构筑具有国际竞争力的东京--潜在力和未来可能性分析

◎ [日]市川宏雄

构筑具有国际竞争力的东京
--潜在力和未来可能性分析

◎ [日]市川宏雄

本文重点关注了东京都市圈均衡发展问题.各种资源过度集中,都市圈不断扩大,其他地方发展会受到限制,实现均衡性发展,对政府政策制定能力是很大考验.同样的问题也在韩国出现,首尔过度发展,导致其他地方发展受限.在中国,城市化快速推进过程中,农村如何发展,外围非核心区如何发展等,都是值得研究的课题.

国际竞争力 都市圈 外围 城市发展

一、前言:21世纪日本的课题

当今的日本有一个很大课题:"城市与地方之间维持一种什么样的关系比较好?"在20世纪90年代后半期泡沫经济崩溃后的经济复苏过程中,大城市在扮演着引擎角色,特别是借助东京的力量,日本经济得以复苏.投资效率最高的大城市会促进进一步的投资,与此相对,投资效率低的地方,因其投资空间不足,造成的后果不仅是地方人口减少,而且经济发展力也逐显疲软,最后,出现了日本国内非常令人厌恶的"格差"现象.因此城市与地方之间该维持一种什么样的关系是需要探讨的一个问题.

日本从2005年开始进入到人口减少的局面,在年经济增长率仅有1%～2%的低水平下要推进成熟经济的发展,今后国家该选择何种运营模式?2010年出版的《首都圈白皮书》里第一次出现了"以国际竞争力来论战城市".在过去的两年时间里,日本国土交通省的社会资本整备审议会上都讨论过"向紧凑型的国家推进","实现有竞争力的大城市东京".在那之前,中央政府长期执行的政策是"国土的均衡发展"、"避免向城市中心集中的分散政策".但是,实际情况与政策的执行却是大相径庭,而且在泡沫经济的复苏过程中东京的地位更加凸显.在这种情况下,很有必要来认真探讨一下为了使国家具有竞争力,其城市政策和国土政策该如何制定的问题.

二、东京圈的肥大和东京作用的增大

1.国家运营的结构

那么,一直以来的国家运营模式是什么样的?简单来说,东京等大城市赚钱缴税给国家,中央政府将这些税款资金以补助金和交付金的形式分配给地方.也就是说,地方上的人力、物力不停地往大城市转移,从而造成了地方财政的凋敝,于是国家将这一部分转移到城市的人力和物力以间接的形式转换为资金再分配给地方,这就是战后日本经济成长下的国家运营模式.直到1980年代泡沫经济时这种模式都一直发挥着积极有效的功能,但实际上,地方上建设了一些不必要的基础设施.资金不只是交付,而是以完善基础设施的名义,挥霍在日本各地农业、土木、港湾、道路等的建设上.建设事业确实提供了新的雇佣机会,填补了第一次产业衰退的空缺.但是,基础设施得到了完善,也并不意味着就会创造出新的产业来.

1990年代泡沫经济崩溃的前半时期,这种结构的功能就开始丧失.人口从地方到东京的流动,仅仅是由民间企业这些私营部门的经济活动决定的,所以在大都市需要雇佣人口的时候,自然会吸收地方的劳动力.另外,大城市向国家的资金流动是以税金的形式,民间企业如果努力一下,政府的年收入是可以增加的,只不过这些税的征收与公共部门有关.换言之,资金的流动由制度决定,而金额的多少则由民间的经济力决定.问题在于资金的下一步流向.也就是说,从中央政府到地方的资金流动.这完全是由与民间收益无关的制度来决定的.它是1990年代泡沫经济崩溃所造成的结果.为何如此说,因为大城市挣不到钱,就没有税金可上缴给政府,于是进入到中央政府的资金就减少,但是下拨给地方的交付金却不能因此而停下来.尽管中央政府的财源在枯竭,可又不得不继续把这种分配结构维持下去.

大城市、中央政府、地方之间的关系(笔者作成)

于是国家实施了两个政策.其一, 2000年的《市町村合并特例法》里,把原来的3300个自治体减少到现在的1700个左右,差不多成功减少了一半.众所周知,再小的地方政府和议会都会耗费资金,所以市町村的减少也可以减少伙食费用的支出.合并市町村工作虽然经历了种种过程,但终究还是减少了中央政府的经济负担.另一个是小泉内阁的"三位一体改革"(把国库支出金、交付金,包括税源转移在内的税源分配方式这三方进行三位一体改革).总之不减少流向地方的资金,国家就没有财政.为此推行了三位一体改革.因为如果一直依靠发行国债下去,国家财政只有走向破产这条路.简单地说,有了这两个政策日本就撑住了.

2.今后的社会运营

这个问题的重点在于如何阐述今后的社会运营.在国家整体人口减少的局面之中,许多地方可能会面临消失的处境.那么,国家该如何来兼顾好地方?这实际上就引出了只能由大城市来带动地方的这个结论.在这样的状况下,有一个很明显的事实就是许多地方自治体虽处于凋敝状态,但位于东京首都圈的地方自治体大多都没有凋敝.这说明了有大伞的庇护就不会凋敝.进入大伞庇护下的地方和大城市圈可以产生收益,向中央政府纳税.实际上中央政府应该兼顾到的地方在全国范围内也是仅限于几个地方,这又该如何来规划并实施保护?此课题很迫切.有些地方是在国土保全上比较重要,还是在确保水源以便人们居住方面比较重要?如果事先没有确定评价标准,那么下一步的规划就无法确立.有这么一句话:因为民间的努力,日本才得以挺住.可以进一步地说,因为东京的努力,日本才得以挺住.这是一种乐观主义者的论调:只要努力,就可以持续下去.可要是把这种论调放在对应国际竞争力的框架下来考虑的话,这就称不上是一种好的状况了.

三、均衡发展政策的现实--从三大城市圈向东京圈移动

1.人口向大城市圈流入的情况(1954年-2009年)

人口向大城市圈流入的状况(1954年～2009年) (国土交通省资料)

纵观1954年至2009年人口向大城市圈流入的情况,其中有几个高峰.第一次高峰的到来是在1964年初,地方人口急剧减少,大部分都是涌入到了三大城市圈.第二次是在1970年代,但在1973年和1974年的石油危机时期,地方人口减少停止了.当时,人口向大城市圈的流入看起来像是有所停止,实则是集中向东京流动.第三次增加是在1980年代中期开始的泡沫经济,这个时候很极端,大阪、名古屋没有增加,从地方来的人全部都流向东京.然后就是1993～1994年的泡沫经济崩溃时期,东京圈迎来了战后初次的人口减少现象.之后的两年时间内,人口又回流到地方.不过在那之后一直在持续的状况是:东京圈人口的增加,地方人口的减少,关西圈人口的长期低落,名古屋人口基本持平.

如果试着把这种人口动向看作是"全总计划"和"首都圈计划"的兼顾,那么会得出什么样的结论?日本国土交通省把如今的现状称之为"第三次人口流入高峰".从2005年开始日本整体上进入人口减少的局面,但是向东京圈流入的人口没有减少,依然在增加.东京都的人口已经超过了我们从没有想到过的1300万人.在这种意义上,战后长期考虑的"均衡发展"和"分散政策"等政策仅仅是纸上谈兵,实际上国家和城市在现实的操作中一直运营着.

2.城市圈人口逐渐增加,地方人口持续衰退

我比较关心的是今后会是一种什么样的状况.1960年三大城市圈的人口是1的话,地方圈的人口就是1.5.2005年以前三大城市圈与地方圈的比率变为1:1.这个比率再过几年会变成什么样?一个很可能的事实是在2020年或者2030年左右地方与三大城市圈的比率将会达到0.5:1左右.很明显,地方在缩小.这个时候的问题是如何来运营,经营大城市,还有国土将何去何从?

3.日本人口的推移(2005年～2050年)

比较让人苦恼的是根据国立社会保障、人口问题研究所的一般推算看来, 2050年15～60岁的劳动人口会减少到接近现在的一半.那时候的人口也在1亿以下.不过也有阻止人口减少的可能性,即相当规模的外国人进来有可能会抑制劳动人口的减少.只不过,这又将成为一个政策性的课题.看一看人口构造图表:1960年是金字塔形,2005年是椭圆桶形,2035年将成为女性高龄层较突出的比萨斜塔型,也就是,之后的25年将会是人口向右倾斜的时代.

四、城市圈的收缩以及城市中心的回归现象--21世纪初期的新动向

1. 近郊调整地带内的人口增减(1990～2005年)

东京城市圈的近郊调整地带在1990～2005年的人口变化是:初期中心区的人口减少,接着人口转为增加,即1990～1995年巨大城市圈在扩展的同时,城市中心区却出现了空洞化现象.这可以从有名的"土地开发"看出中心区的人口在减少,特别是包括中心3区的区域减少1%以上.再者,周边地区的23区整体人口也大体上在减少,人口移动是不停地向外、再向外扩展.这期间,琦玉县、千叶县北部一时大幅推进住宅的开发.这表明了东京圈虽然是人口在增大的城市圈,但由于地价过高,它不是人们可以轻易在中心区买到不动产进行居住的场所.为了使附带土地的独户住宅这个土地神话能够长期存在下去,人们尽可能地搬到了郊外.

但是在泡沫经济崩溃后,土地价格转为回落,2000～2005年期间,人口减少的区域,包括中心区域出现人口急剧增加,相反,琦玉县北部、木更津侧、印旛沼等郊外的人口很迅速地开始减少.这些人口一直在增加的辽阔郊区在仅仅只有10到15年的时间里居然如此轻易地进入到减少的局面,到如今,这个局面依然持续着.神奈川县的湘南地区即便是人气很高的住宅地,人口也略微繁盛,但现在人口流动的一般情形也是逐步倾向回归中心区域.

2.人口的推移(2000年和现在的情况)

1998年使用了4种模式来推算东京都的人口会增长到多少.当时使用了最近两年间人口增长的数据,最乐观的推算从2010～2015年大致有1200万人左右.可事实上到达了1300万人.因此,东京都的人口或许还会增加一点.至于会增长到何种程度,这得看今后人们的居住方式和爱好,单从数字上来看,今后可能会增加,或者能够增加,这是一个关键点.

五、东京城市构造的重组--紧凑化的大城市模型

1.首都圈巨大城市群的构想

在考虑东京未来的时候,不得不把"中心区"和"郊区"的定位作为一重要的计划课题拿出来探讨.2001年在组织"创造都市前景"的东京都都市计划审议会时,提出了"首都圈巨大城市群的构想"这一思路.当时,国家已经停止了在东京城市圈内进行规划的构想,而是在讨论今后城市存在方式的基础上提出了这一方案.首先,他们认为国家政策的大前提"分散政策"并不会产生实质性的成果,只会导致东京圈内向城市中心区域的移动加剧,今后的压力会进一步加大.因此,他们提出了新的城市中心区域的概念,设定了"中核区",否定了之前的中心三区(千代田区、港区、中央区)这个思路,而是把环线6号道路内侧的8个区域也设定为城市中心区域.他们认为,不进行这样的调整,带给市中心方向的压力,也就是向市中心回归现象不会有所好转.随之,他们试图在这片中心区域内进行大胆革新,之后更在东京都都市计划审议会上召开了推进此区域再开发的条列制定会议,可是,结果并没有产生戏剧性的变革,仅仅是制定了"美化市容条例".

当时的想法是:东京将来的活动区域是中心区域和海岸沿线区域,即应在那里建设"水绿环绕带".不过,绿化带建设的失败容易引起城市的无计划扩展,尤其是在无法大胆实施改革的地区,所以这是一个应该得到解决的永恒课题.另外, "核城市连携城市轴"的区域大体上是沿着国道16号进行布局,1980年代的第4次首都圈计划里国家提出了业务核城市构想,初期包括6个区域,最后在第5次首都圈计划里增加到13个区域.据我的推测,对沿16号国道周边郊区繁荣起来的目标来说,内郊问题不大,但外郊会更加衰退.何况,虽然首都圈中央机动车道经过外郊,但是外郊并不是一都三县(过去国土局使用的词语),而属于东京城市圈.也就是说,他们认为最好把16号国道周边当做郊区的调整方针来考虑.

六、构筑具有国际竞争力的东京

1.东京的实力

为使东京具有国际竞争力,如何做才好?要回答这个问题,我们先来看看东京的实力.在此我选择了世界上的35个城市来比较它们的实力.在森纪念财团里我作为主查,每年都要进行世界城市综合实力排名,介绍一下2009年版.这个研究的最高顾问是伦敦大学的彼得.霍尔爵士(Peter Hall),世界城市研究的权威--哥伦比亚大学的萨斯基娅.萨森(Saskia Sassen)也是该委员会的成员.其内容在2010年6月24日、25日由中国社会科学院在南京举办的"第九届城市竞争力国际论坛"上发表过.

首都圈巨大城市群的构想

2.结合城市功能的6项指标进行排名

结合经济、研发、文化交流、居住、环境、交通这6项指标来分析一下35座城市的实力.然后再把这6项指标分为4～5个范畴,每个范畴合计使用69项指标对世界主要城市进行排名.这项于2008年开始的调查很幸运地入选了"世界四大城市排行榜",其调查结果每年都会在世界上公开发表.与其他的城市排名榜相比较,这个排名是世界上首次公布城市的综合实力.比如说,由伦敦金融城组织的有名的"金融中心排名"每年都会公布世界金融中心的排名,伦敦必定是排在首位,因为它是依据很多的问卷调查进行分析,评价标准每年都在变化,所以它是一个变化多且零散但很显眼的排名.还有万事达(Mastercard)公布的世界商务中心排名.与此相对,森纪念财团的调查是公布城市综合实力的排名,在69项指标当中,有42项统计指标、4项定性指标,余下的是直接对35座城市进行问卷调查.我认为这是一个能够取得平衡的调查.

看一下排名结果,首先看看位于世界大城市排名前四的纽约、伦敦、巴黎、东京.还有2008年由第11位一跃至现在第5位的新加坡.其次是柏林、维也纳、阿姆斯特丹、苏黎世、马德里等紧跟其后,亚洲排在前面的还有香港、首尔.这种排名模式的特征是与世界前4位的第一组城市群相对存在着第二组城市群.因此,我们应该考虑的问题是:世界四大城市中的东京实力如何?还有,东京在与紧随其后的亚洲诸城市的关系是怎样?接下来我们探讨一下这两点.观察一下纽约、伦敦、巴黎,可以发现在诸多的指标里,纽约大体上都比较好(经济第一、科研开发第一、文化第二),但是纽约也不够完美,居住排在第21位,环境只排在第30位.伦敦也很相似,居住是第33位,环境第16位,同样不够完美.不过巴黎的许多指标都很靠前,特别是居住第一,交通也是第一.东京是怎样的?因为居住(第19位)和交通(第11位)排在较后面,所以最后的整体排名是第4位.

那么中国的城市如何?这份调查里面没有包括广州,不过上海和北京这些亚洲城市,同东京(经济排名第二)一样,经济实力很强(北京第七,上海第八).但因为其他的指标都非常低,最后的结果是排在20以后.不过这只是一个时间的问题,两所城市现在是快速地发展,相信在明年的排名中会进入到前20.北京和上海在各方面是处于竞争状态,这在城市实力上也是一种抗衡.

3.五类人员类别排名

这项排名中,不单单依据城市的功能,而是以别的方式:把活跃在当地的人分为经营者、研究人员、艺术家、观光者、居住人员这五类人员,在69项指标当中选择与之相关进行人员类别排名(比如经营者就选择19项指标).东京除了在观光者上处于劣势之外,在经营者方面也劣于上海、香港、新加坡.也就是说比起东京,经营者们更加喜欢亚洲的其他诸城市.这是一个很有趣的题目,东京在经济实力上虽是世界第二,但对于经营者的吸引力却又明显敌不过亚洲的新加坡、香港、上海这些城市.世界四大城市中的纽约处于劣势的部分是环境,它的环境政策偏差值在50以下.在这里需要讨论一下为何它政策性不好,分析详细的指标可以看出纽约在二氧化碳排放、二氧化硫、二氧化氮方面很糟糕.日本在环境政策上投入很多,而美国却不然,它在城市的环境政策上有弱点,所以这一指标排名较低.另外,伦敦的居住排名也较低,这是因为要花费很高的成本,但这同时是一个很难解释的现象,也有观点认为因为人气旺有需求才造就了成本的过高.森纪念财团在制作2010年版的调查同时,也在制作一份仅限八大城市的"世界城市中心区域排名".城市中心区域排名在考虑以上的现象时,认为成本很高,是说明有其相应的需求,即便是从经济实力方面来看,也是把它看作某种正面因素进行处理的.而在2009年的排名中,把成本过高作为一种负面因素来解释--不适合居住.这样就拖了伦敦的后退.总之,纽约和伦敦占据在顶端位置的同时,在环境和居住两方面不够强势,此外,巴黎和东京平均分数也不是特别的低,而且有显示东京在经济和环境两方面还是值得夸奖.

4.亚洲主要城市的实力

接下来有必要讨论一下如果把东京放在首尔、北京、上海、香港、新加坡这些亚洲城市当中是什么情况.新加坡在亚洲现在一路迅速地成长.这是一种什么状况?由35座好比一架架的航空机器的城市组成一张网络,对其分析的话,东京在亚洲范围内与福冈、大阪、首尔、台北、上海、香港、曼谷相连,与新加坡的联系较少.新加坡通过与香港、吉隆坡以及曼谷等城市的联系,占据了这些靠南侧的区域(东京在北侧).所以今后考虑亚洲城市间的竞争时,一个是与新加坡的关系,然后以东京为中心的首尔、台北、北京、上海之间的关系如何也是非常重要的,再加上一个与香港的关系,这就是地理上的关系.

5.亚洲五城市的比较

首先东京、新加坡、香港、首尔、上海在功能上进行比较的话,东京在经济、研发、环境方面完全是一路领先,可在文化交流、居住、交通上却负于新加坡.这些也是今后需要解决的问题.其次从人员类别进行比较的话,东京在研究人员、艺术家、居住者方面仍然是排在最前面.这之中的艺术家是整个亚洲各城市的一大弱项.外来访客方面比较弱的是首尔,首尔在经营者方面也很弱势.新加坡、香港、上海在经营者方面胜过东京的原因是新加坡和香港受到了英语圈的影响.上海比较微妙,它不是英语圈却也胜过东京.这一点东京也必须得好好地反思一下.

6.GDP情况

最让人苦恼的是GDP的情况.过去十年的城市GDP情况是东京首都圈的增长率一直处于低迷状态.根据推算,上海和北京大约在2017年或2018年左右超过东京,还有,香港和新加坡大致在2030年左右超过东京,东京和首尔在这期间一直是平稳过渡时期.因此,有可能在这段时期开始决定城市间相互竞争下各自所分担的作用.于是,现状是考虑"反正不久就到了2030年,这是没办法的事情",还是考虑"不行,即便如此也想要努力".

7.亚洲商务人士的嗜好(现在和10年后)

森大厦株式会社针对世界许多地方商务人士(女性包含在内,故也可称为业务人员)的嗜好问卷调查中,新加坡、东京、上海、香港的结果大致相似,2成的人回答是城市魅力.那么,2010～2015年这个结果是怎样的?东京变为现在的一半,对上海虽然理由不是很清楚,但它很有人气.

8.根据指标偏差值对东京的强项和弱项进行分析

亚洲五城市的比较

立足以上事实,我们来看一下的东京的弱项.东京在哪方面比较弱?城市排名只在世界第四,是因为市中心到机场要花费较长时间,法人税较高.如果到机场的时间只有30分钟,国际航班数试着增加到与新加坡一样多,维持与伦敦一样的经济自由度和法人税,即从40%调整到25%,然后增加外国人,通过这些措施,相信东京的排名会一跃为世界第一的.也就是说,在综合实力上东京的基本指标很高.在交通这一弱项上,2010年7月开通的成田机场至市中心的成田新高速铁道线(成田SKY ACCESS)缩短了所要花费的时间,不过这与伦敦西斯罗机场到帕丁顿的情况不同,它一直延伸到不是市中心的日暮里.虽然这是一个很大的瓶颈,但如果同时把经济自由度提升的话,东京的排名也适用于世界四大城市的其他三城市.

9.东京的个别性课题

下面来分析一下东京的个别性课题.东京经济排第2位,可GDP增长率只排在第22位,法人税率是第33位,这些是很大的问题.研发排第2位,其问题是接受外国研究人员的体制等还不够.文化交流虽排在第6位,留下来的问题是可用英语预约的宾馆排在第20位.造成居住排在第19位的原因是物价、总工作时间、医疗水平或者外国人学校较少所造成的.环境排在第4位,可实际上可再生资源和市中心的绿化地带并不理想.交通基础设施存在的问题是在交通这方面,上班上学路上所花费的时间怎么也缩短不了,的士费用过高.

10.构筑具有国际竞争力的东京--全球的领跑者

在这一方面东京该如何做?我的建议是从文化的成熟、国际性的接触与融合、产业的创造这三个方面寻找突破口(市川宏雄编著《全球的领跑者--东京》).人不聚集起来城市就不可能存在,为此日本需要有自我的文化.产业也是今后的议题,用现在的流行语来说,什么是有"创造性"的产业?这也是东京需要考虑的问题.以文化产业、ICT产业、知识产业为核心的创造性产业的产出是最近产业领域内的一个关注点,那又应当如何应对全球互联性和可居住性的烦恼?总之,可以说创造性产业的关键还是在于国际金融城市.

11.实现东京具有国际竞争力的课题

要维持国际竞争力,问题就是如何进一步增强国际战略综合特区等区域下的东京所具有的强项.为设计区域布局,推进市中心以及空间区域再编计划,这就需要划分具体性的重点区域.另外,必须正面直击陈旧的社会资本存量、灾害、环境、人口老龄化这些不可避免的问题.特别是灾害方面,据说在今后的三十年内,东京有70%的概率会发生7.3级的直下型地震.那时候,东京哪些区域最容易被震垮?可以预想到地震烈度在6～7级时,有相当一部分数量的平民住宅区会倒塌.还有,JR近山沿线地带是木结构密集区域,据说一旦发生火灾,火势会迅速蔓延.了解这些以后,对于东京来说,今后的一大议题就是采取什么样的对策来应对这些问题.大城市的维护需要巨大的人力、物力以及财力.有了这些,才会拥有真正的国际竞争力.

(翻译:李平,广东外语外贸大学)

The Potential and Possibility of Building Tokyo into an Internationally Competitive Metropolis

Ichikawa, Hiroo (Japan)

The article pays close attention to the balance development of Tokyo metropolitan area. The over-centralization of resources results in the expansion of metropolis circle, whereas other places are limited to develop. It is a big challenge for government to implement policies and achieve balance development. The same situation exists in Soul of South Korea. In China, how to develop the rural and periphery areas is of great significance under study.

international competitiveness; metropolitan area; periphery area; urban development

F299.3

市川宏雄,日本知名城市研究专家,现任明治大学专业研究生院院长,管治研究室主任,在全球城市实力指数、东京城市规划与管理方面取得丰硕成果.

(责任编辑:李钧)