基于利益相关者的建筑节能管理机制研究＊

杨 杰

(山东建筑大学管理工程学院,山东济南 250014)

基于利益相关者的建筑节能管理机制研究＊

杨 杰

(山东建筑大学管理工程学院,山东济南 250014)

完善建筑节能管理机制,需要克服单纯的技术观念,从政策、制度和技术等方面将影响建筑节能管理的各种因素统筹加以考虑。在建筑节能管理上单靠政府、市场或第三方还是很难保证建筑节能的效果和效率。要降低建筑物使用能耗,提高能源利用效率,促进经济社会的可持续发展,在建筑节能管理上需要建构更有效率的“三方合动”管理模式,即政府、市场、第三方“三方合动”。形成政府积极推动、市场大力拉动、第三方努力协动的局面,不断地规范建筑节能领域相关利益主体的行为,使建筑节能管理更加科学和富有效率。

建筑节能;政府;市场;第三方;利益相关者

建筑节能管理,有利于降低建筑物使用能耗,提高能源利用效率,促进经济和社会可持续发展。因此,完善建筑节能管理机制,需要克服单纯的技术观念,从政策、制度和技术等方面将影响建筑节能管理的各种因素统筹加以考虑。在建筑节能管理的四个层次中 (绩效、技术、政策机制、成本 -价值体系),成本 -价值体系具有基础性和决定性的作用,激励机制解决“做不做”的问题,技术体系则解决“如何做”的问题。但实践证明,落后技术不会主动退出市场,而且如果没有足够的政策支持和激励机制,再先进的技术也难以得到推广和应用。这说明,建筑节能技术的推广与应用,其瓶颈不在于技术本身,而在于利益相关主体的积极性和主动性。

一、建筑节能领域利益相关者分析

“利益相关”概念最早出现在 1929年美国经济“大萧条”之后。20世纪 30年代初,Berle与 Dodd在《哈佛法学评论》上就公司目标问题展开辩论,辩论涉及到公司是谁的、公司目标等问题。①王文钦:《公司治理结构之研究》,中国人民大学出版社 2005年版。一般认为,利益相关者就是所有受公司经营活动影响或者影响公司经营活动的自然人或社会团体。显然,这些认识局限于浅层的“相关性”探讨,并没有触及到企业的经营决策和公司治理。Freeman(1984)指出,利益相关者是“能影响组织行为、决策、政策、活动或目标的人或团体或是受组织、行为、决策、政策、活动或目标影响的人或团体”。②Freeman,R.E:Strategic Management:A StakeholderApproach[J].1984,25.Boston:Pitman.由于他的理论贡献,利益相关者与组织行为决策联系了起来。20世纪 90年代以后,随着人们对人力资本认识的提高、网络组织的涌现以及企业伦理研究的不断深化,利益相关者理论得以迅速成长。

借鉴利益相关者理论,建筑节能领域的相关利益者是指那些参与建筑节能项目,其利益会受建筑节能项目成败影响的个人或组织。主要包括消费者、开发机构、设计机构、建设机构等多方面的利益主体,以及与市场相对应的政府和第三方。不同的利益主体具有不同的目标取向。开发商开发节能建筑的目的是希望它能为企业带来更多的利润,消费者选择节能建筑是因为它能节约居住成本,从而提高生活质量和工作效率;政府推广节能建筑主要是从保护环境的角度出发。对此,建筑节能领域利益相关者决策主体以及它们之间的关系可以这样表述:政府与市场在资源配置中各自发挥作用;市场由开发商和消费者组成,建筑物的价格由两者之间的供求关系决定。开发商在短期内主要关心利润,利润 =价格 -成本 -税收 +补贴;消费者在短期内主要关心建筑物的价格,尽管运行成本和质量是属于长期的问题,但也是消费者要考虑的问题;环境问题属于长期的问题,这是政府的主要目标,为了实现社会目标,政府会在必要时利用税收或补贴等手段,调整消费者和开发商的行为。

二、建筑节能管理模式分析

(一)政府主导模式

首先,在科学发展观的指导下,我国政府积极推行和倡导“低碳减排”生活和建设节约型社会。强调建筑节能对于资源消耗大国的重要意义,并明确提出到 2010年,全国城镇新建建筑实现节能 50%;对既有建筑节能改造逐步开展,大城市完成应改造面积的 25%,中等城市完成 15%,小城市完成 10%。到 2020年,北方和沿海经济发达地区,以及特大城市的新建建筑实现节能 65%的目标;绝大部分既有建筑完成节能改造,新建建筑对不可再生资源的总消耗比 2010年再下降 20%。①中华人民共和国建设部:《关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见》,建科[2005]78号。政府的高度重视是成功实施和推动建筑节能管理的关键所在。其次,建立健全建筑节能管理机构。各级政府设置建筑节能办公室、新型墙体材料应用领导小组,专门负责建筑节能关键技术的推广与应用管理,建设行政主管部门设置专门的建筑节能管理机构,形成覆盖全国的四级建筑节能管理体系。再次,完善建筑节能管理的政策法规。从 1997年至今,我国政府和行业主管部门制定出台的有关建筑节能的政策法规和管理办法近 20种之多,形成了相对完善的政策法规体系,为建筑节能关键技术的推广与应用提供了良好的管理平台。最后,制定严格的检查监督制度和管理措施。近年来,建设行业主管部门每年都有计划地组织建筑节能监督检查,按照建筑节能的目标和要求,重点检查设计、图审、施工、监理、验收等环节,以及节能标准、建筑节能材料和产品质量监督、国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗统计审计公示、民用建筑节能信息公示等落实情况。特别是加大了对建筑节能的专项检查和处罚力度,及时发现建筑节能施工中存在的问题,在建筑市场上掀起了“节能风暴”。

尽管政府主导模式在推进建筑节能管理方面有许多优势,但也存在一些问题。具体来说,一是部分地方政府特别是县级及以下政府对建筑节能管理认识不到位,对建筑节能管理考核没有明确纳入地方政府层面。对建筑节能管理重视不够,主观上是认识不足,视建筑节能管理为可有可无之事,客观上建筑节能管理是一个全新的领域,缺乏管理经验。对此,需要加强管理者的建筑节能知识储备,并把建筑节能管理指标层层分解,形成强大的行政管理压力。二是建筑节能执行标准不平衡。从现实情况来看,施工阶段与设计阶段在执行节能标准上存在差距,2001年,全国在设计阶段执行节能 50%标准的执行率仅有 5%,在施工阶段执行节能 50%标准的仅为 2%-3%;2004年这一现象有所改观,设计阶段执行节能 50%标准的执行率达到了50%,施工阶段达到了 30%;到 2007年,设计阶段执行节能 50%标准的执行率达到了 97%,但施工阶段的执行率只有 71%。中小城市较之大城市的执行率明显偏低,经济欠发达地区比经济发达地区则更低,这主要表现在,对施工阶段建筑节能标准的执行打折扣,尤其是建筑节能施工质量和竣工验收规范执行不到位,中小城市普遍缺乏建筑节能材料以及产品、部品节能性能的检测能力。三是在一些地方程度不同的存在政府对建筑节能管理失灵。主要表现在,政府承担了一些不该管、管不了的事,管理效率低下,难以调动建设单位等相关利益主体的积极性和主动性。最关键的是,政府主导模式有悖于市场经济规律。

(二)市场拉动模式

作为经济手段,建筑节能管理在降低建筑物使用能耗、提高能源利用效率方面无疑将更多的倚重市场力量。通过市场配置资源,充分调动业主、生产厂家、施工单位等相关利益主体的积极性,达到建筑节能管理的目的。例如,在建筑节能市场上实施新型墙体专项基金管理办法,由于明确了该专项基金的返还比例,及时将达到建筑节能标准项目的资金予以兑现,从而实现了建筑外墙保温和“禁实”的双赢,收到很好的管理效果。又如,市场对节能建筑的大量需求,会极大地刺激建筑节能产品的市场供给。庞大的建筑节能产品市场,能够满足各类建筑体系对于建筑节能的需求;专业化的建筑节能产品市场,由于成熟的生产管理技术,不仅节能材料在质量上可以得到保证,而且充分的市场竞争还可以大大降低建筑节能的应用成本。

市场拉动模式存在的问题:一是建筑节能激励机制不完善。在经济层面上,缺少建筑节能企业与公众直接经济利益的联系,使得建筑节能缺乏内在的利益动力,缺少鼓励发展节能建筑的财税优惠政策,建筑节能管理要实现由政府强制推进向政府监管与市场管理并重的转变,不仅需要政府职能的转变,而且需要相应的财政补贴、税费优惠、贷款贴息等鼓励性政策,仅依靠新型墙材的专项基金显然不够。二是缺乏调动建筑节能利益相关者积极性的措施。建筑节能管理的相关政策不少,但操作性不强,多为倡导性的政策,尤其是针对住宅产业节能的管理措施缺乏调动积极性的力度,执行效果也不理想。究其原因,一方面开发商的积极性没有被调动起来,现行的建筑节能标准只规定了建筑规划设计、施工单位必须满足节能的最低要求,缺乏调动开发商进一步实施建筑节能的利益激励。另一方面,建筑节能市场上存在着一个“利益分散”的问题。即尽管节能建筑的投资收益是正的,但由于开发商和使用者往往是相分离的,所以投资节能建筑的开发商往往得不到节能收益,因此从利益角度讲,开发商并不会主动投资节能建筑。三是建筑节能终端市场技术亟待提高。建筑节能市场终端技术包括节能建筑鉴定、节能能耗检测、能耗数据统计等,但是我国建筑节能市场终端技术不成熟、检验成本高、建筑能耗数据缺乏统计基础等问题制约了建筑节能管理工作的健康发展。另外,建筑节能管理缺乏规范的认证和标识,在鉴定新建建筑节能水平上没有统一的技术标准,鉴定手段也不成熟,建筑节能管理的基础性工作亟待加强。四是建筑节能市场相关利益主体的行为不规范,利益关系不协调。受建筑节能市场不正当竞争的影响,业主凭借着优势地位,为降低建筑节能成本一味的压低建筑节能材料的价格,甚至以寻租为目的,侵蚀其他利益相关主体的合理利润。建筑节能市场利益相关主体关系失衡,合理的成本 -价值体系也就难以形成,处于弱势地位的其他利益相关主体仅仅是“不敢违规”而已。

(三)第三方协动模式

建筑节能领域的第三方包括:建筑节能事务所、建筑能效测评机构、质量检测机构和节能服务公司等中介机构;咨询公司、资信评级机构及科研机构;建筑节能行业协会、行业自律组织等。第三方通过市场调研,为政府制订节能标准、政策提供信息服务。主要是协助政府制订和完善建筑节能技术标准体系和相关的管理制度;形成行业自律机制,通过行规对组织内的节能工程公司进行约束,定期不定期地开展检查、评比,举办培训班,提高行业组织内各类人员的技术水平、道德素质,强化行业自律;配合政府部门组织好质量抽查、检测和专项检查工作,做好产品的推荐、认定工作;在行业内开展诚信企业建设,进行信用分类管理;制定行业自律公约,加强产品质量自律和价格自律,制止低价恶性竞争等不良行为;利用媒体资源及时公示产品质量情况,缓冲由于市场失灵所造成的负面影响,减少因政府失灵可能对企业的损害。此外,在利益获取上第三方只能凭借自身良好的信誉和优质的服务,可以有效抵制权力寻租和限制建筑市场腐败现象的滋生。①张彪、姚君芳:《非盈利组织财务监督体系的构建》,《求索》2009年第 7期。

第三方协动模式存在的问题:一是有关建筑节能的第三方机构数量较少,仅仅是几家建筑科学研究机构、设置建设类的高等院校,而建筑节能技术服务咨询公司更是寥寥无几。特别是发挥桥梁、纽带作用的建筑节能行业协会没有及时建立起来,如山东,目前仅有青岛一家建筑节能协会,全国的发展水平也好不到哪去。由于第三方机构建设大大滞后于建筑节能管理的需要,其作用自然也就难以发挥,从而影响建筑节能管理向纵深发展。二是目前第三方机构的许多职能与政府职能重叠,或只是简单的延伸政府管理职能,在职能上界限模糊,缺乏独立性和公信力。对此,应当尽快地完善相关的政策法规,明确界定第三方的责任、权力、义务,充分发挥第三方在建筑节能管理上的作用。

三、“三方合动”管理机制分析

通过以上分析可以发现,建筑节能管理无论是政府主导模式,还是市场拉动模式,抑或是第三方协动模式,对于建筑节能的实施与普及都有积极的作用,但存在的问题与不足也非常明显。因此,在建筑节能管理上单靠政府、市场或第三方还是很难保证建筑节能的效果和效率。要降低建筑物使用能耗,提高能源利用效率,促进经济社会的可持续发展,在建筑节能管理上需要建构更有效率的“三方合动”管理模式,即政府、市场、第三方“三方合动”。形成政府积极推动、市场大力拉动、第三方努力协动的局面,不断地规范建筑节能领域相关利益主体的行为,使建筑节能管理更加科学和富有效率。规范建筑节能领域利益相关主体行为的过程可以分解为三个层次:一是加大惩处力度,提高违规成本,使利益相关主体不敢违规;二是强化约束和监督,提高违规的风险和门槛,使利益相关主体不能违规;三是合理设置经济杠杆,改善成本效益结构,科学配置责、权、利关系,减少寻租空间,使利益相关主体不想违规。其中,第三个层次最为关键,它是从源头上解决问题的治本之策。

建筑节能关键技术的推广应用是一项系统工程,需要发挥政府 (看得见的手)、市场 (看不见的手)和民间机构 (第三只手)三方面的作用。这里,政府的主要作用在于推动,市场的主要作用在于拉动,而第三方的主要作用在于协动。基于以上考虑,笔者提出“三方合动”建筑节能管理分析框架 (见图1),在这个分析框架中,关键点在于市场、政府和第三方之间形成合力,在建筑节能管理的三个层次上共同发挥作用,使利益相关者从“不敢违规”、“不能违规”真正转变为“不想违规”。

图1 “三方合动”的建筑节能管理框架

F28

A

1003—4145[2010]10—0093—03

2010-04-06

杨 杰(1971-),男,清华大学土木系在站博士后、山东建筑大学管理学院副教授。

山东省建筑节能科技开发计划专项基金项目、山东省社科基金资助项目。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)