中央支持土地整治重大项目评估论证指标体系研究＊

金晓斌 李学瑞 汤小橹 周寅康

(南京大学地理与海洋科学学院,江苏南京 210093)

中央支持土地整治重大项目评估论证指标体系研究＊

金晓斌 李学瑞 汤小橹 周寅康

(南京大学地理与海洋科学学院,江苏南京 210093)

国家层面土地整理项目管理工作重点由前期的一般项目审批管理转向土地整治重大项目的立项决策。目前重大项目尚处于试点申报阶段,在管理上基本依托一般项目经验积累而探索前行,其评估论证的理论基础、方法体系、技术手段、支持系统尚不健全,难以适应有序管理的要求。此外,面对重大项目规模大、周期长、风险大,系统性及区域性强,环境保护压力大,实施意义重大等特点,加强重大项目实施前的评估论证,科学进行决策分析尤为重要。文章从项目管理阶段和行政管理程序出发,将重大项目评估论证划分为立项决策评估和评估论证两个阶段,从各阶段评估论证的重点出发,分别建立了表征申报资格、申报条件、实施条件;规划目标、整理条件、生态环境、实施保障;工程建设方案与布局、项目估算与效益分析、实施方案与管理等控制要求的评价指标体系,并就评估论证综合评价进行了讨论,以期为重大项目评估论证实践提供参考。

土地整治;重大项目;评估论证;指标体系

1997年《关于进一步加强土地整理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号),明确“实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策”、“按照土地利用总体规划的要求,通过田、水、路、林、村建设综合整治,搞好土地建设,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和环境”的土地整理内涵以来,我国土地整理制度及其管理方式经历了实践探索、逐步规范,并不断深入的发展历程[1-2],截止至2006年底,国土资源部和财政部共安排国家投资土地整理项目(以下简称“一般项目”)8批2 320个,建设规模162.6×104hm2,规划新增耕地面积37.3×104hm2,预算投资总额297.9×109元[3]。2006年后,土地整理内涵和国家层面的项目管理方式都发生了变化。在土地整理内涵上,开展农村土地整治上升为国家战略部署,提出土地整理要注重从项目实施向制度设计转变,使农村土地整治成为推进社会主义新农村建设和城乡统筹发展的新平台,并正式写入2009年中央1号文件和政府工作报告,形成了以村庄规划整治为突破口,以土地整理复垦为重点,以城乡建设用地增减挂钩试点为动力的“整合各类资金,整体规划、整体推进”田水路林村“综合整治”。在项目管理方式上,进行了由国家审批向省级国土资源部门审批转变;由国家总负责向国家监管省级国土资源部门总负责转变;由国土资源部门推动向地方政府和部门共同推动转变[4]。国家则集中部分中央分成新增建设用地有偿使用费重点支持经国务院批准、实施效果明显、补充耕地规模大的土地整治项目,即中央支持土地整治重大项目(以下简称“重大项目”),并于2008年底开展了首批重大项目的试点申报工作。与前期已在全国范围广泛开展的一般项目相比,重大项目具有规模大、投资多、周期长、风险高、区域影响强烈等特点[5],加强重大项目实施前的评估论证,科学进行决策分析尤为重要。从实现重大项目规划目标、确保实施效果出发,本文在划定重大项目评估论证阶段基础上,分别建立了立项决策指标体系与评估论证指标体系,并就评估论证综合评价进行了讨论,以期为重大项目评估论证提供参考。

1 重大项目评估论证程序

根据重大项目的内涵与特点[5],借鉴一般项目的管理经验,中央主管部门重大项目评估论证主要围绕项目建议书、可行性研究和实施方案等技术资料展开,其中对项目建议书重点进行立项决策评估,对项目可行性研究和实施方案则强调评估论证分析。各论证阶段具体内容如表1。

表1 重大项目评估论证阶段分析Tab.1 Division of the evaluation phase for major project

2 重大项目评估论证指标体系构建

遵循综合性、系统性、代表性等指标选取原则,从重大项目内涵出发,本研究建立由立项决策评估与评估论证二个层次评估论证指标体系,其中立项决策评估由门槛指标和评估指标共同组成,评估论证由评估指标组成。

2.1 立项决策评估指标

2.1.1 门槛指标

门槛指标指满足立项决策评估所必须具备的指标,若其中任一项不能满足,则项目无法立项,不再进入下一阶段评估过程,指标见表2。

2.1.2 评估指标

评估指标是指根据重大项目实施目的、要求及国家相关政策,所筛选的能够反映影响重大项目立项决策的各类指标,包括规划目标、整理条件、生态环境、实施保障等四个层次,具体因素集见表3。

2.2 评估论证指标体系

评估论证是在立项决策评估的基础上,根据重大项目可行性研究和实施方案阶段的任务、要求及国家相关政策,从工程建设方案、工程项目布局、项目估算、效益分析、实施方案、实施管理等六方面筛选出各类评估论证指标,具体因素集见表4。

2.3 评估论证综合评价

根据重大项目的特点,其综合评价宜采用定性与定量相结合的综合评价方法。在划分评估论证阶段和确定评价指标体系的基础上,在评价步骤上,首先,进行评价指标标准化转换。各评价指标因为性质不同,具有不同数据类型和量纲,各指标数据之间具有不可公度性,难以进行直接比较。因此,在综合评价前必须把这些指标按某种效用函数归一化到某一无量纲区间。数据标准化通常采用向量归一化法、线性比例变换法、极差变化法、标准样本变换法等方法。其次,确定指标权重。从数学变换的角度,评价对象是由评价指标组成的高维空间点集,综合评价模型就是一种从高维空间到低维空间的映射,评价过程要求这种映射尽可能的反映评价对象在原高维空间中的分类和排序信息,而指标权重的合理确定是这些信息的具体反映[6]。指标权重确定的方法包括基于决策者的经验与偏好,通过各指标属性进行比较而赋权的主观赋权法(如Delphi、AHP等)和基于各方案相应各属性的数据而确定权重的客观赋权法(如主成分分析法、因子分析法、熵值法、物元分析法、灰色关联度法等)。最后采用线性加权和法作为评价函数求取综合评价结果。

表2 重大项目立项决策评估门槛指标Tab.2 Threshold indicators on major project decision-making appraisal

表3 重大项目立项决策评估指标Tab.3 Evaluation indicators on major project decision-making appraisal

3 结 语

重大项目建设规模庞大,涉及因素重多,后果影响深远,如缺乏充分评估与论证,可能导致项目效益低下,国家和群众利益受到损害。温家宝总理曾在国土资源部重大项目请示文件上做出:“西北、东北大规模造地要科学论证,充分考虑水资源和生态环境等多种影响因素,此事科学家有不同意见,要充分听取,历史上也有深刻教训,要认真吸取”的重要批示。因此,加强重大项目评估论证科学性、合理性研究,对实现规划目标、确保实施效果尤为重要。

目前重大项目尚处于试点申报阶段,在管理上基本依托一般项目经验积累而探索前行,其评估论证的理论基础、方法体系、技术手段、支持系统尚不健全,难以适应有序管理的要求。本文在划定重大评估论证程序的基础上,对各阶段评估论证体系进行了分析,以期为重大项目科学决策提供参考。

(编辑:王爱萍)

表4 重大项目评估论证指标Tab.4 Indicators on major project evaluation

References)

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AbstractWith the connotation of the land consolidation extended and the conception of the land remediation proposed,the working emphasis of the land consolidation project management at national level changed from previous approval and management of general projects to strategymaking of land remediation major project.The current major project is still at the stage of pilot declaration,basically relying on the general project experience accumulation while theoretical basis,method system,technical means and support system of the evaluation and demonstration are not yet perfect,it’s and are difficult to adapt to the requirements of orderly management.Furthermore,because the major projects have characters such as large scale,long cycle,high risk,strong systematization and regionality,serious pressure of environmental protection,and significant implementation meaning,strengthening the evaluation and the demonstration before the implementing of major project and making the scientific decision analysis are particularly important.This study starts with the project management phase and administration management procedure,divides the evaluation and demonstration of major project into two stages of project decision-making and evaluation demonstration on the basis of the focus on each stage's evaluation and demonstration,also establishes respectively the characterization declaration qualification,declaration condition,implementation condition,planning target,organizing condition,ecological environment,implementation safeguard,the control requirements of evaluation index system of project construction plan and layout,project estimation and benefit analysis,and implementation plan and management,etc.Moreover,this study discusses the comprehensive evaluation and demonstration in order to provide reference for the further evaluation and demonstration practices of major projects.

Key wordsland remediation;major projects;evaluation and demonstration;indicator system

Evaluation Indicators Research on Central Support Land Remediation Major Project

JIN Xiao-bin LI Xue-rui TANG Xiao-lu ZHOU Yin-kang
(School of Geography and Ocean Sciences,Nanjing University,NanjingJiangsu 210093,China)

F301.24

A

1002-2104(2010)07-0092-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.015

2010-01-08

金晓斌,博士,副教授,主要研究方向为土地资源管理。

＊国土资源部科技项目(No.20071220)、国家科技支撑计划(No.2008BAB38B06)资助。