中国学前教育立法:思考与进程

庞丽娟,韩小雨(北京师范大学教育学部,北京 100875)

中国学前教育立法:思考与进程

庞丽娟,韩小雨
(北京师范大学教育学部,北京 100875)

学前教育是基础教育的重要组成部分,对促进个体全面健康发展,巩固和提高九年义务教育质量与效益,全面提升国民整体素质具有重要的基础性、先导性的作用。公益性是学前教育的根本性质。将学前教育纳入公共服务体系,主导学前教育事业的健康、有序发展是现代政府的重要责任,其中,立法保障和促进学前教育事业发展既是现代政府职责的重要内容,也是破解当前我国学前教育发展诸多突出问题的关键所在与迫切需求。当前我国学前教育事业发展的主要问题有:学前教育行政管理力量严重不足,幼教领导与管理失去有效保障;学前教育经费严重匮乏,事业发展缺乏基本的经费保障;幼儿园的办园体制、投入体制发生了根本变化,急需在构建社会公共服务体系过程中构建学前教育新体系;教师身份不落实、待遇缺乏保障,队伍不稳定;各种社会力量办园的条件、权力和行为缺乏应有的规范与保障等。要从根源上解决这些问题,必须有上位的法律规范与保障,因此,专门法的缺失已严重制约我国学前教育事业的健康有序发展。目前,我国学前教育立法已具有较好的社会、经济与法律基础。我国学前教育立法的基本理念应包括:强化学前教育的公共性与公益性;凸显和增强政府发展学前教育事业的职责;以公平和均衡为基本立法价值取向,优先保障并向农村和弱势群体倾斜。立法重点应抓住影响学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题,特别是明确规定学前教育的性质地位、政府职责、管理体制、投入体制、办园体制、教师队伍建设及建立督导评估与问责制度等。

学前教育立法;公益性;政府职责;基础;进程;立法建议

学前教育是基础教育的重要组成部分,是个体终身发展的起始与奠基阶段,对巩固和提高九年义务教育的质量与效益,全面提升国民整体素质具有基础性、全局性和先导性的重要作用与价值①庞丽娟:《制定〈学前教育法〉迫在眉睫》,全国人大议案,2005年。。随着学前教育对个体全面健康发展、国民素质提高和国家社会经济发展重大意义的日益彰显和人们对其公益性认识的不断深化,随着对现代政府公共服务职能的不断新认识,近年,我国政府把学前教育立法提上了议事日程。全国人大教科文卫委员会已于2006年底正式委托国家教育部研究、起草学前教育法案。目前正处于法案的研究与起草阶段。

一、学前教育是以公益性为根本属性的准公共产品

(一)学前教育是公共产品属性趋强的准公共产品

社会产品根据其基本特性分为三类,即纯公共产品、准公共产品和私人产品,其中纯公共产品和准公共产品由于其受众的普遍性和受益的公共性,应纳入政府保障的公共服务体系,政府对于不同类别的社会产品依据其公共性程度分别承担不同的保障与发展职责。教育整体而言属于公共产品,具有显著的公共性,满足公共产品的三个基本特征,即受益的非排他性、消费的非竞争性和效用的不可分性①张维平:《维护教育的公益性》,《求是》,2005年第14期;杨凤英:《教育产品的属性与政府职能的调整》,《教育学报》,2006年第1期。;同时,值得注意的是,教育服务与产品的公共性是一个变化的区间,不同类型的教育以及在不同发展阶段和历史时期教育的公共性强弱程度不同,因而产品属性也具有差异②胡乐明:《公共物品与政府的作用》,《当代财经》,2001年第6期。。分析作为教育起始与奠基阶段的学前教育产品属性,我们可以得出以下两点基本判断:1.学前教育属于准公共产品。在当前的社会经济发展水平与条件下,从整体上看,我国学前教育虽然具有突出的受益非排他性和效用不可分性,但由于学前教育仍然是一种较为稀缺的教育资源,仅在一定程度上满足消费的非竞争性特征,尚未完全符合公共产品的定义和标准,因此,现阶段学前教育的产品属性应界定为准公共产品;2.学前教育的公共产品属性不断趋强,其公共性程度仅次于义务教育。社会产品的公共属性是相对的、变化的,社会经济的发展和公众对能改善社会福利水平的产品需求的不断扩展等因素将可能改变对产品公共属性的认识。某些准公共产品可能由于其对社会公平和社会福利的影响较大而被纳入公共产品的范畴。而随着社会经济的发展和学前教育价值功能的日益凸显,公众对学前教育重要性的认识正日趋深入、对学前教育的需求正日益广泛普遍,学前教育的公共产品属性正呈现不断增强的趋势。在不同的教育类型中,从基础教育到较高层次的教育,从普通教育到成人教育和职业教育,受教育越来越与个人的未来职业和期望收入相关,教育的目的性、竞争性与排他性逐渐加强,公共产品属性逐渐减弱,而私人产品属性逐渐增强,因此,从这个角度来看,学前教育的公共性仅次于义务教育。

(二)公益性是学前教育的根本性质

众多研究表明,学前教育不仅能促进个体全面健康发展,同时能有效地提高教育的整体效益和家庭生活的质量,维护并增进社会稳定,特别是对弱势群体的学前教育还可通过保障教育的起点公平而打破贫困的代际循环,促进社会公平,对社会、政治、经济和教育的可持续发展产生长期而巨大的影响。因此,学前教育具有显著的公益性,公益性是学前教育的根本性质。

1.学前教育对社会未来公民健康和终身发展的巨大作用奠定其公益性基础。学前教育对个体全面健康发展具有重要的奠基作用,这是学前教育具有显著公益性的前提和基础。近年来,心理学、教育学和脑科学等方面研究成果共同表明,学前期是人一生中大脑形态、结构、机能发展最为迅速、可塑性最强的时期,是个体情感、行为、语言、认知等各方面发展的奠基阶段和敏感期,是个体社会化的起始阶段和关键时期。学前阶段儿童所拥有教育机会的多少和教育质量的优劣,不仅决定了其学前期的发展水平,而且影响着其终身学习与发展的质量和效果③庞丽娟:《关于尽快制定〈学前教育法〉的议案》,全国人大议案,2006年。。研究和事实均表明,学前教育不仅影响个体行为习惯、情感、态度和性格等的基本形成,而且影响并决定着儿童日后社会性和人格发展的方向、性质和水平;学前教育能够促进儿童的智力发展,且这种影响具有持续性。研究表明,儿童在学前班结束时的学业和IQ分数趋势一直保持到9 -10年级。学前教育之所以能对个体发展具有这样全面、长远的影响,在于早期经验可以改变大脑的结构与功能。脑的结构和机能在学前期的发展并非处于一种纯粹自然的状态,而是在很大程度上受到环境和教育的影响与制约。科学、适宜的学前教育能够有效地促进大脑结构与功能的适时、充分的发展,而且其影响具有持续性④庞丽娟、胡娟、洪秀敏:《论学前教育的价值》,《学前教育研究》,2003年第1期。。同时,由于学前教育的重点不在于知识学习和技能培训,而在培养幼儿基本的行为习惯、情感态度和社会性品质,提高儿童的学习愿望和能力,因而学前教育对个体的影响往往并不直接表现为知识的明显增加和某一方面技能的显著提高,而是通过培养幼儿的学习兴趣、能力、基本品质与意识而对其后续的学习和发展产生持续的、潜在的和深远的影响。这种潜在价值可能不容易被看到,也难以估算,但其实际贡献与价值较其他教育阶段更为长远和巨大!

2.学前教育效益的强正外部性与高回报性凸现其公益性。学前教育不仅对个体发展有益,而且对于教育事业的发展、家庭的幸福和社会的稳定与进步也具有十分重要的作用。(1)学前教育直接影响义务教育和其他各类教育的质量与效益,是国民素质整体提高的奠基工程。作为个体发展的始端和教育的发端,学前教育对教育事业的整体发展,尤其是基础教育的发展具有重要的作用与影响。我国教育部和联合国儿童基金会历时5年合作进行的“幼小衔接研究”,西方国家几项大型追踪研究如“开端计划”(Head Start Program)和“高瞻方案”(High/Scope Project)的研究均证明,学前教育能让儿童的小学教育有一个良好的开端,大大提高他们小、中学时的学习成绩和智力,减少义务教育阶段的学业失败。联合国教科文组织在《教育:财富蕴藏其中》的报告(1996)中明确指出,“受过幼儿教育的孩子与没有受过这一教育的孩子相比,往往更能顺利入学,过早辍学的可能性也少得多”;“学前教育的不足或缺乏这种教育,均可严重地影响终身教育的顺利进行”。(2)学前教育是提高家庭生活质量与保障家庭和睦的重要因素。众多事实表明,孩子能否健康成长和发展已成为决定家庭生活是否和谐幸福、影响家庭生活质量的一个关键性的因素。在家长普遍重视孩子发展和早期教育的今天,学前教育质量更成为家长能否放心工作、安心学习的重要条件。同时,学前教育通过承担幼儿教育与保育,将幼儿父母尤其是妇女从家庭解放出来,促进了母亲就业,有助于改善妇女的经济、家庭和社会地位,提高家庭生活质量。(3)学前教育有助于促进社会稳定与发展,为社会带来巨大获益。美国追踪长达30余年的“高瞻—佩里计划”(The High/Scope Perry Preschool Study)研究表明:接受过早期教育的儿童与未接受过早期教育的儿童相比,前者的学业完成率高、就业率高、成婚率高,而犯罪率低,每在学前教育上投资1美元,可获得17.07美元的回报,其中4.17美元是对个体成长的回报,12.9美元是对社会公共事业的回报,体现在社会福利、补救教育、预防犯罪方面投入的降低以及纳税的增加①Larry Schweinhart,Jeanne Montie.“The High/Scope Perry Preschool Study to Age 40”.H igh/Scope Educational Research Foundation,The World Bank,2004.。大量关于教育投入与回报的研究证实,学前教育是投资获益最多的教育阶段,能够产生巨大的社会经济效益。在学前教育上的投入可以为国家日后节省庞大的社会教育费和社会福利费的开支。从对一国经济的整体贡献来看,如果增加学前教育投资,使学龄前儿童入学率提高一个千分点,就可以使人均GDP提高0.36-0.58个百分点②胡鞍钢:《影响决策的国情报告》,北京:清华大学出版社,2002年版,第406页。。

3.学前教育在促进社会公平中的基础性与补偿性突出其显著的公益性。社会公平的基石是教育公平,教育公平的起点是学前教育公平。学前教育具有显著的补偿作用与功能,对处境不利儿童的学前教育,能够有效提高和促进这些儿童融入主流社会,降低因出生和成长环境的不利所带来的影响,减少社会分层现象和社会贫困。美国几项长达30年的“开端计划”和“佩里学前教育方案”(Perry Preschool Project)等追踪研究均显示,对家庭经济贫困、父母文化水平低的社会处境不利儿童实施补偿性学前教育,能成功地打破消极的贫穷循环圈,使其因认知、语言、社会性等各方面能力发展得更好,而更有可能完成高中学业并获得工作上的成功,能够自立而不是依靠社会福利,更有可能组建家庭并对婚姻生活忠实,减少对特殊教育的需求,青少年犯罪、未成年怀孕的可能性更小。

4.学前教育对象的非选拔性与需求的普遍性呈现其广泛的公益性。学前教育为个体终身可持续发展奠定基础,属于非选拔性的个体基本教育权利。基础教育之后的中等和高等教育更强调选拔功能,需要根据社会分工的现状和人才素质的要求,对每一个受教育者做出某种鉴别和选拔,而学前教育与义务教育一样,同为非选拔性的基础教育,而且是面向全体公民的国民基础教育。社会公众对学前教育的需求具有普遍性的突出特点。从受教育者对象及其需求来看,学前教育是社会的公共需求,代表公共利益,受益普遍,具有明显的公益性取向。

二、将学前教育纳入公共服务体系是现代政府的重要职能

(一)现代政府转型为公共服务型政府的关键:以公共服务体系建构为根本职能

政府职能的范围随社会经济的发展有所侧重。政府基本职能包括政治、经济、社会管理和公共服务四大类。公共服务型政府是当代社会对政府职能转变的目标定位,建构公共服务体系、提供公共服务是现代公共服务型政府最根本的职能①马庆钰:《关于公共服务的解读》,《中国行政管理》,2005年第2期。李文良:《中国政府职能转变问题报告》,北京:中国发展出版社,2003年版,第2页。。自2004年国务院总理温家宝明确提出“建设服务型政府”②2004年国务院总理温家宝在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上第一次正式提出“建设服务型政府”,并在2006年《政府工作报告》中明确提出“努力建设服务型政府”。以来,公共服务型政府成为现阶段我国政府职能的转型目标与基本定位,这是适应现代社会“以人为本”发展方式的客观需要,是缓解我国公共服务领域长期存在的公共服务体系不健全、公共服务投入不足和公共服务产品分配不均矛盾的必然选择。当前,我国政府正朝向公共服务型政府转型,其关键就在于将政府的主要职责投放到构建公共服务体系和提供有效的公共服务上③李军鹏:《公共服务学:政府公共服务的理论与实践》,北京:国家行政学院出版社,2007年版,第288-326页;朱广忠:《我国政府在公共事业管理中的主体职责》,《中国行政管理》,2007年第9期。。

(二)以公益性为根本性质的学前教育应优先纳入公共服务范畴

公共服务型政府以公共利益、社会公正和民众满意度作为公共服务活动的目标归宿和服务质量的评判标准,以改善民生作为主要标志和基本职责。教育作为民生的主要内容理应优先纳入公共服务体系。尤其在注重以教育和科技为主要内容的社会型公共服务体系建设的今天,教育正日益成为公共服务领域的核心④田华:《从新公共管理到新公共服务:服务型教育政府的构建》,《中国教育学刊》,2006年第8期;何鹏程、宋懿琛:《教育公共服务的理论探讨》,《教育发展研究》,2008年第9期。。学前教育以公益性为根本属性,是教育的起始与奠基阶段,对个体全面健康发展和社会整体进步具有重要的功能价值,其公共性仅次于义务教育,而且随着社会经济的发展和其强正外部性效应的日益凸显,学前教育的公共产品属性正不断趋强,因此,在所有的教育类型中,学前教育应在义务教育之后优先纳入公共服务体系,充分体现政府对学前教育的支持与主导作用,确保政府发展学前教育事业职责的不断增强,努力保障和促进学前教育积极、健康、有序的发展。

(三)立法保障和促进学前教育事业发展是现代政府职能的重要内容

现代公共服务型政府在发展学前教育事业中的作用与职能主要包括制定适合国家社会经济发展的学前教育事业发展规划与计划,制定完善学前教育事业发展的政策与制度,制定实施相关法律法规,加大对学前教育的财政投入,加强教师队伍建设,优化和公平资源配置,以及加强对学前教育的管理、评估和督导监督等。其中,制定科学、适宜的法律法规以规范和保障学前教育事业的发展,是政府重要的职责,也是确保学前教育事业发展和政府其他职能落实到位的重要基础与前提。当前,我国政府在把保障和促进学前教育事业发展作为政府职能的重要内容,加强对学前教育事业发展的规划管理、财政投入和队伍建设的同时,重视立法保障并促进学前教育事业发展,正在抓紧研究制定学前教育专门法以保障并促进我国学前教育事业发展。

三、当前我国学前教育事业发展的诸多问题亟待立法保障和解决

改革开放30年来,我国学前教育事业获得了很大发展,但由于缺乏有力的全国性的法律规范,在社会结构转型与经济体制改革的新形势下,学前教育事业发展也面临着不少不容忽视的问题,在相当程度上影响和制约着学前教育事业的积极、健康发展⑤庞丽娟:《关于尽快制定〈学前教育法〉的议案》,全国人大议案,2006年。庞丽娟:《中国教育改革30年·学前教育卷》,北京:北京师范大学出版社,2009年版。。为保障并推进我国学前教育事业的改革与发展,当前亟待立法,这既是现代政府的重要职责,也是破解当前我国学前教育发展突出问题,切实保障和促进学前教育事业健康、可持续发展的关键所在与迫切需求。

(一)当前我国学前教育事业发展的主要问题

1.学前教育行政管理力量严重不足,幼教领导与管理失去有效保障。一方面是随着改革的深入、体制的转换,新问题、新矛盾不断出现,教育行政部门的管理责任成倍增加,但另一方面目前各级教育行政力量严重削弱。国家负责管理学前教育的教育部幼儿教育处编制只有2人,实际在编专职人员仅有1人。全国31个省(自治区、直辖市)除北京和天津还保留学前教育管理机构外,其他29个省(自治区、直辖市)在机构改革中陆续撤并,由基础教育处一名同志兼管,在不少省市没有幼教专职干部,或专职干部不“专干”,其往往身兼数职,这样的管理力量不仅难以有效履行基本的行政管理职能,更无法有效面对一些新情况、新问题,制定和实施有效的政策措施,无法适应当前我国学前教育事业发展的复杂形势,严重地削弱了对学前教育事业的领导与管理。

2.学前教育经费严重匮乏,事业发展缺乏基本的财政保障。在我国教育财政性经费的总量之中,学前教育经费所占的比例过小,仅占1.2-1.3%,且十来年徘徊不前,从根本上难于支撑学前教育事业的发展。另一方面,长期以来学前教育事业在国家财政性教育预算中没有单项列支,经费一直包括在中小学教育预算中。中央财政没有单项列支学前教育经费,相应地,各省、市、县也少有或没有单项列支,学前教育发展更多依靠专项经费。特别是在体制转型期,各级教育主管部门没有经费支持用于建立学前教育的新体制,以有效解决事业发展中出现的新情况、新问题。

3.幼儿园的办园体制、投入体制发生了根本变化,急需在构建社会公共服务体系过程中构建学前教育新体系。随着经济体制的改革,企事业单位逐步分离办社会职能,曾经是城市学前教育主力军的企事业单位办园逐步与单位分离或停办,造成城市幼儿园数量迅速减少。一些地方政府由于对学前教育重要性和公益性缺乏足够的认识,以其是非义务教育为借口推卸政府责任,简单套用企业改制的做法,将幼儿园推向市场,减少或停止投入,甚至出售。企事业单位办园与原主办单位分离后,性质归属不清,靠自收自支维持生存,严重削弱了学前教育资源,质量缺乏保障。同时,随着农村义务教育管理体制改革的推进和中小学布局调整,附设在小学的幼儿园和学前班也随之停办或合并,造成农村幼儿园数量急剧减少。特别是,目前我国农村约65%的适龄儿童还没有机会接受学前教育,而且近年随着进城务工人员的激增,农村学龄前留守儿童和流动儿童问题日益突出,如不采取有力措施为这些儿童在发展早期提供积极的学前补偿教育,以积极的社会干预补偿家庭教育的缺失,将极不利于这些儿童身心的健全发展,并可能引发更多的社会问题。

4.教师身份不落实、待遇缺乏保障,队伍不稳定。教师队伍及其素质是教育质量的决定性因素,但由于主客观诸多因素的影响,我国幼儿教师的身份与地位不明确,长期以来待遇普遍偏低,培训、福利等基本权益缺乏应有保障,近年来甚至出现严重下滑的趋势。特别是,体制改革后的企事业单位办园和农村幼儿园的教师身份不明,社会保障无着落,《教师法》规定的幼儿教师的基本权利、待遇无从保障,致使幼儿教师的职业吸引力大大降低,队伍很不稳定。尤其是占我国幼儿教师总数80%的广大农村幼儿教师,长期以来因没有明确的教师身份,不能享受教师的待遇,工资、医疗与养老保险等社会保障和培训等一系列问题长期得不到解决,严重地影响了农村幼儿教师队伍的稳定与质量的提高。

5.各种社会力量办园的条件、权力和行为缺乏应有的规范与保障。近年来,各种社会力量所办的幼儿园,如民办园、街道园、合资园、独资园等发展很快,目前已占全国幼儿园总数的62.17% (2008)。社会力量办园在一定程度上补充了学前教育事业发展的不足,但对这些幼儿园的承办者资格、办园条件、教师资质、登记注册、办园质量、视导评估等缺乏有效的管理与规范,既不利于很好地保障其办园权益,而且严重影响其办园积极性与教育质量。城乡社会力量办园存在两个极端,一方面城市社会力量办园普遍实行高收费,只有少数高收入人群才能承受;另一方面,农村民办园许多缺乏基本的办园条件和人员资质,质量和安全难以保证。此外,还有大量未经审批的非法办园或临时托管点,存在严重的安全隐患,威胁幼儿身心健康。

(二)专门法的缺失严重制约我国学前教育事业的健康有序发展

针对以上问题,各级教育部门采取了多种措施,仍收效甚微,究其根本,在于高位、专门、有力的学前教育法律规范与保障的缺失。1.现有的全国性学前教育相关法律法规已无法解决经济体制和社会结构转型所带来的新关系与新问题。许多新关系或旧有关系中出现的新问题难以解决,如学前教育与政府及各职能部门间的关系,学前教育与社会各界、新的办园和投入主体的关系,学前教育机构与社区间的关系等,学前教育机构的类型与主办者也更加多样化,各类学前教育机构内部的关系和行为也更加复杂化,而我国现有的《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等法规已不能很好地适应这些新变化,规范和解决这些新关系与新问题;2.现有的全国性学前教育相关法律法规本身具有疏漏和不完善之处。一方面,一些重要问题未得到规范与落实,如缺乏对幼儿教师的身份、待遇、培训进修和医疗保险等的明确规定和切实保障;缺乏对幼儿园的财政投入和主要经费来源的清晰规定;规定了幼儿园注册和审批的程序,但对幼儿园注销、转向等未做规定;另一方面,对某些问题的规定不到位、不明晰或不妥当,同时,现有的学前教育相关法律法规零散、不系统,除《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》外,涉及学前教育的法律法规大量地散见在其他相关法律法规中,这不利于真正、有效地发挥其规范和保障作用,不利于有效地依法开展学前教育工作;3.现有我国学前教育立法层次偏低,尚无学前教育专门法律,较低的法律层次不能很好地保障学前教育事业的发展。目前我国尚无全国性的专门的学前教育法律,其最高层次的专门法规是国务院颁布的《幼儿园管理条例》(1989),仅处于教育法律法规体系中的第四层级,法律层次较低,法律规范的效力较弱。在《教育法》所规定的四个独立学段中,目前惟有学前教育没有立法。这样的法律层次对提高全社会对学前教育事业的真正重视,有效地协调学前教育发展与社会各方面的法律关系以及规范各主体的行为都是十分不利的。

综上所述,当前提高我国学前教育立法的层次,赋予学前教育应有的法律地位,制定科学适宜、有力的全国性的学前教育法,是解决当前我国学前教育事业发展诸多问题,保障并促进学前教育事业健康、可持续发展的关键所在与迫切需求。

四、我国学前教育立法基础、进程与立法重点的思考

(一)我国学前教育立法的基础与进程

目前,我国学前教育立法已具备较好的社会、经济与法律基础。1.社会基础:随着相关研究对学前教育功能价值的深入揭示,学前教育的重要性与迫切性的日益凸显,同时,教育界和社会各界对90年代末期以来我国学前教育事业发展滞缓状况的高度关注,近年来,重视学前教育事业发展已渐成共识,政府和社会对学前教育事业发展日益重视,将学前教育纳入公共服务体系,加强政府在发展学前教育中的作用,尽快制定学前教育法的社会舆论与呼声渐强,成为教育界、幼儿家长和社会的殷切期盼,具有了良好的社会基础;2.经济基础:以法律形式确立并强化学前教育的性质、地位与政府职责,意味着各级政府必须大力加强对学前教育的财政投入,切实承担起更多的宏观规划和建设发展的责任,随着国民生产总值连续20年以近10%的速度大幅增长,应该说,国家经济发展水平已基本具备了增加对学前教育财政投入以承担起更多发展学前教育事业职责的经济基础;3.法律基础:我国学前教育立法可资借鉴的经验比较丰富。一方面,近些年一些地方人大适应形势发展要求,在学前教育立法方面做了很多工作,江苏、北京、青岛、广州、上海等省市已先后制定实施了《学前教育条例》,山东等省市也即将完成学前教育立法工作,可为全国性的立法提供重要的经验与参考;另一方面,国际如美、英、法、日、韩、葡萄牙、爱尔兰等国和我国台湾地区等学前教育法律及其实施经验也可为我国学前教育立法提供有价值的借鉴。

在教育和社会各界的大力呼吁和推动下,当前我国学前教育立法已取得了许多突破性的进展。2003年,全国人大教科文卫委员会把学前教育立法列入了立法调研计划,并连续多年到江西、山东、河北、江苏等地就当前我国学前教育事业发展的主要问题、原因与立法重点等展开了多次专题实地调研;2006年底,全国人大教科文卫委员会正式委托国家教育部开展学前教育法案的研究与起草工作; 2007年,国务院颁布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中明确提出“要适时启动学前教育法的起草工作”;同年11月,国家教育部将学前教育立法纳入了今后五年的立法工作重点,并明确列入了2008和2009年的工作要点。目前正处于法案的研究与起草阶段。

(二)我国学前教育立法理念和重点的思考

1.我国学前教育立法的基本理念 在学前教育法案的研究、起草和制定过程中,我们认为应坚持以下基本的立法理念:

(1)强化学前教育的公共性与公益性。明确学前教育是为个体全面健康终身发展奠定基础、面向全体公民的国民基础教育,具有显著的公益性。

(2)凸显和增强政府发展学前教育事业的职责。在明确学前教育公益性质的基础上,明确政府应将其纳入公共服务体系,承担起更多的责任,强化政府发展学前教育事业的职责。

(3)以公平和均衡为基本立法价值取向,优先保障并向农村和弱势群体倾斜。当前我国社会改革和发展的根本方向是城乡均衡和社会公平,学前教育立法也必须置于这一总体思路下进行设计,以公平和均衡为基本的立法价值取向,在规划制定、资源配置、财政投入和教师队伍建设等方面向农村和欠发达地区倾斜,政府重点发展中西部农村贫困地区的学前教育和支持城乡贫困家庭、低收入家庭、流动和留守幼儿等弱势群体接受学前教育,坚持平等、公平优先兼顾效率和弱势补偿的原则。

2.我国学前教育立法的重点 学前教育专门法涉及面广、内容多,在研究和制定过程中,应抓住影响学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题,特别是学前教育性质、政府职责、财政投入、管理体制、办园体制、幼儿教师身份与待遇等,在制定学前教育法案时,重点就这些问题作出明确规定。

(1)学前教育的性质、地位。明确学前教育是国家基础教育的重要组成部分,也是一项社会公益事业,是国家学制的第一阶段、基础教育的起始阶段,是社会公益事业的重要组成部分。

(2)政府责任及相关部门的职责。明确中央和各级地方政府对发展学前教育事业的责任,并明确规定教育、财政、编制、人事、劳动保障和卫生等相关部门的职责。

(3)学前教育的管理体制。明确学前教育的管理体制与机构,规定中央、省、地市应设立学前教育专门行政管理机构,县级应有专门机构或专职干部。

(4)学前教育的财政投入体制。明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中,应单项列支学前教育事业的财政投入,并设立专项经费用于支持和发展学前教育;确定城市和农村学前教育事业发展不同的投入体制,城市与县城地区实行政府投入、社会支持及家长分担教育成本的投入体制,农村地区实行以政府投入为主的发展体制;明确规定逐步加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例。

(5)学前教育机构。明确学前教育机构的举办者、教师、设施、卫生、安全等方面的资质要求与准入标准,及登记注册、审批与管理、撤销的程序与要求等。

(6)学前教育教师。明确学前教育从业人员特别是幼儿教师的身份与地位,资质、聘任与考核等要求,明确幼儿教师应当享受与中小学教师同等的政治、经济待遇,并对其责任、义务和工资、待遇、医疗、养老与失业保险、职称、培训等基本权益作出明确规定。

(7)学前教育的督导评估与问责制度。明确规定建立学前教育事业发展与质量的评价制度,建立视导、督导和行政问责制度。

(责任编辑 刘伟 责任校对 刘伟 孟大虎)

Legislation of China’s Pre-school Education:Reflection and Progress

PANG Li-juan,HAN Xiao-yu
(Faculty of Education,BNU,Beijing 100875,China)

Pre-school education as an impo rtant partof elementary education p laysa fundamental and leading role in advancing individual development in an overall and healthy way,in consolidating and p romoting the quality and beneficial result of the 9 years’compulso ry education,and in elevating the quality of thew hole peop le.The publicity is the p rimary natureof p re-school education.It is therefo re the responsibility of amodern government to take p re-school education into the public service system and to guide it in a w holesome and o rdered way.Acco rdingly,it is no t only the area of the governmental duty to have legislation guarantee and furthering p re-school education cause;it is also the key to,and the urgent demand of,the numerous p roblems in the current development.

p re-school education legislation;publicity;governmental duty;basis;p rogress;legislation p roposal

G40

A

1002-0209(2010)05-0014-07

2010-04-13

庞丽娟,北京师范大学教育学部,教授。