城市污水处理BOT项目服务费的确定与调整*

刘娥平

(中山大学 管理学院，广东 广州 510275)

在城市污水处理设施建设和运营模式中，BOT 模式已经成为目前地方政府的首选。具体做法是项目公司获得建设污水处理厂的特许权后，与政府签订合同，组建污水处理项目公司，负责污水处理厂的融资、 设计、 建设，在政府特许权规定的期限内进行经营，通过收取污水处理服务费回收投资并取得合理的利润，特许权限期满后，投资者将运行良好的城市污水处理厂等无偿移交给政府部门。污水处理服务费是BOT模式招投标中的核心问题，既涉及到政府和污水处理企业的利益，也关系到广大民众的利益。合理确定污水处理服务费，一方面可作为政府招标的参考价格和制定污水处理服务费调整机制的主要依据，另一方面也可防止投资者采用围标方式故意抬高报价或为中标而刻意压低报价的恶性竞争行为。

按照“污染者付费”和“治理收费高于成本费用”的原则，污水处理企业的回报最终来自广大市民缴纳的污水处理费，而且污水处理费必须达到合理的标准。由于城市污水处理是一项关系到社会每个成员的公益事业，政府要从人民群众的角度考虑，制定合理的污水处理费。据广东建设报2007年6月3日报道，广东全省地级及以上市平均收费标准为0.47 元/吨，最高为深圳1.05 元/吨，最低为梅州0.1 元/吨，广州市为0.7 元/吨，低于国家0.8 元/吨的要求，也远低于正常处理成本0.8-1.1 元/吨。而沿海经济较发达省份中，上海市污水处理费征收标准为0.9 元/吨，江苏省平均超过1元/吨，浙江省平均超过0.9 元/吨，山东省全部市、 县已按0.8 元/吨的最低标准征费，福建省城市中仅1 市低于0.8 元/吨。

在发达国家，污水处理行业一直以其投资回报稳定，风险小而备受资金雄厚的投资者青睐。在我国，污水处理项目被定位为保本微利项目，因此，制定的污水处理服务费，既能使投资者得到合理回报，又能兼顾消费者的承受能力。由于污水处理系统是由管网、 污水处理厂和用户排水系统组成的庞大的、 封闭的、 复杂的循环系统，具有自然垄断性，因此污水处理服务费管理机制不能通过市场自由竞争形成，只能由政府以污水处理服务费的形成进行管理。因此，在制定污水处理服务费时，政府要平衡企业和消费者两方的利益。

一、 污水处理服务费确定的基础

现代经济学认为，社会生产消费的物品可根据其效用、 消费、 供应的性质和特征划分为三大类型： 纯公共物品、 准公共物品和私人物品。城市污水处理项目具有单独消费、 供应易于排除的基本特征，属于准公共物品。对于准公共物品，可以通过“产权界定”和价格机制来实现其消费的可分割性，排除不付费者的“搭便车”现象。通过收取恰当的费用来调节准公共物品的需求数量以消除拥挤现象和过度使用的现象，提高配置效率和社会福利；而且通过收费，还可以在消费者中按照消费数量和“谁受益谁负担”的原则来公平分摊公共物品的生产成本。因此，准公共物品可以引入市场机制，允许社会资金参与建设和运营。

污水处理企业采用BOT模式，其污水处理厂的投资成本是通过特许期内的污水处理服务费来回收的，因此污水处理服务费应该包括污水处理企业的建设投资和运营过程中的成本开支以及污水处理企业的合理利润。既让市民付出合理的污水处理费用，又要让污水处理企业有足够的盈利去维护和改善基础设施，从而维持其正常运作，让投资者按国家“保本微利”的原则获得合理的回报。所以应先对单位(吨)水投资和运营成本进行测算，然后再按污水处理行业的平均投资收益率，计算出参考服务费。污水处理服务费的测算依据通常是建立在对周边地区已建成的同样等级和工艺的污水处理厂基础数据分析的基础上，按一定的投资收益率，测算出处理一吨污水政府应支付给投资商的费用。广东各地政府在确定服务费的过程中主要考虑三个因素，一是政府财政的承受能力，二是投资者合理的利润，三是居民的承受能力。

根据污水处理厂在整个特许经营期内产生的现金流量折现后得到的净现值NPV(Net Present Value)来确定污水处理服务费是一个可行的做法。净现值的计算公式如下。

其中：NPV为项目在特许经营期内的净现值，T为项目的特许经营期，CIt为第t年的现金流入量，COt为第t年的现金流出量，i为项目的折现率。

根据建设项目财务评价理论，在项目特许经营期内，运营项目所创造出的现金流量，在行业基准收益率作折现率下，所得到的净现值大于或等于0时，项目可行，所以以净现值等于0为基础来确定污水处理服务费是可行的。对于污水处理项目来说，这种方法确定的服务费可以满足企业的利润目标。净现值NPV的计算公式是确定污水处理服务费定价要素的依据，公式中的参数T、CIt、COt和i是定价要素的来源。

二、 污水处理服务费的构成要素

现金流出由投资额、运营成本和污水处理厂的设计进水量构成；现金流入由价格和设计进水量构成。由于价格就是模型要确定的量，所以定价要素是投资额、运营成本、污水量、投资收益率和特许经营期。

1.投资额

吨水投资成本是影响污水处理服务费的最主要因素，污水处理厂在建设中的投资额越大，运营期内每年分摊的折旧费就越高。根据我们对广东省内已建成的部分城镇二级污水处理厂的规模、 工艺、 投资等情况进行调查分析，得出不含厂外管网泵站和征地费用，吨水投资(二级处理工艺)的情况见表1。可以看出，采用不同的工艺，其投资成本有较大差异。

根据建设部的有关标准，建设一座二级城市污水厂的投资见表2。

表1 单位水量投资状况

(单位：元/吨)

表2 建设部关于污水处理厂建设投资的标准①

资料来源：建设部.城市污水处理工程项目建设标准.计划出版社，2001

以上分析得出：一是采取相同工艺的污水处理厂的建设成本比较接近，二是影响总投资的因素主要是采用的工艺和是否采用进口设备，三是随着规模的增加，吨水投资也随之下降。

2.运营成本

运营成本也是污水处理项目重要的定价要素之一，是污水处理项目在运营期内发生的现金流出，这里指吨水运营成本，主要包括每处理一吨污水所消耗的水电费、 药剂费、 污泥处理费、工资及福利费、日常维护费、管理费等。污水处理运营成本高低与污水厂建设规模、 水质标准、 处理工艺、 设备选型、 管理水平等很多因素有关，参考国家建设部修编的《城市污水处理工程项目建设标准》(见表3)和国内污水处理厂调研的数据统计，污水处理厂的运营成本在0.4元/m3左右。

表3 城市污水处理工程运行费用指标

注：Ⅰ类： 50～100万m3/d； Ⅱ类： 20～50万m3/d； Ⅲ类： 10～20万m3/d； Ⅳ类： 5～10万m3/d； Ⅴ类： 1～5万m3/d

3.污水量

污水量是污水处理厂现金流入的基础，由于污水处理厂的大部分成本是固定的，如折旧费、 修理费、 摊销费、 人工费、 管理费、 贷款利息等与污水处理量的多少没有直接关系，所以如果污水量达不到一定的水平，污水处理企业就不可能盈利。实际中，运营阶段经常会出现污水负荷(水质、 水量) 与预计负荷出现较大差异的情况，原因主要有： ① 项目特许期较长，很难对未来污水负荷做出准确预测； ② 污水管网建设滞后，进厂水量低于设计处理能力； ③ 城镇规划发生较大变化，产业结构出现重大调整，增加规划外污染源，导致进厂水质发生变化； ④ 企业生产随季节性变化，进厂水量不稳定。污水负荷的变化一方面影响运营公司的盈利，另一方面会对污水生化处理系统造成较大冲击，甚至会导致系统瘫痪。由于处理量既取决于污水处理厂的设计处理能力，也与污水管网收集的污水量有关，如果由于污水收集不足而导致污水厂处理量达不到盈亏平衡要求，政府应给予适当补贴。因此在特许权协议中设定基本(保底)水量是解决污水负荷风险的一种可行办法，即当污水处理厂的进水量低于基本水量时，政府按基本水量计算和支付运营费用，政府承担一定的风险。另外污水管网应由运营公司与污水厂同步建设，同步投入使用。

4.投资收益率

投资者期望的收益率对污水处理服务费的确定有直接影响，期望的收益率越高，服务费就越高。城市污水处理是一项关系到社会每个成员的公益事业，是实施市场准入、 价格管制、 特许经营的行业，在确定投资收益率时，政府不仅要考虑投资企业能获得合理回报，还要考虑广大民众的承受能力。由于污水处理项目有政府保底水量和稳定服务费的保障，经营风险相对较小，因此污水处理企业投资收益率相对也较低。投资收益率的确定通常是在长期贷款利率的基础上加一至两个百分点，同时参考通货膨胀和企业资金的机会成本等。按照国家计委、 建设部和国家环保总局《关于推进城市污水、 垃圾处理产业化发展的意见》，“对社会资本投资的城市污水、 垃圾处理项目，当地政府或所委托的机构可参照同期银行长期贷款利率的标准，设定投资回报参考标准，并根据其它具体条件计算项目的运行成本，合理确定城市污水、 垃圾处理的价格，以此作为对投资者招标的上限”。根据国家建设部和国家发改委公布的参数，污水处理行业的基准收益率在8%-10%，即略高于银行长期贷款利率。

5.特许经营期

特许经营期的长短直接影响项目产生现金流量的年限，从而影响投资商与污水付费单位和个人的利益。特许经营期和服务费是特许权协议中两个最重要的指标。在投资收益率一定的情况下，特许经营期越长，收取的服务费相应越低。在污水处理BOT项目中，项目的特许经营期不能超过项目公司运营污水处理厂的经济寿命期。《市政公用事业特许经营管理办法》第十二条规定“特许经营期限应当根据行业特点、 规模、 经营方式等因素确定，最长不得超过30年”。通常污水处理BOT项目的特许经营期大都是政府给定的20年，有些情况下政府也会把特许经营期给定为25年。根据我们的调查，目前广东省实施的污水处理BOT项目的特许期一般都在20-25年之间。

东莞市2003年初提出了利用社会资金，采用BOT模式建设环保基础设施的整体思路，重点是污水处理工程。至2006年，东莞已完成全市规划的36家污水处理厂的BOT招标工作，项目的特许期为25年(包括建设期)。根据污水处理服务费的构成要素进行测算，在BOT招标文件中提出的污水处理服务费报价范围为0.75-0.90元/吨，并规定基本报价超过0.90元/吨或低于0.75元/吨的被视为废标。东莞市36家污水处理厂采用BOT方式中标情况如下(详见表4)[注]① 根据东莞市污水处理厂项目投标文件和中标情况整理。

表4 东莞市36家污水处理厂项目中标情况表

备注：序号1-16为首批污水处理厂(一期)，首批污水处理厂投资为中标价，首批管网投资为中标价(除石龙项目为初步设计概算投资)； 17-36为第二批污水处理厂(一期)，第二批污水处理厂投资为中标价，第二批管网投资为初步设计概算投资

佛山市政府决定在2004年对16座污水处理厂采用BOT方式进行招商和建设(详见表5)[注]① 根据佛山市2004年污水厂项目招标文件和中标情况整理。本次招标的16个污水处理厂的总处理规模为44万m3/d，总投资规模约17亿元。招标按佛山市统一规划的污水处理厂规模、 位置以BOT方式进行，中标单位授予其20年(不含建设期)特许经营权，并负责厂外污水收集管网及提升泵站的建设和维护，管网投资及维护费用给予一定的财政补贴。

表5 佛山市2004-2006年污水处理厂项目中标情况表

注： 1.预计投资额不含征地、 拆迁和厂区三通一平。

2.污水处理厂投资按1300元/m3估算，厂外配套管网按厂投资额的2.5倍估算。

三、 污水处理服务费的调整

BOT方式的特许经营期很长，通常是20-25年。一成不变的污水处理服务费，是不可能适合这20多年的时间跨度的。中国污水处理BOT项目是政府招标，企业投标，政府是污水处理企业服务的购买方，企业不能直接向市场中的服务享受者收取费用。由于缺乏市场价格调节机制，因此为了在政府和投资者之间合理分配各种因素带来的风险，保护双方的利益，污水处理BOT项目必须在招标文件中要求投标者在标书中报出调价计算方法，中标后政府与企业再以谈判方式确定调价公式，从而减少未来经营中政府与企业的利益冲突，使污水处理BOT项目能够顺利实施。服务费的调整是对政府承担风险的体现，这里考虑的风险因素是指政府承担的风险因素，如环境标准提高和税收优惠变化，建设过程中的工程拖延和投资额增加，由于管网铺设不力导致污水供应不足和污泥处理条件变化，通货膨胀而带来的生产要素价格变化等。

如北京的肖家河和卢沟桥污水处理项目都采用了价格调整公式，其最大优点是合同执行规则清晰，执行效率较高。但在成都第六水厂BOT项目中，投标人在标书中确定了整个特许经营期内逐年的水价，投标人需为整个特许期内的通货膨胀率做出假设，从而对政府构成了一定的风险。实际上，当时国内通胀率较高，投标人以当时的通胀率为基本出发点制定每年水价，从目前看来显得偏高，项目的执行已经出现了困难。

在对东莞和佛山的调研中，我们发现两市污水处理厂BOT招标时在特许权协议中对污水处理服务费都有调整公式。东莞市对污水处理服务费以及相关的污水处理量、流量的补偿确定如下：

1.污水处理服务费

自运营日起，每个公历月的服务费按下式计算：

式中： P为当月服务费； Qci为当月某日的污水计算处理量；∑Qci为当月处理量； A为吨水处理费基价，包含所有的污水处理运营费用、 税费、 利润、 设备折旧等项目，由投标方在投标书中给出； B为电费在基价中所占的比例； C为自来水费在基价中所占的比例，这些比例可在投标方投标书中算得； 物价指数是指东莞市零售物价总指数。

以上对服务费的调整，考虑了由于国家政策带来的水电价格调整以及由于通货膨胀因素带来的其他运营成本变化等企业无法控制的外部因素对服务费的影响，充分体现了政府为了保护投标企业的利益而主动承担的风险部分。

2.有关计算污水处理量Qc的确定

下列公式中的ECODCr、 EBOD5分别表示设计进水的CODCr、 BOD5值，单位都为mg/L； Q表示当日污水处理量，单位为m3/d。

当进水CODCr

当进水CODCr在ECODCr±50mg/L以及BOD5在EBOD5±30mg/L，其他指标符合设计进水水质标准，且出水符合协议规定的标准时： Qc=Q

当进水CODCr≥ ECODCr+50mg/L，BOD5≥ EBOD5+30mg/L，出水符合协议规定的标准时：

注：招标方每5年根据当地实际水质变化对设计值进行调整。

以上调整方法的基本思路就是当进水CODCr在设计标准的±50mg/L以内以及BOD5在设计标准的±30mg/L以内时，污水处理量按实际处理量计算； 而在此以外时，计算的污水处理量都要在实际处理量基础上进行减少或增加。当出水流量≤额定处理量，进水水质指标符合设计进水水质标准规定时，若出水超标排放则按国家有关的排污收费标准执行。

以上污水处理量的调整充分考虑了实际运营中的污水水质与预计水质出现较大差异的情况，当污水处理服务费一定时，通过调整污水的计算处理量来反映水质变化对处理成本的影响。当实际水质比预计水质好时，污水的计算处理量要相应减少，而当实际水质比预计水质差时，则相应增加。

3.流量补偿

当企业提供的污水量小于额定流量(Q0)时，按下述方式予以补偿： 运营期第一年：当Qc<0.55×Q0时，补偿后取Qc=0.55×Q0； 运营期第二年： 当Qc<0.65×Q0时，补偿后取Qc=0.65×Q0； 运营期第三～六年： 当Qc<0.75×Q0时，补偿后取Qc=0.75×Q0； 运营期第七年至协议期满： 当Qc<0.80×Q0时，补偿后取Qc=0.80×Q0。以上对计算处理量的补偿，充分考虑了由于管网铺设不力或由于城市规划原因导致污水供应不足给企业带来的处理负荷量不足的风险。

佛山市政府确定的调价公式的设计原则主要体现在： 一是能反映出价格各影响因素所带来的风险，二是可被资本市场认可与接受，保证其可行性。基本思路是在最初确定污水处理价格的基础上，每年综合考虑各种影响因素的变动对价格的影响并用系数的方式量化因素在价格调整中的权重，调价公式确定如下：

1.正常运行期间污水处理服务费

(1)当月的日平均处理水量低于设计水量时

服务费=设计水量×处理价格×该月日数

(2)当月的日平均处理水量在设计水量至设计水量的115%范围内时

服务费=实际处理水量×处理价格×该月日数

(3)当月的日平均处理水量高于设计水量的115%时

服务费=基本水量服务费+超额水量服务费

基本水量服务费=设计水量的115%×处理价格×该月日数

超额水量服务费=超出设计水量115%以外部分的实际水量×处理价格×80%×该月日数

2.污水处理服务费调价方式

调价公式是双方谈判最重要的问题，而调价公式中的关键之处是K值(调价系数)的确定，经谈判双方的多次协商，最终确定污水处理服务费调价方式为：Pn=Pn-1×(1+K)，Pn-1和Pn分别表示第n-1年和第n年调整后的污水处理服务费，K=a×E+b×L+c×Ch+d×CPI+e×0+f×Ch+g×CPI，其中： a, b, c, d, e, f, g分别表示电费，人工成本，化学药品消耗，企业所得税，折旧成本，污泥运输费，除上述构成因素外的其他因素在污水处理服务费中所占比例，且a+b+c+d+e+f+g=100%。E为电力公司电费价格变动比率； L为佛山统计部门公布的“电力煤气及水的生产和供应”行业职工工资水平的变动比率； Ch为佛山统计部门公布的“原料、 材料、 燃料、 动力购进价格指数”化工原料类的变动比率； CPI为调价年度佛山统计部门公布的“居民消费价格指数”相对于上一调价年度采用的该指数的变动比率。

3.调价方法

(1)如果调价系数K超过+6%或低于-6%(含+6%、-6%)，则按计算结果(K值保留小数点后两位)于项目公司提出申请年度进行调整，如调价系数K在+6%至-6%之间(不含+6%、-6%)，则不进行调整；

(2)调价每年计算一次，每年最多调整一次，调价结果在调价当年具有追溯力；

(3)有关公式中E、 L、 Ch、 CPI均采用年度或12月指标；

(4)为避免混淆客观因素与企业管理因素带来的影响，约定按投标文件列出的影响因素占价格的比重作为权重。

(5)如变动比率被佛山市统计部门修改或不能得到，则公用局与项目公司可以商定替代指数。

以上污水处理服务费调整公式中，东莞和佛山两市都考虑了生产要素价格变化和实际处理量偏离设计处理量等因素的影响，东莞的服务费调整还考虑了进水水质变化的影响，同时对实际处理量低于设计水量也不是全额补偿，而是按照一定的比例，这一比例是逐步递增的。佛山的服务费调整只考虑了价格中未来会发生变化的部分，对未来不变的折旧费则不予调整，而且当调整系数在±6%范围内不进行调整的做法对企业是不利的，因为调整系数为正的年份要大于调整系数为负的年份，而敏感性分析表明，运营成本对项目的收益率影响很大，±6%范围偏大。而东莞对水电以外的污水处理运营费用、 税费、 利润、 设备折旧等项全部按消费物价指数进行了调整。从折旧费是用于收回固定资产投资的角度来看，折旧费不随通胀调整是合理的，但从折旧费是用于固定资产的重置或更新角度来看，应考虑通胀因素。由于物价从长期趋势来看是上涨的，所以东莞的服务费调整更有利于投资企业。

四、 小结

对于城市污水处理这类能通过收费回收投资的准公共物品，应该引入市场机制。目前新建的城市污水处理厂最常用的投融资模式是BOT，企业通过经营，获取合理的投资回报，来收回污水处理设施的建设资金。在实施市场准入、 价格管制、 特许经营的污水处理行业，污水处理服务费的确定不仅使投资者得到合理回报，还要兼顾消费者的承受能力。理论上，污水处理服务费应该略高于银行贷款利率，使企业达到保本微利的目标。本文在净现值的基础上，综合考虑各项价格要素分析了污水处理BOT项目服务费的影响因素。由于污水处理BOT项目的特许经营期长，而企业又缺乏自主定价机制，因此政府需考虑各种企业无法控制的外部因素变化对企业合理回报的影响，并据此对污水处理服务费进行调整。

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