从《2009-2012年基层人民检察院建设规划》看基层检察院的建设方向

文◎王 立

从《2009-2012年基层人民检察院建设规划》看基层检察院的建设方向

文◎王 立*

编者按：本期检察大讲堂的主讲是二级高级检察官王立，中共党员，研究生毕业。自1981年3月开始从事检察工作，历任书记员、助理检察员、检察员、反贪科副科长、科长、副检察长、反贪污贿赂局局长（兼）、党组副书记、党组书记、检察长，现任北京市朝阳区人民检察院党组书记、检察长、检察委员会委员，中国政法大学兼职教授。多年的一线工作，使其打下了扎实的检察理论基础并积累了丰富的实践经验，多次参加中纪委、高检院专案办理，先后荣立个人一等功一次、二等功三次、三等功四次及多次嘉奖。担任检察长后，注重加强基层基础建设，不断探索创新工作机制，推动检察工作科学发展，先后带领北京市东城区人民检察院和朝阳区人民检察院获得“全国十佳检察院”的殊荣。

北京市朝阳区人民检察院坐落于北京市东四环红领巾桥畔，现有在编人员231人，是北京市最大的基层检察院。该院每年受理批捕、起诉案件近7000件，占全市检察机关办案总量的17%；近三年来，共受理各类职务犯罪案件近300件，立案侦查70余件80余人，90%以上为大要案。近年来，该院致力于加强执法规范化建设，重点从完善组织机构、加强制度建设，创新办案机制三方面入手，先后设立案件督察室、公诉督导组、轻刑快审处，率先在全市探索刑事和解、开展“非法证据排除规则试点项目”研究，案件质量显著提升，逐步建立了富有朝阳特色的执法规范化体系。该院坚持把检察文化建设作为检察工作的重要内容，始终围绕塑造朝阳特色检察职业精神、服务检察中心工作开展检察文化建设，凝练“勤学敬业、务实求新、为民执法、团结奋进”十六字院训，在全院形成了共同愿景和价值诉求，为推动检察工作发展凝心聚力。该院积极创建学习型检察院，规范和完善教育培训机制，扎实地开展岗位练兵活动，建立朝阳检察人才发展团队和青年检察官训练班，形成了浓厚的学习氛围，促使全院执法水平不断提高。先后荣获 “全国先进基层检察院”，“全国基层检察院规范化建设示范院”，“全国十佳基层检察院”，荣立集体一等功；反贪局荣获“全国五一劳动奖状”；控告申诉检察处被评为全国检察系统“文明接待示范窗口”、荣立集体一等功；共获得国家级荣誉31项，市级荣誉275项。

闪光的业绩犹如一颗颗耀眼的钻石镶嵌在历史的天幕上，崭新的未来将会是建业者们脚踏实地的又一次启程。最高人民检察院已制定了“四年基层人民检察院建设规划”，基层人民检察院如何理解和贯彻好这一纲领性文件，确信您从王立检察长的精彩讲课中（节选）一定会有意想不到的收获……

20 09年年初，最高人民检察院印发了《2009—2012年基层人民检察院建设规划》，提出了“执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化”的基层院建设方向，这是今后一段时期指导我们基层院建设的纲领性文件。如何理解和贯彻好“四化”方向，是需要基层检察院认真研究的问题，在此我结合多年来的基层工作实践，谈谈自己的看法。

一、以提高检察执法公信力为核心，大力加强执法规范化建设

规范执法行为，是保证执法公正的前提和基础，是检察业务建设的核心内容。而执法公正与否，对检察机关执法公信力有着决定性影响。检察机关执法公信力是检察机关行使法律监督权过程中对社会的信用和社会公众对检察机关行使法律监督权的过程和结果的信任，缺乏执法公信力，会极大阻碍法律监督职能的发挥，极大打击人民群众对司法公正的信心。因此要从讲政治的高度认识和解决好执法公信力问题，切实通过加强执法规范化建设，提高检察机关公正司法的水平，树立国家专门法律监督机关最权威、最公正的司法形象。

《规划》将执法规范化建设作为基层检察院建设的首要方向，并提出要“加强过程控制和质量管理，强化对执法办案易发问题及重点岗位、环节的控制和监督。完善案件质量评价指标体系，建立办案质量和效率预警机制。”充分反映了加强执法办案的内部监督机制是在规范化建设中的重要位置和作用。

目前，执法规范化建设中的问题突出表现在：一是在执法观念上，还存在着重实体轻程序、重打击轻保护、重配合轻监督、重法律效果轻社会效果的思想；二是在执法标准上，部分检察人员对法律政策和办案标准把握不准，存在贯彻情况不统一的问题。三是在执法能力上，还存在法律监督能力不强、办案质量不高的问题。四是在执法监督上，还存在着执法管理系统不太完善、监督管理机制不够完备、执法责任落实不太明晰等问题。上述问题，直接影响着检察机关的执法公信力，对检察机关的司法权威产生极大的负面影响。

我认为，要解决上述问题，贯彻落实《规划》对执法规范化建设要求的途径主要有：一是要加强规范执法理念教育，牢固树立理性、平和、文明、规范的执法新理念。提高规范执法的自觉性和主动性，使规范执法成为一种习惯、一种常态，实现执法办案政治效果、法律效果、社会效果“三效合一”。二是要探索创新机制，新的形势要求检察机关要时刻关注执法办案中出现的新问题，创新工作机制，从服务大局的角度，促进执法规范化水平的不断提高。建立完善新的工作规范，不仅可以为执法人员提供明确的行为依据，还有利于深入研究与之相关的理论与实践问题。三是要建立健全各项规章制度，完善执法规范化体系。深入分析自身工作状况，查找制约执法规范化的原因，细化和落实各项法律法规，建立完善的执法行为规范体系，真正解决规范化执法的瓶颈问题。四是要加强监督制约、完善执法规范化考核机制，建立执法责任、执法管理和执法监督体系。以责任落实保障规范执法，坚持健全制度与狠抓制度落实双管齐下，确保法律规定和各项规章制度得到严格执行。

二、以检察文化建设和学习型组织创建为抓手，大力加强队伍专业化建设

随着形势的发展变化和对检察队伍建设更深层次的认识，已经不能简单地认为专业化就是提高业务能力，而更加强调是队伍综合素质的总体提高。《规划》中提出，要“以提高检察人员的思想政治素质、业务素质、科学文化素质和身体心理素质为重点，以提高法律监督能力为核心，加强教育、管理和监督，建设高素质、专业化的基层检察队伍。”同时《规划》还就教育培训工作进行了专条规定。我认为，要沿着队伍专业化的方向开展队伍建设，应该是精神引导、制度约束和教育培训相结合的方式进行，其重点就是要紧紧围绕检察文化建设和学习型组织创建。

检察文化建设是近年来，检察理论界和实务界均很关注的话题之一。对于什么是检察文化，张耕副检察长在2007年11月27日《全国检察机关文化建设巡礼活动上的讲话》中指出：“检察文化是中国特色社会主义文化建设的重要组成部分，是检察机关履行法律监督职能过程中衍生的法律文化，伴随着中国特色社会主义检察事业的发展而不断丰富完善。检察文化建设涵盖检察思想政治建设、执法理念建设、行为规范建设、职业道德建设、职业形象建设等等，是一项宏大的系统工程，需要我们深入研究，精心实践，大力推进。”张耕副检察长对检察文化作出的界定，对检察机关文化建设的指导和规范意义重大，为基层院开展检察文化建设提供了明确方向。

从内涵和外延看，检察文化包含着理念、制度和实践三个层次的内容，那么结合检察文化所具有凝聚、约束、激励、引导、辐射、展示功能，我们可以从塑造职业精神、建立组织体系、文化认知实践三个层面展开检察文化建设。首先，要塑造职业精神。通俗地说，塑造职业精神就是要通过持续的教育、感化、激励、约束，促使全体检察人员建立对检察事业和检察职业的认同，并自觉地为维护职业的荣誉和一些违背职业操守的行为作坚决斗争，并在此基础上升华成共同理念和价值追求。职业精神塑造应当尽早、持续地进行，否则难以发挥其应有的作用。塑造职业精神的途径主要有：领导带头实践、发挥骨干带动作用、加强检察教育、培育职业道德、严格检察工作纪律、强化检察职业荣誉感和职业归属感等等，但具体措施则需要根据各院情况的不同而有所不同。其次，要建立组织体系。检察文化建设需要相应的组织进行导引，否则它不会自动地自我归纳和总结，从而真正发挥其功能。建立组织体系的主要途径有：充分发挥党组的作用，以正确决策对推进组织导引体系的塑造起到决定性意义；充分发挥共青团组织、工会组织的作用，按照各自的职能范围，注重发挥成员的开拓性和创造性，实现各自组织成员的导引塑造；充分发挥文化社团的作用，通过建立不同的文化社团，全方位的开展文化活动，在提高成员文化修养的同时，营造良好的文化氛围，为检察事业的发展凝心聚力，提供支持。最后，要加强文化认知。对检察文化的认知，是建立在不断的实践基础上的，包括对检察文化的研讨、实践、反思、修正、再实践，在“理论－实践－再实践”的过程中不断深化对检察文化的认识。加强文化认知的主要途径有：加强调查研究，探索检察文化的基本问题；加强学习培训，推动全体检察人员对检察文化的认识；加强引导，促进检察文化所蕴含的职业精神在检察工作中得以落实和体现；加强环境塑造和活动熏陶，加强对检察先进人物和先进事迹的宣传和倡导，打造检察内外部文化环境和检察人员形象。

如果说，检察文化建设的主要作用在于促使队伍形成约束力、向心力、凝聚力和战斗力，提高队伍的整体综合素质，为队伍提供不竭的精神动力的话，那么学习型组织创建的主要作用就是为队伍专业化建设提供强大的智力支持。学习型组织理论是现代管理学的经典理论之一，是当代管理大师彼得·圣吉在《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》中系统提出的。创建学习型组织不是一般地强调个体学习和组织学习，建立一般的学习制度，而是要形成一套推动队伍整体不断学习、终身学习的学习机制。基层院开展学习型组织的创建，必须坚持以下几点：一是必须以战略的眼光和高度，充分认识创建学习型组织的重要意义，要在全院范围内树立共同愿景，从理念到行动必须高度统一，从个人到部门必须步调一致，才能真正破除阻力、激发动力，切实形成上下齐心的合力。二是必须遵循科学发展规律，清醒认识创建学习型组织的长期性、复杂性和艰巨性，本着“循序渐进”的原则，制定长远的发展规划，注意杜绝急功近利、急于求成的思想，避免“眉毛胡子一把抓”的盲目行动、克服畏难情绪，按部就班推进各项工作。三是必须结合队伍自身情况培养人才，要对自身队伍结构、人员素质情况、工作薄弱环节进行全面、系统的调研分析，切实找准队伍在能力和素质方面的不足，有重点、有侧重、有先后的进行人才梯队的培养，探索建立符合本单位特点的教育培训工作模式。四是必须牢牢把握创建学习型组织的目的，投入更多精力关注于学习内容和如何引导团队进行学习，而不应过分追求形式上的大规模，尤其是在打造教育培训工作亮点品牌时，要注意调查研究，不能脱离工作实际盲目进行形式创新，否则只能会给部门和干警增加负担和压力。教育培训管理部门也要对好的经验做法及时总结提炼，引导团队加强共享、交流、反思，激发队伍自主学习的动力。

三、坚持人本理念和制度约束相结合，大力加强队伍科学化管理

《规划》中专门就班子建设、组织建设、制度建设等进行了专门阐述，其突出特点是强调了以人为本的管理理念和科学完备的管理制度的有机结合。

以人为本的管理本质，是以促进人的全面发展为根本目的的管理理念与管理模式。“三流的管理靠人才，二流的管理靠制度，一流的管理靠文化”。科学的管理，应该是人、制度和文化的综合管理。一个好的管理模式，应该是科学、持续性的，不应所随着领导的意志转移而变化，不应随着领导者的改变而改变，因此，制度和文化在科学管理中应该是处于更为重要的地位。前面我对检察文化已经说了很多，在这里，仅就制度简单谈谈。管理制度是针对具体个人活动的合理调节、规制，以发挥人的主观能动性。因此管理制度必须强调以人为本，突出人文关怀的理念，让人们感觉到工作制度不是用来束缚思想和手脚的，制度不是打击的对立面，相反，它能给予大家在制度营造的环境氛围中最广泛的自由，促使人们在遵守制度的过程中体会到自尊和被尊重、正义和公平，能够在制度导引下进行合理安排和活动。这样的制度环境营造的是一种稳定和谐、积极应对和有效化解矛盾的良好工作氛围，是我们当前和未来发展建设过程中的重要的管理行动指南。

具体到如何构建科学完备的制度体系，结合近期召开的党的十七届四中全会有关精神和《规划》要求，我认为就是要贯彻落实高检院提出的六个 “更加注重”，以科学的制度保障检察机关的思想理论建设、民主集中制建设、领导班子和领导队伍建设、基层党组织建设、作风建设和反腐倡廉建设。在保障科学决策上，要健全民主决策制度，领导班子定期务虚制度、联系群众制度；在干部选拔任用上，要注重把理论素养、学习能力作为重要依据，坚持民主公开竞争择优的原则，加大培养选拔优秀年轻干部力度，建立健全干部选拔任用的提名制度、考察制度、培养使用制度、监督制度和责任追究制度，提高选人用人公信度；在干部管理上，要不断完善思想状况定期分析制度，建立健全干部述职述廉制度、廉政承诺制度，深入开展讲党性、重品行、作表率活动，加大查办违法违纪案件力度，坚持从严治党、从严治检、从严管理干部；在机关党建上，要进一步完善党建工作责任制，注重保障党员的主体地位和民主权利，健全党内激励、关怀、帮扶机制，坚持严格要求与关心爱护相结合，充分发挥党组织的战斗堡垒作用。

四、以信息化建设为龙头，大力加强保障现代化建设

检务保障是检察工作科学发展的物质基础。《规划》提出要“以保障检察工作的物质需要和良性运转为目标，以经费保障、科技装备建设、‘两房’建设和信息化建设为重点，抓保障，保中心，促发展，全面加强检务保障建设”。这对基层院的检务保障工作中心作了进一步强调。应该说，保障现代化，特别是经费保障、“两房”建设方面，受当地地域、经济情况限制，情况千差万别，更多需要基层检察机关因地制宜，根据实际情况开展，并无统一的模式可以遵循。但我认为，这其中可以大做文章的是信息化建设。信息化建设是保障现代化的龙头，其中心任务是服从服务于执法办案，因此信息化建设应当避免进入重购置轻使用的误区，而要充分利用好已有信息化资源，进一步优化科技装备配置结构，提高科技装备的使用效能，不断扩大信息化覆盖的领域和深度。我认为，在信息化建设的深度拓展上，要在提高内部执法监督的信息化水平下功夫，要力争通过信息化网络平台，对执法办案的每一个环节进行监督考核和跟踪，强化事前监督和事中监督，完善监督程序，提高监督效能，为提高办案质量和诉讼监督水平提供坚实保障。

*北京市朝阳区人民检察院检察长［100026］