协作性公共服务:中国地方政府间关系发展的新策略

周 望

摘要：将“协作性公共服务”作为一种创新型策略和政策工具引入中国地方政府间关系的发展实践中，既是为了适应市场经济的纵深发展、回应城市化进程中的问题外溢、缩小地区间差距的客观需要，同时还可产生资源聚集、优势互补、经验共享、责任共担等主观效应。而实现协作性公共服务的基本路径，则包括以项目导向型的协作模式作为政策工具选择、构建政府间横向转移支付机制、完善政府间协作的法律框架、构建政府间公共信息互通网络等四个维度的路径设计。

关键词：协作性公共服务；政府间关系；公共服务

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1003-1502(2010)05-0030-05

一、问题的提出

市场经济发展和经济全球化的浪潮中，地方政府的经济力量和主体性在不断增强，如何既能维护中央政府的政治权威，又能促进政府间通力合作来共同处理公共管理事务，成为各国政府都在关切的一个紧要议题。虽然各国政府间关系的发展模式与过程有很大的差别，联邦制与单一制国家亦有其不同的演化历程，在复杂情境中寻找各自的模式，但大体而言，均朝分权与合作的方向演进。通览世界典型国家政府间关系的发展历程，可以发现各政府主体之间正在从科层关系(Bureaucratic relations)或双元分立(Dual system)的辅助与分工关系，向着伙伴关系(Partnerships)嬗变，强调合作、协力与对等的互助模式，不约而同地兴起“府际合作”(intergovemmental cooperation)或“跨域治理”(interregionalgovernance)之风潮，在政府间形成纵横交错的公共事务协作网络。通过发展更为积极的互相依存与分享关系，各政府主体在公共政策与管理上的合作已是共同的趋势，政府间关系正在走向更加多元化、动态型的伙伴协作与共治的形态。这其中各国政府间关系创新方案中重要的共同趋势之一，就是政府间“协作性公共服务”机制的广泛发展。

协作性公共服务(collaborative public service)的机制为各国政府间关系的发展提供了适宜的生长点，日益成为政府间关系演变的一项新策略。以有效协作为基础的政府间相互依存的公共服务结构框架，是启动政府间公共服务中的协作行动，乃至整合政府间关系发展的核心所在。协作性公共服务模式注重通过政策协调实现服务的整合，即在各政府主体保持分离性状态的前提下，为着共同的公共服务事业目标一起进取，共享收益。这种新型的协作性公共服务供给体系是服务型政府建设中新的政策执行模式和主导性政策工具，是政府间协作履行公共服务职责的最佳实践模型，并已经成为世界典型国家中跨区靖陛公共服务传递的普遍机制。

二、发展协作性公共服务的客观理由

从目前中国经济社会发展所产生的政策诉求来看，在地方政府间发展协作性公共服务是基于以下几点客观理由：

(一)市场经济纵深发展的必然要求

随着我国市场经济的深入发展，地方政府在这一过程中面临着一系列新型社会事务与公共管理问题。它既不限于纯粹的地方政府辖制范围内，亦不完全属于中央政府的辖制范围内，即是说并非往常的单一政府管理范围内的公共事务，其解决之道涉及到两个以上的地方政府间组织的行为交往与关系协调，需要多主体间的多边联合行动与协作，以及建立在各主体协调基础上的多边政策协商。

在现代市场经济条件下，地缘关系对社会成员的束缚作用逐渐降低，社会成员的集中和迁徙已成为社会的常态。同时由于区域经济一体化的推进，越来越多的公共服务超越了原有行政区单元政府的功能范围，各种跨行政区域或经济区域的区域性公共服务问题交叠丛生。于是社会公共服务职能的实现，更多地需要各政府主体通力合作才能完成。在这种情况下，有必要通过调适政府间关系，尤其是在政府间某一特定公共服务领域中建立起合作关系，以推动政府间关系模式发生质的变化，并使之成为推进政府间关系良性发展，最终形成互利双赢的实现机制。政府间公共服务协作关系的确立，有助于在政府间进行合理的分工，打破阻隔政府间在多个领域合作的藩篱，实现资源的优化配置和经济社会效益最大化。在社会公共服务领域越来越多的协同行动已成为政府间关系的高度黏合剂，是提高政府间相互依赖程度的客观基础。

(二)对城市化进程中“问题外溢”的有效回应

城市化推动人类生活方式从“田园时代”进入“都市时代”，使得社会生态环境愈加复杂。随着三十余年间经历了快速的工业化与市场化，中国的城市化进程已得到极大推动，政府面对的是一种全新的行政生态环境。在一个开放、信息传输发达和高度流动性的社会里，不同地域之间的交互渗透愈发加深，以往“单位”行政区域或公共部门的所谓“内部”公共问题和公共事务，变得越来越“外溢化”和“无界化”，跨行政区域的“跨界公共问题”日益凸显，它们都明显地跨越了单位行政区划，具有“不可分割性”。传统的基于行政区划刚性约束的治理模式，囿于其“封闭性”和“内向型”，愈发显得捉襟见肘和不合时宜。因此政府间必须摒弃农业社会和工业化早期的传统关系模式，以一种新的发展模式适应以城市化为引擎推动而形成的复杂的行政生态环境。

主要由城市化所引发的社会公共问题“外溢”，为政府间关系的转型和调整提供了方向指南，同时也给政府间关系提供了新的发展与活动空间，其显著标志就是以政府间协作为重心的现代公共服务生产与供给体系的逐步建立、完善和更为严格、规范的政府间协作性管理。面对城市发展带来的新问题和新挑战，原来行之有效的政府间关系模式需要进一步提升其层次。城市化对中国地方政府间合作供给公共产品和服务的能力与水平提出了更高的要求，发展协作性公共服务就是城市化背景下中国地方政府间关系模式在不断进化过程中的最新动向与路径选择。

(三)缩小地区间差距的重要路径

就经济社会发展的一般规律而言，由于受不同的资源禀赋、发展基础特别是市场机制所引发的“累积因果效应”的影响，地区间发展不平衡是经济社会发展中的常态现象。地区间差距作为一种综合差距，不仅表现为地区间经济发展的不平衡，同时还表现为地区间政治、文化、社会发展的非均衡上。长期以来，无论理论研究还是政策层面更多关注的是地区间经济发展水平的差距问题，中央和地方政府为缩小地区间差距而做出的政策努力也更多地集中于经济层面。可是在市场经济条件下，政府对于经济的干预是受严格限制的，政府调控地区间经济发展差距的空间相对狭小，效果也并不明显。缩小地区间差距，促进区域协调发展，不应只是地区间经济发展水平的协调，更不是地区间经济的等量齐一，而是需要统筹达到地区间经济社会发展水平的总体均衡。因此缩小地区间差距的更深一层次的内涵在于：并非只是着力于缩小地区间在经济总量上的差距，而是要更注重缩小各地区间

在基本公共服务和生活水平方面的差距，将“以均衡公共服务水平来缩小差距、增进公平”作为公共政策的主要操作路向。政府间通过在公共服务领域的合作与互助，使区域之间公共服务水平的差距明显小于经济发展水平的差距，实现区域间基本公共服务水平的均等化发展。

三、协作性公共服务的主观效应

协商、协调、合作、共赢是协作关系的基本要义，成长于这一载体之上的协作性公共服务也是基于这一逻辑，致力于实现各政府主体的共同利益。在公共服务供给的组织间协作网络里，各个主体在相互依存的环境中通过彼此间的合作，能够产生一系列有益效应，从而为实现与增进公共利益而共同提供可持续的整合型公共服务。尤其是在中国正致力于构建服务型政府的主导战略背景下，政府间通过协作以提供公共服务将成为配合这一目标实现的最佳切入点。

(一)资源聚集的规模效应

政府间通过协作以提供公共服务的首要优势，当在于能通过对多主体公共服务资源的有效整合，取得聚集公共物品和服务资源的规模效应。各政府主体通过协作供给公共服务，对区域性公共服务问题谋求共同解决之道，能够使政策实施的最终结果充分发挥政府间协作的整体优势，使各个参与方均衡受益；同时还可以消减区域内公共服务的外部性，获取区域性公共服务供给的最佳效益。

由于地方政府具有强烈的属地观念，在地际竞争中，往往视行政边界和户籍边界为“服务边界”，有意识地限制公共物品和服务要素的跨行政区自由流动，并通过排他性的制度设置，人为地阻隔非本地户籍人口进入公共服务覆盖领域，致使区域性的有序统一的公共服务生产与供给体系难以形成。为摆脱因刚性行政环境所造成的公共服务生产和供给的“零散化”困境，地方政府间有必要通过系统地协调地区间公共服务发展规划，并通过有效的协作以实现区域内公共服务资源的优化配置，进而达到政府间公共服务资源的有机整合。政府间公共服务协作供给的整体效益要从区域内整体范围来考察，使政府间资源得到更为有效的配置以及获得更高的效率。当下中国政府间交流合作频繁的一些活跃区域，都已意识到公共服务协作发展的重要性，越来越多地将公共服务的协调与合作视为彼此间各项合作领域中的核心议题与理性选择；不但合作服务的意识开始形成，同时还产生一批具有相当政策价值的协作实践，并已达到制度层面的整合，用以探求和确立能取得最佳社会效益和福祉的适度公共服务协作规模。

(二)优势互补的协同效应

按照麦金托什的定义，政府间合作所产生的协同效应是指两个或更多的合作者为了共同(或宣称是共同的)目标而一起行动时所获得的增值效益。咯政府主体可以在合作中充分利用各自优势资源，互通有无；双方或多方在独立的基础上，发挥各自的特长，经济和高效地完成公共服务的生产与供给。资源交换的相互依赖特征意味着介入其中的所有参与者在某种程度上都会获益，多数情况下会达到一个双赢抑或多赢的效应。

通过协作以获得协同性效应、达到“双赢”或“多赢”，在目前已经成为政府间公共服务合作领域的主导政策话语，亦是政府间协同治理社会公共事务的发展趋势。各政府主体在公共服务领域中的相互协作，就是要通过运用合理的流通机制实现资源互换，配置给有需求的合作方，使他们发挥各自的优势共同提供某项公共服务，以联合或协作的方式采取集体行动来满足多元的社会公共需求。换言之，就是多元层级或不同政府主体之间通过协调各自的政策系统，扩展优势资源的受益面和及时补充缺失资源。各政府主体通过这一路径超越了以往各自为政的单向度公共服务供给模式，以相互间达成“双赢”、“多赢”为首选目标，可以为社会公众提供更加丰富、更具品质的协作性公共服务。

(三)经验共享的标杆效应

各政府主体在公共服务领域中的协作活动，其指向不仅限于短期内快速提升绩效层面上的硬性量化指标和数据，更重要的还在于通过这一网络平台上的经验共享活动，彼此间学习交流先进、高效的做法和理念，加快创新性政策的设计，打造提供公共物品和服务的优质“软环境”。正如黑斯廷斯所言：“结合不同的视角不光是为了实现额外的利益或增值，还为了创造革新性的政策和方案。”协作对双方来说都是转变对方的一个工具，有助于一个参与者影响另一个参与者的世界观和行为方式。

政府间分享各自在公共服务领域中有益经验与方案的要义，在于通过破除交流有限的政策情境，促使各政府主体在公共服务政策领域和网络中共同工作，进行制度创新以更好地使用各类资源，出台公共服务的标准化样式。政府间通过发展联合的知识和信息策略，可以增进公共服务中各供给主体之间持续地进行经验和方案的交流与共享，有利于形成协同的工作方式。各政府主体在制度创新方面的交流，有助于形成要素自由流动的制度环境，促进公共服务资源的优化配置。在协作性公共服务模式中，公共服务的主体通过互享各自先进经验与方案，以相互间已取得良好社会绩效的制度安排或政府流程等为参照标准和标杆，主动提升公共产品及服务的质量和水平。这种公共服务模式致力于组织整合和工作协同，讲求内部公共服务与外部公共服务的有机结合，从而极大地深化和提升了公共服务供给的理论内涵和实践意旨。

(四)责任共担的弹性效应

政府间通过协作以提供公共服务，还可以拓展政府管理的弹性空间。政策变迁能力的提升、选择空间的增加与策略灵活运用作为公共服务协作机制下所追求的弹性价值所在，是政府主体可以据以应对不确定性环境冲击的有效法则。各政府主体在协作机制下的公共服务供给方式，以及贯穿于这一模式中的大量协同性政策行动，有助于减少外部环境对政府过多的要求，特别是能创造更广泛和更分散的责任分担机制，从而有效减少每级政府处于矛盾中心的可能性，将风险分散给每个参与者并逐步将其“稀释”，降低了政府管理的机会成本。

协作性公共服务模型中，公共服务参与主体的多元化，公共服务传输机制的多样化，都成为各政府主体用以分摊风险、责任的交互机制和有力工具。政府间通过在不同层级或专业政府机构之间达成策略上的合作关系，从而拥有了一整套有选择性的政策工具与方案组合。在网状思维和多边治理模式下，政府间可以构建起多个层次的公共服务交叠生产和供应方式以及各个参与方相互支持的制度安排，通过合作、协调、谈判、契约等确定集体行动的共同目标，以实施对区域公共事务的联合治理。这使其在面临某种崭新情境时，能够发展出适应该情境的多样化解决方案，或拥有可以寻求不同路径的行为空间。公共服务协作机制推动着政府间合作的微观政策工具不断扩展并更具弹性，既减轻了单个政府主体的财政负担和政策成本，又增进了社会的整体福利。

四、协作性公共服务的实现路径

(一)以项目导向型的协作模式作为政策工具选择

项目导向型的协作方式，是能使政府间公共服务

的协作模型有效运作的现实政策工具选择，是政府间提供协作性公共服务的适宜操作方式和有效途径。跨地域性的公共服务具有复合性、动态性、非常规性等特质，总是以“新情况、新问题”的形态出现，其供给方式不宜简单遵循特定行政区域范围内公共服务供应的固有逻辑。而基于项目导向的政府间公共服务协作供给模式，是政府通过在战略上按照项目管理的内在要求对公共服务进行安排和管理，把涉及跨地域性的公共服务归结为一个个独立的协作项目并逐一破解。分计划、按步骤、有重点地满足社会公共需求，能够实现最大可能地满足社会公共需求的政府间协作价值。

政府间主要以项目合作为导向的公共服务协作模式的创设，可以在政府间构筑起多个政策通道，能用之于实现地区间基本公共服务水平的均等化。这种方式往往是针对难以由单个政府主体解决的某一具体区域性公共问题，一般是地方政府及相关职能部门就某一方面的事项通过协调后签订协议来组织相互合作，如针对流动人口的公共服务、跨地区的基础设施建设、河流湖泊整治工程等。政府间公共服务协作过程中，发达地区地方政府应主动提出并设置一些公共服务项目合作议题，通过建立起一系列合作项目和长效协作机制，切实帮助欠发达地区改善基本公共服务状况。在未来的时期，发达地区在加强与欠发达地区经济、技术等项目合作的同时，要进一步重点加强与关注公共服务领域的协作与支持，协作性项目的主要关注点应集中于基础性公共服务领域，如义务教育、基本医疗卫生保障等方面。

(二)构建地方政府间横向转移支付机制

横向财政转移支付主要是基于实现基本公共服务水平均等化而设计的—种财政工具。建立横向转移支付制度，缩小政府间基本公共服务水平的差距，是协作性公共服务能够得以切实实现的核心环节。我国现行的不同政府主体间的对口支援、帮扶等举措，虽能替代发挥横向转移支付的部分效用，但还没有上升到严格意义上的横向转移支付制度的层面，不能充分体现这些地区间内在的产业分工和经济与生态交换的内在联系。一般来说，只有通过横向转移支付，才能达成政府间在公共服务等多个方面的相互支持和协调发展，从而激活均衡机制，实现基本公共服务水平均等化的战略目标。再者，通过再分配手段来实现地区之间的成本分摊和利益共享，建立一种政府间的稳定的横向均衡机制，不但可以遏制政府间差距尤其是公共服务水平差距的拉大，同时还能获得实现生产要素的双向流动、区域统一市场的形成、地区的可持续发展等衍生效益。

建立基于政府间利益补偿的横向转移支付制度，既需要一些特定地区如空间相邻的地区、流域、产业间达成共识并采取集体行动，更需要中央政府在宏观层面上做好协调和配套的制度供给工作。而地方政府则应主动做好三方面的安排：一是树立“谁受益谁补偿”的利益共享观念，改变狭隘的地区观念；二是确立明晰的产权，明确各种区域资源、环境产权的归属，从而为建立以市场交换为基础的横向转移支付制度提供基础保障；三是成立相对完善的组织来进行调节，并通过预算的手段加以平衡，即根据地方间利益转移的程度和地方财力的强弱，由中央财政对省级财政、省级财政对县级财政，在科学测算的基础上，从获益地区提取部分财力补偿受损地区，从而构筑一个省际之间和县际之间的横向转移支付体系，保证地方政府间跨区域合作治理的顺利进行。

(三)完善地方政府间协作的法律框架

在地方政府间的协作网络中，各政府主体是主节点，而政府间协议和契约则是串联线，它们一起构成了区域内多主体联合治理的多元图谱。通过一致性公共服务标准和新的公共服务协议的建立，可以打破政府间的僵化界限，将不同的政策建议演进融合为一项共识，使各个主体之间的协同工作得以实现，提升公共服务的品质和效能。生发于同一法律法规框架和标准下的演进结果是区域内公共服务功能的有效整合，使各单个政府主体在某些公共服务的供给中须遵守共同的规则，受制于共同约定的条款。

在世界典型国家，为保障和规范政府间公共管理与服务协作行为的相关法律已经相当完善并运转成熟。他们在彼此合作的互惠与诱因结构设定之后，在市场化、协作制概念操作之下，制定了各种政府间的合力管理协议(joint--power agreements)、协调与咨询机制(mechanism for co-ordination and consultation)，用以凝合各政府主体共同参与决策、监督或管理，形成多元治理格局，从而构建起政府彼此间合作的决策网络。随着我国市场经济体制的发展和完善，为保障政府间在公共服务领域协作治理的有效展开，也必须及时制定和完善相关法律、法规，以有效的制度安排促进政府间合作和区域间协调发展。一是基于发挥中央和地方两个积极性，从法律上规定中央与地方政府事务管理范围和相应拥有的权力，用诸如《中央与地方关系法》等法律来规范、界定和保障权力的调整界限及其运作过程，明确规定中央与地方政府的事权，为地方政府问合作治理的顺利进行奠定必要的宏观基础。二是及时制定《区域协调发展促进法》和修订相关法律，依法保障中央关于区域协调的总体布局、合理分工、配套政策、目标责任的监督实施。三是为地方政府间的利益补偿机制确立明确的法律规范，既可在《地方财政法》中，也可在《预算法》中清楚地阐明政策目标、原则、各方义务、规模、信息公开以及其他事项。

(四)构建地方政府间公共服务信息互通网络

公共服务信息正日益成为现时代政府公共服务传递的前端和绩效晴雨表，是反映公共服务供给现代化和便捷性程度的风向标。以构建政府间公共服务信息互通网络为起点，逐步建立起跨地域的统一的公共服务信息应用平台，是扩展政府间公共服务协作范围的有力助推器。在各政府主体间建立高度畅通性的公共服务信息网络，实现以统一的数据为核心，以统一的网络和公共服务信息架构为基础，建设和完善具备业务办理、政策发布、服务信息传递功能的公共服务信息应用系统，实现“数据多方共享、服务双向延伸”，不同政府主体之间的相关网络互联互通，为全面提升政府间协作供给公共服务能力和水平提供重要技术支撑，是建立健全政府间协同管理公共事务的系统工程。

当前，在泛珠三角区域合作、粤港澳区域合作、长三角城市群合作、长株潭城市群建设以及京津冀都市经济圈建设等较有代表性的国内地方政府间协作过程中，都设立有稳定的信息交流渠道和网络。这些区域中的各政府主体通过政务协作服务平台、经济环境共治机制、生态环境一体化管理系统等一系列交流通道的打造，初步建立起各式各样的政府间信息共享模式。而提高政府间公共服务协作程度的目标指向，要求未来的接续性工作应以加强对公共服务信息资源的整合力度为主要关注点，特别是探索建立发布公共服务信息的跨地域专门性门户网站。通过强化政府间互动交流及加大反馈信息平台建设力度，深层挖掘政府网站针对跨地域特征明显的特定领域和人群的特色公共服务信息，争取在环境监测、公共交通安全信息、公共卫生安全共享系统等最可能涉及协作的重点方面，实现“一站式”、“一网式”的数据传递与信息服务，同时为区域内民众联合提供所需的其他政务和服务信息，更快速、广泛、低成本地完成政府间公共服务信息的互动与协作。

五、结语

协作性公共服务，作为地方政府间关系发展的一项创新型策略和政策工具，是探讨中国地方政府间关系未来进展方向的一种全新推导和演练。发展协作性公共服务扩展了政府间关系的操作与行动空间，尤其是对于开辟政府间关系发展中新的实践场所而言，是既现实又理想的策略选择。它为到顷并重塑中国地方政府间关系提供了一种新的方式和设想，亦与中国加强建设服务型政府这一政府发展的主导战略走向相契合。在未来的政府发展战略期内，中国应以发展协作性公共服务为目标，进而有效调整政府间关系，并最终铺设出一条适宜于本土政府间关系模式发展的创新之路。

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