的住房难问题已被提到政府议事日程.中央政府已出台多项政策对房地产市场进行调控,如2005年"国八条"、2006年"国六条"及其"十五条细则"、2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,2010年以来,房地产调控政策更是密集出台,如"新国四条"、"国十条"等.但是,地方政府暗自对房市调控政策采取"拆招卸力"的做法,使得商品房价格仍持续上涨.由于地方政府的执行力度得不到保障,中央宏观调控往往出现"雷声大雨点小"的尴尬,原本应具有强大威力的宏观调控措施得不到真正落实,对开发商也不能形成应有的影响.

面对强势而灵活的开发商,居民的选择一般是被动接受或采取"退出"策略:其一放弃原本中意的高房价区位,选择到同一城市中虽然区位不太让人满意但房价可以接受的地点安家; 其二,通过租赁住房来解决居住问题;其三,选择到别的生活成本较低的城市生活.不论怎样,购房人采取的具体措施都只能是对房地产商的"有限抗争",通过政府对开发商施加压力,这本身就是一个相对漫长的过程,从政策问题提出到最终政策措施出台需要一定时间,而在这一时间段里,闻风而动的开发商可能早已想到对策.到同一城市的其他区位安家仍然处于房地产商主导的住房市场中,仍然要被迫适应其他房地产商的行为,而"租赁住房"与"撤出城市"从本质上来说是一种完全的"退出"策略.中国若干个特大的城市集中了社会中主要的经济、政治和文化资源,也集中了最主要的机会,在这种情况下,大城市人口集聚的大好前景几乎不容质疑,房地产商当然也不会畏惧部分人采取的退出策略.当然,购房人也不可能在任何情况下都被迫适应房地产商的种种行为,尤其是那些维权意识较强的中间阶层,购房人也会采取一些抗争策略,有可能采取法律手段或私下协商.类似"上海集体退房第一案"购房人利用法律手段维权,虽然可能成功,但一般需要经过漫长等待期,期间他们不能住进新房,但同时却要先开始偿还银行贷款,开发商也希望牺牲较少的利益换取早日顺利完成项目销售工作.因此,另一种常见情形是私下的协商、妥协.

三、结语与讨论

综合以上分析,城市规划领域的冲突实质上是各方博弈的动态过程.当某一城市事务成为利益追求的焦点并引发冲突,这种冲突被各类主体所认知,注入个人情感,进而引发各方博弈行为,经过说服、允诺、施惠、威胁、回避、折中、妥协等过程,最初的冲突与对抗关系得到暂时缓解,社会总体平稳有序就是在这样周而复始的类循环中得以维持下去.

当前中国城市规划过程中,冲突各方"自觉"地遵守柔性博弈规则,这种柔性机制的持续作用对于缓解城市更新过程的利益冲突具有关键作用.从根本上来说,城市更新所引发冲突是明确指向物质利益的现实性冲突,一些看似无目标指向的不满情绪也是根源于物质利益的直接或间接受损,没有超越主体对于自身利益和个人目标追求这个层次,利益群体内部个体所追求的目标也不够集中,难以形成组织程度高的利益集团,难以产生领袖人物,在这种情况下,各方都会"自觉"地运用讨价还价与妥协一类柔性手段,从而冲突多数不会升级到暴力以致彻底推翻当前的规则与秩序.在柔性机制框架内,冲突各方都试图努力推动事物朝着有利于自己的方面转化、发展,主体间通过谈判、对话、协商等,不断实现新的利益整合方式.

尽管城市更新中的冲突没有引发彻底的结构性变动,但主体间持续存在的冲突与博弈过程仍对历史进程具有重要意义,不可低估其在推动社会变革方面的作用.前面的实证分析中一直在强调一点,即居民的博弈策略对政府与商业利益群体的作用和影响十分有限,这种行为甚至构不成小规模的城市运动.但是,也应该看到,居民持续的有限抗争也迫使政府与商业利益群体反思以及采取回应行动来缓解冲突与矛盾,政府更是前所未有地强烈感受到城市居民存在的意义,城市管理与规划建设中正逐步融入"以人为本"的指导思想,一定程度上减轻了政府任意作为而带来的社会代价.正如西方学者研究所得到的结论,城市有时以一种非正式的合作方式来实现运转,实际的决策往往是通过一系列磋商、有选择的斗争和对一些"微不足道的机会"的把握来作出的.居民的博弈行为正以不明显(甚至不为人知)的方式改变着历史轨迹,为下一次遭遇战确立了新背景.

中国城市增长联盟内部是政府主导下合作与冲突并存的关系.哈维.莫勒奇认为城市发展的驱动力是可以由政治精英与经济精英组成的联盟.城市犹如一台增长的机器,艰难地输出政策用以支持和促进增长,这是它得以存在的目的和理由.综合多国学者的研究可以得到这样的结论,城市增长联盟广泛存在于各种政治体制的国家,不同国家增长联盟的主导方以及联盟内部的关系存在差异,同一国家内部的增长联盟也并非稳固不变,随着社会变迁而兴起或衰落.中国城市增长联盟的特点与后社会主义国家的有相似之处,其核心成分和主导方是政治精英,政治利益与经济利益联系比较紧密.中国特殊的地方资源产权性质与公共选择制度约束的失败促成了政府联盟主导方的地位,产生强烈的发展冲动.地方精英垄断了社区权力,提出排他性的、单方面的言论使他们推动增长的行为合法化.在发展中国家,受到赶超战略的影响,任何类型的发展几乎都是人们强烈期盼的,在城市发展引起的隐形负面效应与社会代价没有为人们所意识到的情况下,人们往往被城市发展所带来的正面效应宣传所蒙蔽,大规模具有影响力的反增长运动并不多见.与此同时,中国城市增长联盟内部的关系并不稳定,在中央政府与居民的双重约束与监督下,地方政府也常常是投鼠忌器,小心翼翼地躲避政治风险,增长联盟内部的合作关系较为脆弱,常演变为冲突关系.

面临全球化时代激烈的竞争环境,地方政府在城市规划建设中不仅要考虑到吸引资本,更要全面考虑居民的需求与感受,在城市规划领域起码要做到"形式民主".在全球化时代,城市发展被纳入全球经济网络并受到外部资本的影响,资本追逐利润的本性和空间上的流动性使得城市之间的竞争日趋加剧.甚至有人断言,全球城市体系之间和城市体系内部的激烈竞争将成为未来10～20年全球城市发展的主基调.这种发展环境很容易使政府为资本空间循环流动所控制,付出巨大的社会代价和政治代价.为此,政府在城市规划领域应更全面地考虑居民需求,重视项目论证和政策评估,强调城市规划的多方参与权.以往研究表明,居民参与城市规划的程度受到城市规划领域开放性以及居民参与意愿双重因素的影响.政府赋予公众规划参与权也未必会真正提高公众参与度,但政府仍应作开放姿态,至少要先达到"形式民主",建立起允许居民参与的制度与机制,这在一定程度上可以减少居民的不公正待遇感.正如美国的形式民主在很大程度上消除了财富分配不平等的负面效应.安东尼.奥罗姆认为,美国的现代资本主义之所以没有随着贫富差距的拉大而消亡,其中最重要的原因之一就是,美国社会中的公民能够在政治上拥有表达意见的自由,尽管这种自由并不完美.

本研究着重剖析了城市更新领域利益冲突与博弈行为,思考了其对社会发展与变革的意义.事实上,研究中所提出的观点和得到的结论大体也适用于其他城市事务.在同一经济、社会、政治背景下,政府、商业利益群体、居民在各类事务中追求的利益指向大致相同,表现出的行为范式基本类似,采取的博弈策略也雷同,对社会变革产生同样的影响.几乎每天都在发生的各种冲突与博弈行为看似杂乱、细碎、微小,其对城市发展的影响力也非常小,无法与那些刚性强而且显性化的城市管理行为相比较,但是前者正持续地、悄无声息地渗透到城市日常管理与决策过程中,改变着城市发展进程.

注释:

①三峡新闻网:《影响房价的真正原因是什么?》, 2006年11月14日.

②《五项制度、四项措施实施 动迁居民选房余地增大焦点》,上海焦点房地产网:http://sh.focus.cn/ news/2003-09-11/51028.html

③京华时报:《住房和城乡建设部:房该坚持市场化改革方向》,2008年03月27日.

[1]孙立平.博弈--断裂社会的利益冲突与和谐[M].北京:社会科学文献出版社,2006:7-55.

[2]彭姝.政府行为的目标--对政府行为的利益取向分析[J].内蒙古农业大学学报(社会科学版),2005,(4).

[3]黄小晶.城市化进程中的政府行为[M].北京:中国财经经济出版社,2006:80-85.

[4]徐明前.城市的文脉--上海中心城旧住区发展方式新论[M].上海:学林出版社,2004:135-204.

[5]康燕.解读上海[M].上海:上海人民出版社,2001.

A Study on Conflict of Interests and Gambling in the Urban Regeneration of Shanghai

Wang Chunlan

Since China's reform and opening-up, social conflicts have become increasingly severe and the influence exerted on urban planning due to political and social environment changes cannot be neglected. In urban planning and construction, all the three gambling parties, the government, the business interests group and the residents, are seeking a balance of interests. The coexistence of conflicts and cooperation between the government and the business interests group, of conflicts and interdependency between the government and the residents, and of conflicts and distrustfulness between the business interests group and the residents, are the reflections of this triangle gambling. Under the effect of "flexible mechanism", those conflicts do not result in exhaustive social structure changes; however, they are of great significance for social transform and development. In face of the intense competition of globalization, local government in particular should practice "formal democracy".

urban regeneration; conflict of interests; gambling

F293.2

国家自然科学基金青年项目(70603012)和上海哲学社会科学规划课题青年项目(2009ECK001)成果.

王春兰,上海市人口与发展研究中心博士,助理研究员.

(责任编辑:卢小文)