公共危机管理运行机制的整合框架构建

王 革

摘要：公共危机管理运行机制是公共危机管理理论的核心内容。运用较为规范的系统方法、情景分析方法、机制设计理论和组织设计理论，根据危机产生的过程，可将公共危机管理运行机制整合为公共危机监测机制，预防、预控机制，应急处理机制，善后与恢复机制，保障机制，激励、制约机制。其中每个环节都包括基本理论、法律法规和组织设计三个方面。这六个环节、三个方面构成公共危机管理运行机制的整合框架。

关键词：公共危机管理；运行机制；整合框架

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1003-1502(2010)05—0113-04

一、引言

当前我国进入到了一个公共危机频发时期，各种灾害和事故频繁发生，严重威胁到人民的生命和财产安全，影响到社会的稳定和发展。因此，公共危机管理已成为经济社会发展的重大战略问题。开展公共危机管理研究，构建有效的公共危机管理运行机制，既是应对“风险社会”的基本途径，也是构建和谐社会、保障人民生命和财产安全的最低要求；同时也是提高执政能力和公信力，打造服务型政府的重要举措。

二、国内外公共危机管理运行机制研究评述

公共危机管理机制是公共危机管理理论的核心问题，国内外学者主要从公共危机管理的整个过程或个别环节、危机处理的主体等方面构建危机管理机制。国外学者主要关注企业危机管理，而企业危机管理与公共危机管理紧密相连，往往无明显界线。无论是20世纪七八十年代美国发生的三里岛核电站放射性物质外溢事故、保洁公司止血塞危机、强生公司泰诺止痛胶囊事件、联合碳化物公司在印度博帕尔发生的毒气渗漏事故，还是近几年发生的阜阳毒奶粉事件、三聚氰胺事件、美国墨西哥湾油井爆炸事件等等，既是企业危机管理，也是公共危机管理。

在危机管理机制方面，国外学者主要以危机处理过程为研究对象，提出一系列模型。如，美国学者史蒂文·芬克(Steven Fink，1986)将危机分为征兆期、发作期、延续期、痊愈期等四个阶段。美国危机管理专家罗伯特·西斯(Robert Heath，2001>提出危机管理4R模式，由缩减力(Reduction)、预备力(Readiness)、反应力(Response)、恢复力(Recovery)四个阶段组成。即：减少危机情境的攻击力和影响力，使企业做好处理危机情况的准备，尽力应对已发生的危机，从危机中尽快恢复。美国学者诺曼·奥古斯丁(Norman R，Augus-tine，2001)将危机管理划分为危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决和从危机中获利六个不同的阶段。美国危机管理专家劳伦斯·巴顿(Laurence Barton，2009)将危机定义为四个基本问题：你知道什么、何时知道、采取何种措施、如何确保此危机不再发生，并对企业危机及其他可能发生的危机如流行疾病、恶劣天气、工业与环境灾难、恐怖主义、暗中破坏等做了介绍，提出了危机管理现状评估、制订危机管理目标、危机应对计划、危机应对训练、积极沟通、聘请外部危机顾问等危机解决策略。

国内学者主要以公共危机处理的整个过程、公共危机处理的主体或公共危机处理的某一个环节为对象，提出了一些不同观点。以公共危机处理过程为对象的研究主要有：学者李杰(2005)认为公共危机管理机制主要包括危机预警机制，快速反应决策机制，信息沟通联动机制，社会参与、有效合作机制，绩效评价机制，法制机制。学者陈玮(2007)认为，公共危机管理机制建设包括情报研判机制、应急处置机制、专业救援机制、安全培训机制、舆情沟通机制、法律保障机制、利益诉求机制。学者张燕(2008)认为，公共危机管理机制主要包括突发事件的预警机制、阻止体系的机制、信息披露机制、财政保障机制、社会动员机制、干部问责机制、法律强制机制。左威(2008)认为，公共危机管理机制主要有：加强危机意识(树立正确的观念、加强教育培训、开展危机演习)、完善法律体系(紧急状态应对法、突发事件应对法、各部门法律法规)、优化组织结构(危机管理常设机构、危机咨询机构)、构建运行机制(健全预警监测机制、资源支撑机制、信息公开机制、社会参与机制、善后处理机制、绩效评估机制)。以公共危机处理的主体为对象的研究主要有：学者徐红曼、吕铁林(2007)提出构建以政府为核心、以企业为基础、以社区为保证，多元参与、多方沟通与交流，相互协调，相互促进的公共危机管理机制。学者黄金兰(2008)提出四棱锥型公共危机管理机制：政府是公共危机管理的实然主体，企业组织是公共危机管理的应然主体，非营利组织是公共危机管理中政府的重要合作伙伴，媒体是公共危机管理的桥梁，社会公众是公共危机管理的配合者。学者戴奇峰(2009)提出非政府组织由于自身的特点和优势，参与我国公共危机管理具有必然性和现实可能性，它可以通过在公共危机发生前进行宣传与预警、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共危机结束后进行善后修复与回应反馈等发挥着重要作用。以公共危机处理某个环节为对象的研究主要有：学者阎耀军(2007)较为系统地提出了公共危机预警、预控(前馈控制)思想。啕王革(2009)提出了公共危机前馈控制组织设计方法。罗新阳(2009)提出了构建网络民情预警机制的基本框架，包括网络民情信息机制和网络民情问题解决机制。

国内外学者围绕公共危机处理的环节，构建了公共危机处理的基本理论框架，为公共危机处理提供了理论指导。公共危机管理是一门追求实战性、实效性的学科，其具体运行机制一般包括基本理论框架、法律法规和组织设计三个相互联系、相互贯通的方面。其中涉及到人、物、财、信息、技术、交通运输和公共设施、医疗卫生、治安、通信保障等因素。国内外的研究主要集中在基本理论框架这一层面。不足之处主要有：(1)在方法上，没有将系统方法和情景分析方法贯穿到研究之中，使得研究不够系统、具体。(2)在研究内容上缺少公共危机管理机制的法律法规研究和组织设计研究，使得立法工作者和组织设计工作者缺乏理论指导。(3)由于前两个不足导致了缺少系统的、基于法律和组织设计的公共危机处理的分类机制研究。

三、公共危机管理运行机制构建

机制是指系统内部组成要素之间及其与外部要素之间的有机联系、相互作用以及系统稳定运行的方式。在社会科学研究中，机制往往表现为一系列相互联系的思想、法律法规和组织机构。所以，系统的公共危机管理运行机制包括公共危机管理的基本理论、法律法规和组织设计等三个方面。，公共危机管理的基本理论是公共危机管理机制构建的依据和指导，综合中外公共危机管理理论，可归纳一个系统的基本框架：危机监测，危机预防、预控，危机应急处理，危机善后处理，危机恢复，激励、制约。法律法规是公共危机管

理的有效保证。法律的强制性能合理调动人、物、财、信息、技术、交通运输和公共设施、医疗卫生、治安、通信保障等因素。组织设计是关于如何建立或改变组织结构并使之更有效地实现组织既定目标的过程。一般将组织设计视为组织结构(0rganization structure)设计，组织结构描述了如何把组织的所有工作分配到组织的子组织中去，以及这些子组织是如何进行协调来完成这些工作的(托马斯·卡明斯，克里斯托弗·沃里，2003)。公共危机管理目标的实现，最终要依靠有效的组织设计来实现。

贯穿在这三个方面的核心是机制设计。机制设计理论是在已知目标既定的条件下，求解最优的路径，也即探讨什么样的经济机制可以实现目标的问题。机制设计理论所讨论的一般问题是，对于任意给定的一个经济或社会目标，在自由选择、自愿交换、信息不完全等分散化决策条件下，能否设计以及怎样设计出一个经济机制，使经济活动参与者的个人利益和设计者既定的目标一致。机制设计理论通常会涉及到信息效率(informational efficienty)和激励相容(incentive compat-ibility]两个方面的问题。信息传递是需要花费成本的，因此对于制度设计者来说信息空间的维数越小越好。激励相容指在制度或规则的设计者不了解所有个人信息的情况下，设计者所要掌握的一个基本原则，就是所制定的机制能够给每个参与者一个激励，使参与者在最大化个人利益的同时，也达到了所制定的目标(利奥尼德·赫维茨，斯坦利·特，2009)。旧机制设计理论已经成为垄断定价、最优税收、契约理论、委托代理理论以及拍卖理论等诸多领域的研究重点，并且被广泛地应用于规章或法规制定、最优税制设计、行政管理、民主选举、社会制度设计等(朱慧，2007)。管理机制设计理论重点研究了权责对等、信息和激励问题。这三个问题在管理系统中是普遍存在的。合理的权责对等配置、信息运行的低成本和激励相容性的满足是一个可执行机制的必要条件，也是评价一个机制优劣的基本标准(张勤生，汪应洛，席酉民，1997)。

依据机制设计理论，在公共危机管理运行机制的构建中，为了实现公共组织安全、稳定运行这一战略目标，针对影响组织安全、稳定的方方面面，能否并且怎样设计一个管理机制，即制定什么样的法律法则、政策条令、资源配置等规则以及组织设计方式等，对公共危机的监测、预防、预控、应急处理、善后处理、危机恢复、激励制约等做出合理安排，以阻止危机爆发，减少危机损失，使得公共危机管理活动参与者的个人利益和设计者既定的目标一致。基于以上认识，构建我国公共危机管理运行机制的基本内容是：运用较为规范的系统方法、情景分析方法、机制设计理论和组织设计理论，借鉴国外公共危机管理的理论和方法，结合我国应急管理的实际情况，从基本理论、法律法规和组织设计三个方面，构建适合我国公共危机管理运行机制的一般模式，包括以下6个子机制：

(1)公共危机监测机制。公共危机监测指对可能引起危机的因素进行观察、分析，确定引发危机的程度。公共危机监测机制包括：运用系统方法发现可能引起危机的因素；运用情景分析法分析引发危机的可能情况。系统方法是社会科学研究的基本思维方法和研究方法，可操作化为结构分析方法、动态分析方法(包括时间或历史分析方法、动态网络分析方法)、功能分析方法、反馈分析方法(王革，2009)。情景分析法(scenario analysis)是向决策者展示未来发展的不同情景，迫使他们直面处理不确定性事件，预估意外事件，提供预警系统，有效应对未来发展中可能出现的问题，或抓住可能机遇。

(2)公共危机预防、预控机制。公共危机预防、预控指在常态状态下，或出现危机征兆的情况下，采取措施，阻止危机爆发。预防、预控机制主要是：对一切可能引起危机的因素进行安全处理；对一切可能引起危机的因素进行监测，若出现危机征兆，及时采取措施，阻止危机爆发；运用系统方法和情景分析方法制定预案；建立公共危机管理评价制度。

(3)公共危机应急处理机制。运用系统方法分析公共危机处理所涉及到的种种因素，针对不同因素，设计不同的应急处理措施。主要有启动预案、危机处理综合决策与指挥、危机控制动员、危机阻断的种种可能措施、危机处置协调与沟通、危机处置现场综合管理、危机信息发布等。

(4)公共危机善后与恢复机制。公共危机的善后管理指公共危机的紧急情况被控制后，政府及其管理者致力于恢复工作，尽力将社会财产、基础设施、社会秩序和社会心理恢复到正常状态的过程。主要包括防止次生、衍生事件或者重新引发危机，危机调查制度，危机损失评估，危机补偿，危机后的恢复与重建，危机后遗症的处理，危机带来的机遇识别，危机后的学习机制，危机后的组织变革等。

(5)公共危机处置中的保障机制。为了实现公共危机管理的目标，在危机管理过程中涉及到人、财、物、信息、技术、交通运输和公共设施、医疗卫生、治安、通信保障等方面，保障机制就是要通过有效的组织设计，保证资源供给，并合理配置资源。

(6)公共危机管理的激励、制约机制。公共危机管理的激励、制约机制是指运用机制设计理论，通过对公共危机管理过程的评价，对公共危机管理相关者实行有效的奖励或惩罚。包括危机管理测评、举报及对举报人奖励和保护、问责制等。

以上六个环节、三个方面构成了公共危机管理运行机制的整合框架。