论职称制度改革

2010-11-04李建钟

中国人力资源开发 2010年11期

关键词：职称职务职业

● 李建钟

论职称制度改革

● 李建钟

我国职称制度的主要问题在于对职称内涵的认识不清以及由此引发的政府职能缺位和越位现象。改革职称制度，应在厘清职称内涵的基础上，根据职业准入（执业或从业资格）、职业水平评价(职业资格认证)、职务（岗位）任职资格评价的性质和特点，实行分类管理。

职称制度职业准入职业水平评价职务任职评价

职称制度是专业技术人员管理的基本制度之一。改革开放之初，恢复职称评审与恢复高考招生一起，成为落实知识分子政策的标志性事件。经过30多年的改革发展，我国建立了专业技术职务聘任制、岗位管理、职业资格等重大管理制度，职称工作取得了巨大成就。但在体制转轨的过程中，职称制度面临着诸多争议和实践问题。正本清源，转换理念，重新构建职称管理的制度体系，是深化职称制度改革的重大课题。

一、职称制度存在的根本问题

现行职称制度最大的问题是对“问题”本身认识不清。除评价标准和手段不科学、“评的用不上，用的评不上”等微观层面的共性问题外，人们对职称问题的认识实际是相互对立的。如关于职称的功能，有人认为职称与待遇挂钩过紧，有人却认为评了职称就应该兑现待遇；关于评聘关系，有人认为职称制度主要问题是评聘不分，有人却指出评聘分开必然会带来管理混乱；关于专业技术职务系列，有人认为系列太少，应该扩大专业范围，有人则认为现有专业已经过多，应严格限制，等等。而最大的争论则是职称制度或职称评审究竟是应“改革完善”还是“彻底取消”。

穷根溯源，问题的关键还在于人们对“职称”这一管理对象的内涵和性质的认识上，而要解决职称问题，则需要在辨清职称内涵的基础上，根据职称不同构成要素的性质和功能，确立政府、社会和用人单位等不同主体在职称制度体系中的角色、地位和作用，这是职称制度改革必须解决的根本问题。

（一）职称内涵的沿革

对职称内涵和性质理解的混乱由来已久。建国以来，职称内涵实际经历了由职务到学衔、学衔到职务、职务到资格的演变过程。从政策演变历程看，职称概念有“大”“小”之分，其功能作用有着根本的不同。

1.从“职名”到“学术称号”（1949-1977年）

建国初期，国家有关政策文件关于职称的提法包括“职名”、“职称”、“职务名称”等，从内涵看即专业技术职务的名称，本质上是指专业技术职务、职位或岗位。但受历史条件所限，建国初期，专业技术人员职务晋升实际处于停滞或随机状态，甚至出现了“实际已担任讲师或副教授的工作，却没有取得讲师和副教授的学衔这一突出问题”。

1955年9月，经周恩来提议，中共中央、国务院组成“关于学位、学衔、工程技术专家等级及荣誉称号等条例起草委员会”，并于次年提出了《高等学校教师学衔条例（草案）》等文件，学衔是国家根据科学研究人员、高等学校教师在工作岗位上所达到的学术水平、工作能力和工作成就所授予的学术职务称号。1961年11月，中央再次研究决定建立学位、学衔、工程技术称号等制度。1956年和1962年的研究，给人们带来了对职称内涵和性质理解的第一次根本性变化，即职称脱离职务变成了单纯的“学术称号”，这对以后的职称工作产生了重大影响。

2.从学衔称号到职务（1977-1993年）

改革开放初期，在恢复职称的实际工作中，仍然延用了60年代的研究思路，即将职称从职务转化为学衔或学术称号。如1979年12月，国务院科技干部局《关于做好科技干部职称评定工作的通知》中就有规定：技术职称是衡量科技人员的技术工作成就、技术水平和业务能力的标志；评定不应限制年限和晋升比例。这实际导致了评审范围肆意扩大，不管是否在专业技术岗位工作，只要具备能力条件都可晋升，造成了人人成“师”的混乱局面。

1986年1月，中共中央、国务院转发了中央职称改革领导小组《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》，指出改革职称评定制度的中心是实行专业技术职务聘任制度。1986年2月，国务院《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》中明确规定，专业技术职务是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期，并需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位，不同于一次获得终身拥有的学位、学衔等各种学术、技术称号。

1986年的职称改革实际是在混乱局面下对职称内涵的理解向职务而非学衔的本能回归。这在一定意义上表明，超越管理需求，由政府主导而颁定学衔称号是不符合管理规律的，在实践上也是存在弊病的。

3.大职称和小职称（1994年以来）

20世纪90年代初，在完善专业技术职务聘任制的同时，我国开始了专业技术资格制度的试点工作。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要制定各种职业资格标准，实行学历和职业资格两种证书制度。

职业资格制度的实行带来了职称内涵的又一次重大变化。在政策制定者看来，专业技术资格才是真正意义上的职称，即代表学术技术水平的学衔或称号，而原来职务任职资格评聘，则不是职称。但“遗憾”的是，由于“宣传不够，大家往往把‘职称’和‘职务’这两个不同性质和功能的概念混同起来，以致形成了现在的一些矛盾”（王雷保，1994）。

为此，当时的职称管理者提出了大职称和小职称的概念。既然“职称”和“职务”不一样，为什么人们总是笼统地叫职称呢?他们认为可将职称区分为大职称概念和小职称概念——小职称，即指职称(资格)；大职称则包括:专业技术职务、职称(资格)、执业资格等。大职称包括小职称。我们讲的深化职称改革，各级政府人事部门的职称司、局、处，均指大职称。而当我们讲专业技术职称(资格)时，则指小职称。它是指称号(title)，即专业技术水平(能力)的标志。”（刘广琳，1996）

（二）政府职能定位问题

造成职称问题复杂化的一个客观原因是我国经济社会环境的变化。市场经济的发展带来社会组织形式的多元化，职称制度在自身探索和改革的同时，还需要走出体制内的束缚，适应体制外的社会需求。在政府主导的制度体系下，政府如何顺应环境，明确定位，转变职能，成为职称制度改革的核心和关键。

职称主管部门并非没有意识到环境的挑战。1997年，原国家人事部提出，职称改革要实现“三个突破”：突破职称工作中的陈旧观念的局限，把职称工作服务领域由国有单位延伸到农村、非国有单位和整个社会；突破职称工作对象的局限，把服务对象由传统的国家干部延伸到各级各类各种所有制的专业技术人才，包括乡土人才；突破职称工作老套方式的局限，把服务方式由单一的评聘扩大到评聘、考试、测评等多种评价机制，为各类人才服务。

职称工作服务对象和领域的拓展，是体制转轨过程中政府对环境变迁的主动回应，但却在一定程度上混淆了公共部门与非国有单位的性质差异。一方面机械地将国有单位专业技术职务聘任管理等制度应用于其他社会组织，另一方面又试图将社会化、市场化的考评方式全面应用于国有单位的内部管理，使政府公共管理行为与公共部门自身管理混为一体，管理行为和市场行为界线不清，导致职称管理理念和职能转变难以到位。

政府在职称管理中缺位和越位的现象并存。所谓政府缺位，一是指本应由国家统一设置管理的职业准入由于监管不严，过多过滥；二是对职业水平评价市场监管不力，资格泛滥；三是对国有事业单位职称晋升直接参与过多，而行政监督不够。所谓越位，就是政府替代用人单位和社会组织，成为职称和职业资格（水平评价）评价的主要组织和参与者。因此，在理清职称内涵的基础上，切实转变政府职称管理职能成为职称制度改革需要认真解决的根本的问题。

二、职称制度改革的基本思路

关于未来的职称制度改革，《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）提出，要加快推进职称制度改革，规范专业技术人才职业准入，依法严格管理；完善专业技术人才职业水平评价办法，提高社会化程度；完善专业技术职务任职评价办法，落实用人单位在专业技术职务（岗位）聘任中的自主权。这是职称工作方针的重大突破和创新。其基本思路就是要厘清职称内涵，根据职业准入（执业或从业资格）、职业水平评价(职业资格认证)、职务（岗位）任职资格评价的不同性质和特点，针对公共部门和非公共部门的不同需求，明确国家、社会（市场）、用人单位等不同主体的职责和权限，转变政府职能，实行分类管理，推进职称管理的法制化。

（一）厘清职称内涵和性质

《规划纲要》关于职称制度改革的方针实际涉及当前职称制度改革的三大概念或构成要素：职业准入、职业水平评价、职务任职评价。职称制度改革的首要任务是要明确这三大概念的内涵和区分，使职称概念回归到专业技术职务评聘上来。

1.职业准入

职业准入也可称为职业许可，是指为了特定的社会目的而对公民从事某种职业或专业技术工作的限制。公民只有通过一定的评价程序获取从业或执业资格，才能从事特定工作。职业准入实际是对公民就业权的限制，因此只能通过两种途径实行，一是自愿。公民可主动授权某一法定机构或组织对其从业资质进行考核，以获取职业保护、声誉或其他资源。二是强制。主要是国家为了保障公共安全、人身健康、人民生命财产安全、国家社会重大公共利益等目的，依据有关法律、法规而采取的行政许可措施。在一些国家和地区，行业组织出于行业自律目的，可对其成员单位或个体会员采取强制性准入，但其基础是出于自愿，且不具普遍的社会约束力。

根据我国《行政许可法》第12条第3款，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，可设置行政许可。我国《就业促进法》规定，国家对从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，实行职业资格证书制度。因此在我国，职业准入或职业许可，本质上是国家对社会职业的公共管理行为。

2.职业水平评价

职业水平评价或认证是指通过考核、考试、评审等方式，对公民职业能力、资历和水平进行测评和认定的行为，认证和评价机构可根据评价结果授予代表其能力水平的学衔、学术或技术称号。

在人力资源市场中，劳动者择业和单位用人都存在互不了解和信息不对称的问题，存在对职业水平、能力认证和评价的市场需求，即单位可通过第三方对劳动者的认证，有针对性地招录和使用经过认证的人才；劳动者可以凭权威机构的认证，更容易得到用人单位的认可，增加就业机会。职业水平认证有助于提高人力资源市场的效率，降低用人单位用人和个人求职的成本，提高其成功率。

职业能力水平评价本质上属于一种市场行为，不同的社会组织特别是专业组织，可以根据用人单位或个人的认证需求，提供认证服务，认证机构属于单位和个人之外的第三方，不应像职业准入一样实行强制认证。

3.任职资格评价

职务（岗位）任职资格评价是指用人单位在职务或岗位聘用、晋升过程中，根据岗位的任职条件和要求，对其工作人员业绩、资历、德才表现等进行的考核与评价。其评价结果是职务晋升和岗位聘任的主要依据。传统或本原意义上的职称评聘，实际就是用人单位对其工作人员的评价和使用过程。

职称作为专业技术职务，其设置和聘用本质上是用人单位的内部管理行为，单位在聘用人员的过程中，可以承认和采用第三方的认证结果，也可不予承认。单位和个人可根据自身需要，对不同的认证机构进行选择。

（二）国家的归国家，社会的归社会，单位的归单位

《规划纲要》根据职业准入、职业水平认证和专业技术职务聘用的不同性质特点，提出了不同的改革思路，简单地说就是“国家的归国家，社会的归社会，单位的归单位”，明确国家、社会（市场）、用人单位等不同主体的职责和权限，实行分类管理。

所谓国家的归国家，主要是指职业准入的设置和管理属于国家特权。职业准入作为国家行政许可和公共管理行为，是国家为了公共利益而对就业权进行的准入限制，是国家对专业技术人员和其他劳动者从事特殊职业的特别授权，是对特定职业权利的法律保护。就业权是公民权是劳动者不可剥夺的基本权利，对从业权或执业权的限制必须建立在理性的法律基础上，必须出于公共利益并有充分的必要性。任何地方、部门、行业组织从自身利益出发擅自设置从业或执业资格，抬高就业门槛，造成职业垄断，都是对公民就业权的粗暴干涉，必须严厉禁止并追究责任。职业准入重在规范，建议国家成立职业准入专门管理机构，统一劳动职业准入和执业资格制度，强化国家的规范化管理，清理、减少和统一各类资格，禁止随意设置职业准入限制。根据《行政许可法》，与职业准入相关的执业资格的授予不应收费，其考试过程的收费也应逐步取消。

所谓社会的归社会，指职业水平认证本质上属于市场行为，应注意发挥社会中介组织等的作用，推进职业能力认证的社会化。职业水平认证制度改革的重点是社会化。所谓社会化包括两层含义，一是去行政化。“社会”首先是相对政府而言的，所谓“社会化”首先是非政府化。在我国，职业水平评价一般称为职业资格认证，主要由政府或其授权机构实施。这与我国传统的政府主导地位有关，社会中介机构发育不健全也是其重要原因。政府评价具有规范性和权威性，但其垄断地位也可能对职业能力评价市场的长远发展造成不利影响。政府直接参与组织和实施职业能力评价，既当裁判员，又当运动员，不利于评价市场的监管和健康发展。政府提供的认证服务，也不属于基本公共服务范畴，不符合社会事业改革和发展的方向。二是中立化。社会化的第二层含义就是发挥劳动者和用人单位之外的第三方特别是行业或专业组织的评价作用，促进公民社会发展。职业能力认证作为市场行为，可以收取服务费用，但行业或专业组织也不能当“二政府”，搞垄断和强制认证。当前，推进职业水平评价制度改革，应在改革政府现有认证机构和清理政府认证的基础上，对社会组织进行职业水平认证进行许可或备案管理，强化政府管理和服务职责，保障认证申请人权益。

所谓单位的归单位，指专业技术职务的聘任或任职评价本质上是用人单位内部管理行为，制度改革的重点是落实单位用人自主权。首先，除法定情形外，国家不应干预或参与非公有制经济和社会组织的职务设置与聘用。其次，国家应根据国有企业和事业单位的不同特点，对公共部门专业技术职务和岗位聘用实行分类授权。在职务评聘中，单位可委托第三方代为评价，也可以自主直接聘用。职务聘用和任职资格评价，作为单位与劳动者建立和调整人事劳动关系的行为，按照法律规定不应收取任何费用，单位委托第三方评价的费用，应由单位承担，但个人自主申请或考试除外。