新增建设用地管理的“配额—交易”模型3——与排污权交易制度的对比研究

靳相木 沈子龙

(1.浙江大学土地管理系浙江杭州310029;2.武汉市国土资源房产信息中心湖北武汉430015)

新增建设用地管理的“配额—交易”模型3
——与排污权交易制度的对比研究

靳相木1沈子龙2

(1.浙江大学土地管理系浙江杭州310029;2.武汉市国土资源房产信息中心湖北武汉430015)

通过排污权交易与新增建设用地指标管理的对比研究,探索我国现行新增建设用地指令性管理的改进方向。对比研究结果表明,由于排污权和新增建设用地指标在实行总量控制、具有经济价值、单位配额的产出不同等三个方面具有相似性,在实行新增建设用地指标总量控制的框架内引入类似排污权交易的市场机制,就有可能成为今后我国新增建设用地指令性管理体制改革的选择方向。同时,进一步的理论证明也显示,引入新增建设用地指标的市场交易机制,可以实现农地非农化配置的帕累托改进。在此基础上,立足排污权交易和新增用地指标管理的差异性,借鉴我国地方政府新增建设用地管理的市场取向创新经验,参照国外排污权交易管理的“配额-交易”模式,建立了中国新增建设用地指标交易的一个理论模型,并阐述了其政策涵义,即目前可在设区的市的范围内,允许其辖区内的市、县基层政府之间进行新增建设用地指标交易,通过适当的交易能实现新增建设用地的市场价值以及全社会福利的最优。

分区管制;排污权交易;新增建设用地配额

无节制的农地非农转用将导致农用地尤其是耕地大规模流失,有可能威胁到全社会的粮食和生态安全。因此,各国大都对农地非农化开发进行管制。在我国土地利用管理领域,当前这种管制主要表现为对建设占用耕地量、补充耕地量以及基本农田保护任务等三类指标的控制性管理[1]。其中,以建设占用耕地为主要形式的新增建设用地指标是我国对农地非农化开发进行管制的最主要政策工具。

目前,我国对新增建设用地指标的管理实行“总量控制、统一分配、层层分解、指令性管理”体制,即:中央政府通过编制全国土地利用总体规划一次性确定规划期内全国的新增建设用地总量控制指标,同时决定规划期各地的新增建设用地指标的分配额度,并从中央到地方层层分解,直至下达到乡镇。年度新增建设用地总量控制指标同样实行指令性配额管理体制。省、市两级政府只能在分配的年度农用地转用计划指标的范围内行使农用地转用审批权,没有新增建设占用农用地计划指标不得批准农用地转用。这样一种指令性配额管理体制,对于扼制土地市场投机、经济过热、协调区域发展可能发挥立竿见影的作用。但是,它对市场机制的可能破坏以及人为决策失误等所造成的破坏性后果,也不容忽视。

这里我们试图探索的问题是:能否借鉴国外环境管理领域的排污权交易理论与经验,将市场机制引入我国新增建设用地指令性管理体制改革中,以期新增建设用地指标的区际配置更具弹性和适应性?

本文拟组织如下:第一部分对排污权交易的思想、理论和经验作一概述;第二部分对排污权和新增建设用地指标的运行机制及特点进行对比研究,探索排污权交易制度对新增建设用地指标的区际配置机制改革的启示;第三部从理论逻辑和经验原型两个方面进一步论证引入新增建设用地指标的“配额—交易”模型的依据所在;第四部分对新增建设用地管理的“配额—交易”模型的政策框架进行设计;第五部分是结论与讨论。

1 排污权交易概述

1.1 排污权交易的理论

解决污染物排放等外部性问题,通常有两种途径:一是政府对排放主体征收庇古税;其二是根据科斯的思路,清楚地界定产权,由外部性所涉及的双方自行谈判解决。科斯的思想影响到公共决策领域的许多方面尤其是污染外部性问题的研究。Dales分析了所有权(ownership)的几种类型及其转让特点,首次提出由政府根据环境的承载力,给每个污染物排放者分配一定排污配额(quota)的方式来限制污染物总量的排放[2]。Dales最初的想法是在排污配额分配后,由政府对企业的污染物排放量进行规范。企业必须在所分得的配额上减少若干比率的排放量,由政府对减少排放的企业进行补贴,而对超过排放配额的企业进行收费。之后Montgomery正式提出用排污权证(license)代表准排配额并允许交易的观点,他认为由于不同企业的单位排污量的边际产出不同,污染控制成本也不同,通过排污权交易可以实现减排成本的最小化[3]。Cropper和Oates在对征收庇古税和排污权交易两种政策进行比较时指出:排污权交易政策的主要优势是管理部门在直接控制污染物的排放总量的同时,仍能允许新的排污者加入,通过市场机制实现减排成本的最小化;而对排放者征收庇古税或收费的优势在于,所得税费构成公共收入来源的一部分,而且税收手段不会带来中间转让或交易成本[4],但这样的环境管理政策难以控制污染物的排放总量。1.2 排污权交易的形式及机制

经济学界提出排污权交易理论后,美国首先将其运用于大气污染和水域污染治理。此后,许多国家相继实施了排污权交易制度。在美国和其他国家的实践中,排污权交易出现了两大类具体形式:一是“减排信用”交易(ERCs,Emission Reduction Credits);二是“配额—交易”(cap and trade)计划[5]。

“减排信用”交易在实施过程中不涉及排污权的初始分配,而是按照企业污染物排放的现状规定减少排放的额度,要求企业在一定期限内减少定额的污染物排放量,企业减排量超过预设额度称为“信用”(credits),这一信用可以交易。企业可以购买“信用”,用以折抵自己的减排额度。“减排信用”交易在美国的实践中存在“容量节余”(netting)、“补偿”(offsets)、“气泡”(bubble)和“储备”(banking)等四种形式。“容量节余”用于特定厂区,允许企业在厂区增加新的污染源,前提是企业在厂区内的其他污染源的排污量的减少。“容量节余”通常表现为企业的内部交易。“补偿”主要应用于不合格地区(non2attainment area)即不满足特定环境标准的地区。美国《洁净空气法》规定,在规定满足空气质量标准的最后期限过后,不合格地区将不允许新的污染源出现。这一法律条款无疑抑制了相应产业的发展。“补偿”的出现,允许不合格地区出现新的污染源,其前提是区域内其他污染源的排放量有更大幅度的减少。“气泡”是美国环保署(EPA)制定的排污权交易计划的核心内容,应用于已有的污染源,它仅仅通过一定空间范围或者一定时期内的排放量在厂区内部或厂区之间的转移来实现。“储备”则允许企业将当前的排污减少量节省下来用于未来的排污交易活动[6]。Robert W.Hahn对美国实行的“减排信用”交易的效果进行了进一步的研究,其结果表明,这四类交易对环境质量基本上没有影响。而根据对排污成本节约的估计,“补偿”的效果是最显著的,“容量节余”与“气泡”次之,“储备”最差。此外,只有在“补偿”过程中外部交易的次数最多,在观察期内达到了200次,然而相对于内部交易而言,这一数据只有后者的1/9[7]。

以上四种“减排信用”交易形式是美国排污权交易实践的早期形态。在早期的排污权交易的基础上进行了一系列创新和改进后,排污权交易逐渐从“减排信用”交易发展到“配额—交易”。所谓“配额—交易”又称为许可交易制度(allowance system),即管理部门首先确定一定期限内控制区污染物排放量的上限,再根据一定方式将其分配给控制区内企业,企业获得的排污许可在企业之间可以交易和流动。Bonnie GColby对二氧化硫排污许可交易、美国西部水体排污许可交易等“配额—交易”计划进行了分析,认为要平衡利益相关者的利益,需要对许可交易进行规范和限制[8]。Donald N Dewees对“减排信用”交易和“配额—交易”制度进行对比分析认为,二者的主要区别在于,“减排信用”交易不进行初始排污权的分配,而只针对排污现状设置减排额度,因而在污染物排放总量控制上不如“配额—交易”制度那样严格。在“配额—交易”制度下,增加产出的边际减排成本将高于“减排信用”交易下的成本[9]。

从《洁净空气法案》的颁布到1997年东京议定书的签署,排污权交易制度广泛地用于大气污染、水体污染、温室气体排放等领域。这一制度的基本特征是:在控制排放总量的前提下,将这一总额分解分配给排放污染物的企业,由企业根据自身单位排污量的产出和减排成本大小来决定将配额用于自身的排放还是转让给他人。实践结果表明,这一政策能够在不对环境质量造成冲击的情况下极大地降低污染治理成本,实现单位环境容量产出的最大化,增进企业和社会的福利。

1.3 我国的探索和试验

我国从20世纪80年代中期开始在一些地区开展了排污权交易试点。1991年,国家环保总局将包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳等6个城市作为试点,实施大气排污交易试验。2002年,国家环境保护总局又选择在山东、山西、江苏、河南、上海、天津等省市开展“二氧化硫排放总量控制及排污交易试点”。经过20多年的探索与实践,当前我国部分省市已经初步建立了一套排污权交易制度,取得了大量有益的实践经验。

2 新增建设用地指标与排污权的运行机制及特征比较

2.1 二者的共同性

对排污权和新增建设用地指标的运行机制及特征进行对比分析,可以看出,排污权与建设用地控制指标具有很多的共同之处。

首先,二者都通过总量控制来实现其政策目标。在国外的环境管理中,无论是“减排信用”交易,还是“配额-交易”,环境主管部门根据某区域的环境质量标准、污染排放状况、经济技术水平等因素综合考虑来确定一个排污总量,并将这一排放总量分解发放到企业手中,明确界定每个企业在这一时期所能排放的污染物的限额。我国农地非农化中的新增建设用地指标管理,同样也是先确定总量控制指标,即中央政府在编制全国土地利用总体规划一次性确定规划期内全国的新增建设用地总量控制指标,并将这一总量控制指标从中央到地方层层分解,直至分配下达到基层政府。可见,排污权交易与新增建设用地指标管理都是通过总量控制实现特定管制目标的政策工具,前者通过污染物排污总额的控制实现环境保护的管制目标,后者则是通过对新增建设用地总量的控制实现对地方政府农地非农化开发行为的管制。

其次,二者都是稀缺资源,都有经济价值。企业只有取得一定排污权,才能向环境中排放污染物,它才能开工生产。同样,只有持有新增建设用地指标,地方政府才有资格将农用地转为建设用地。地方政府取得了新增建设用地指标,也就取得了农用地的非农化开发权。农用地转为新增建设用地,意味着土地价值的激增。所以,无论是排污权,还是新增建设用地指标,二者都是一种稀缺资源,具有经济价值。

再次,无论是使用排污权的企业,还是使用建设用地指标的地方政府,其单位配额的产出是不一样的。对于不同企业来说,因其生产效率上的差异,排放一单位污染物带来的产出是不一样的,并且企业的污染治理成本也不相同;对于获得新增建设用地指标的地方政府来讲,因各地资源禀赋、区位、基础设施条件等多方面的差异,其单位建设用地指标带来的经济社会产出效果也是不一样的。

2.2 二者的不同性

排污权制度与我国的新增建设用地指标管理也存在着显著的不同之处。

其一,最终使用主体的类型不同。国外的排污权最终要发放到企业手中,由企业决定是全部自用还是转让给其他企业。而我国的建设用地指标则分配至到县市乃至乡镇级政府,由地方政府决定指标的使用情况。企业行为的基本特征是对市场价格信号敏感,它是民法等私法的调整对象,而政府行为则不完全受市场机制的调节,它是行政法等公法的调整对象。最终使用主体类型不同,其运行机制也将因此出现很大差别。

其二,二者的管理层级不同。在排污权交易政策中,管理当局直接将控制区排污总额分解发放至区内企业,管理层级仅两层;在我国的新增建设用地用地指标管理中,从中央到地方的管理层级多达四、五个层次。层次越多,其运行机制也越复杂。

其三,二者要实现的管理目标有所不同。在排污权交易政策中,管理当局的目标是实现对一定时间内某一控制区污染物排放总量的管理,而不关注这一排放总量在该控制区内的空间或行业分布,即“管住总量,放开个体”。在我国的新增建设用地管理中,中央政府不但要控制全国新增建设用地的总量,而且也追求新增建设用地的空间和行业配置目标,并通过土地利用年度计划实现对新增建设用地的时序管理。

其四,二者的均质性不同。在排污权交易政策中,交易的对象必须是同一污染物,每一单位的排污配额对环境具有相同的影响。在我国的新增建设用地指标管理中,每一单位的新增建设用地指标都可能代表不同位置、不同质量的农用地转为建设用地,并对粮食和生态环境安全有不同的影响。

其五,二者的运行机制不同。在环境管理中引入市场机制,在排污权市场上,排污者根据自身治污成本、排污需要以及排污权市场价格等因素,自主决定其使用排污配额的行为,从而买入或卖出排污权。在我国的新增建设用地指标管理中,采用的是指令性计划体制,地方政府取得的新增建设用地指标完全由其上级政府配给。

通过以上对排污权制度与新增建设用地指标管理的共同性和不同点的比较,可以看出,资源环境危机是市场机制在公共物品供给领域失灵的产物,而这也正是政府对资源环境问题进行干预的正当性所在。在市场经济不断发展的今天,中央政府依然坚持以指令性计划的方式管理农地非农化的新增建设用地指标,其正当性亦在于此。但我们梳理环境管理政策发现,政府奉行以直接行政干预和控制为基础的环保政策并不能有效的解决环境问题,而引入排污权交易的市场机制,则取得减少治理污染的社会费用、降低环境负荷、有利于污染治理技术进步、促进污染水平低而生产率高的产业的发展等效果。观照我国的新增建设用地指标的指令性管理体制的优势及其缺陷,在新增建设用地指标总量控制的框架内引入类似排污权交易的市场机制,应当成为这一指令性管理体制的改革方向。

3 新增建设用地指标管理引入“配额—交易”模型的理论逻辑及其经验原型

3.1 理论逻辑

既然我国农地非农化管理中的新增建设用地指标与环境管理政策中的排污权在特征上有其共同性,特别是都通过总量控制实现对相关主体行为的管制、二者都有经济价值、单位配额的产出不一样,等等,那么,在中央政府按一定方式将全国新增建设用地总量指标层层分解分配至基层地方政府以后,允许县、市取得的新增建设用地指标进行交易和流转,将实现新增建设用地指标配置效率的提高。对此,我们作如下的理论证明。

不妨假设一省内仅有两个县级行政单位,两县经济增长函数分别为 y1=f1(l,δ),y2=f2(l,φ),其中 l为建设用地投入,δ、φ分别为两县其他要素投入。

假定全省年度新增建设用地总量控制指标为L,在对这一指标进行计划分配的情况下,两县分得的新增建设用地指标分别为 l1和 l2,并且L=l1+l2,那么,全省的总产出为:

如前所述,由于地区资源禀赋、区位条件及技术水平等方面的差异,两县新增建设用地对经济增长的贡献不一致,我们不妨假设

此时,在新增建设用地总量不变的情况下,如果允许新增建设用地指标在两县间自由调剂,那么新增建设用地指标将从边际产出较低的县流向边际产出较高的县。假设新增建设用地指标ΔL获得有偿转让,并且单位指标转让价格为p,此时两县的总产出分别为:

结果显示,引进新增建设用地指标的交易机制后,相对于指令性计划分配和管理的状态,在不增加新增建设用地总量指标的情况下,社会总产出得到了提高,这表明新增建设用地指标交易实现了帕累托改进。可见,在新增建设用地指标总量控制的框架内引入类似排污权交易的市场机制,这一政策主张不仅有域外排污权交易的经验和我国排污权交易探索的初步实践的支持,而且它在理论逻辑上也是成立的。

3.2 经验原型

在新增建设用地指标总量控制的框架内引入类似排污权交易的市场机制,这一主张也建立在我国地方政府在新增建设用地管理创新的经验原型的基础之上。

早在1998年6月,浙江省政府办公厅就发布《关于鼓励开展农村土地整理有关问题的通知》,开始探索实行土地整理后按比例获得的建设用地指标有偿调剂使用政策。2003年浙江省国土资源厅发布《关于建立土地整理折抵建设用地指标统筹制度的通知》,开始实行土地整理折抵建设用地指标统筹制度,建立了省级交易平台。2005年起,按照国土资源部的要求,浙江省开始对各县市土地整理创造的折抵建设用地指标进行配额管理,配额以外的折抵指标不得自用,但可以预留以后年度使用,也可以转让。最近10年,浙江省新增建设用地指标接近60%来自于土地整理折抵指标,这意味着浙江新增建设用地指标中的60%在初次分配上是与耕地面积挂钩的,新增建设用地指标中的60%是通过市场机制进行调剂和再配置的[10]。

随着浙江省引进市场机制配置土地整理折抵产生的新增建设用地指标的试验和探索,江苏、安徽等地也相继跟进。2005年,江苏无锡市建立了土地整理折抵指标市级交易平台。2006年,安徽省国土资源厅出台《安徽省土地整理新增耕地折抵建设用地指标管理暂行规定》,开始探索建立土地整理新增耕地折抵建设用地指标省级交易平台,规定土地整理新增耕地折抵的建设用地指标,遵循依法自愿,公平公开,市场运作的原则,可以有偿调剂使用。

浙江等地土地整理折抵指标在各县市之间市场化调剂的成功经验显示,对于全国的农地非农化开发管理来说,探索建立新增建设用地指标市场,引入市场机制对各县、市取得的新增建设用地指标进行调剂和再配置,具有可操作性。

4 新增建设用地指标的初次分配、总量控制区和配额交易

由于新增建设用地指标与排污权在性质上也存在着明显的差异,新增建设用地指标管理的”配额—交易”政策框架应有其自身的特殊性。

4.1 初始分配

在排污权交易的“配额—交易”模式中,首先由政府部门确定出一定控制区的环境质量目标,并据此评估该地区的环境容量,确定出污染物的最大允许排放量。然后,将最大允许排放量分割成若干规定的排放量,即若干排污权,政府可以选择不同的方式如公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等,将排污权配置给企业。研究表明,由于企业的单位排放配额的产出水平不同,排污权的初始分配采取有偿拍卖出售与免费发放相结合的方式,才能实现社会福利的最大化[11]。

由于新增建设用地指标的稀缺性,在我国现行新增建设用地指标的指令性分配管理体制下,在指标分解时,中央及省级政府通常处于难于抉择的境地,既要考虑发达县市、区对建设用地的需求,又要保证指标分配的公平。以浙江省为例,在1997-2010规划期,浙江省100万亩新增建设用地指标除预留10万亩机动地之外,其余90万亩分解到十一个地级市。分解的依据首先是将交通、水利和能源骨干工程按项目切块到市(地),然后按某一地类占全省比重为权重分解一般交通、水利、农民建房和特殊用地等建设占用耕地指标到地市,最后一项城镇建设占用耕地指标是在综合各地市城镇用地现状,二、三产业GDP以及各地市城镇用地预测值三个因素后得到权重再分解到各地市①。

我们看到,新增建设用地指标从中央到地方的层层分解分配中,各地的耕地保有量没有成为指标分解分配的依据,这种做法固化并加剧了保有保护耕地与农地非农化开发的利益矛盾。中央政府可以考虑的改革方案是:实行新增建设用地指标与耕地保有量相挂钩,即将全国新增建设用地总量控制指标以各地的耕地保有量为依据无偿分配给各地区,哪个地区的耕地保有量多,哪个地区获得的新增建设用地指标也就多。这样一种分配办法的改革,有利于建立起保有保护耕地和农地非农化开发的利益平衡和激励约束机制。除以耕地保有量为依据无偿分配新增建设用地指标外,中央还可以考虑预留出部分新增建设用地指标,在必要时服从服务于宏观经济情势的需要,通过公开市场有偿分配给地方政府,以促进土地宏观调控目标的实现。

4.2 总量控制区

排污权交易的政策目标是“管住总量,放开个体”,污染物排放总量的确定是排污权交易政策的第一个环节,而所谓排放总量是一定时期内特定控制区域的污染物排放总量。控制区域的范围决定了排污权交易市场的大小。

中国新增建设用地指标管理引入“配额—交易”机制,同样要实现新增建设用地总量控制的政策目标,亦即新增建设用地指标可在什么范围内交易的问题。在允许市、县地方政府买卖新增建设用地指标的同时,必须设立新增建设用地总量控制区域。市、县地方政府的新增建设用地指标只能在总量控制区内流转和交易,否则,引入新增建设用地指标的“配额—交易”机制,将可能造成一些地区新增建设用地总量失控。

至于在什么区域范围内确立新增建设用地总量控制目标,我们建议可先在设区的市(或者类似级别的行政区)的行政区范围内确定新增建设用地总量控制目标。在这个总量控制目标内,其辖区内的市、县基层政府可以自主决定其新增建设用地配额的使用或流转。待积累经验后,可考虑由省级政府在其辖区内按经济区域划分和设立新增建设用地总量控制区。

4.3 配额交易

从我国的政治经济社会体制格局看,县、市地方政府事实上是农地非农化开发的一级开发者[10],是新增建设用地指标的最终使用者。引入“配额—交易”机制后,市、县地方政府也应当成为新增建设用地指标交易的主体,成为新增建设用地指标市场上的供给者和需求者。目前,浙江等地建设用地折抵指标有偿调剂和基本农田易地代保等尝试就是以市、县级政府为主体来完成的。至于指标交易的价格,应由参与的主体双方讨价还价来决定,上级主管部门不应直接定价。另外,在建设占用耕地的“占补平衡”框架下,新增建设用地指标的交易必然伴随易地补充耕地,这就需要上级政府的监督管理,保证新增建设用地指标交易不造成耕地数量减少和质量下降。

这里特别强调,新增建设用地指标市场不能成为完全竞争市场,县、市地方政府在指标市场上出售、购买或使用新增建设用地指标,必须服从国家的土地宏观调控政策。

5 结论与讨论

新增建设用地指标是我国土地利用规划管理中特有的政策工具。目前,这一政策工具具有指令性计划色彩,它的出现与我国人均耕地面积严重不足的国情总体上是相适应的。但是,另一方面,国家强制力作用下的规划结果,无法反映各地对新增建设用地指标的实际需求。本文对排污权交易制度与新增建设用地指标流转的类比研究显示,将“配额—交易”机制引入新增建设用地指标的指令性计划管理框架中,是一个可以尝试的改革方案。这一改革方案,有利于建立起各地保有保护耕地和农地非农化开发的利益平衡和激励约束机制,有利于显化各地对新增建设用地的真实需求,有利于提高新增建设用地指标的产出效率。当然,这一改革方案是对现行新增建设用地指标的指令性计划管理体制的重大变革,需要审慎的制度设计,同时需要一系列的配套跟进措施。

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The Cap2and2trade Model of Incremental Construction Land Quota:An Analog with the Em ission Perm its System

JIN Xiang2mu1SHEN Zi2long2
(1.Departmentof Land Administration,Zhejiang University,Hangzhou Zhejiang 310029,China;2.Wuhan Information Centerof Land Resource and Real Estate,Wuhan Hubei430015,China)

The purpose of thispaper is to explore improvementofmechanism of the current allocation of incremental construction land quota in China through the analog of emission permits system and the quota itself.The results indicate that,since incremental construction land quota and emission permits are similar in the control of the overall quota,economic value and differentmarginal output of the quota,it could be a possibleorientation for China to improve its commanding land administration system.Further study shows that a Pareto improvement can be realized through the transaction of the quota in the market during the process of land conversion.Based on the above analysis,the authors propose a theoreticalmodel of the transaction of incremental construction land quota in China,which not only wares the differences between emission permits and incremental construction land quota,but also refers to the experienceof the quota administration in China and the Cape2 and2trademodelof emission permitsabroad.The implication of themodel is to permit transactionof incremental construction land quota among different jurisdictions so as to realize the value of the quota and the optimalwelfare of thewhole society aswell.

zoning;emission permits;incremental construction land quota

F293.2

A

1002-2104(2010)07-0086-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.014

2009-02-03

靳相木,教授,博导,主要研究方向为土地法学与土地公共政策、土地利用管理与评价、农村发展与城市化管理。

3国家自然科学基金项目(No.70773102)资助。

(编辑:王爱萍)