海洋权益和海岛生态保护之绳——写在《中华人民共和国海岛保护法》颁布实施

撰文/思源

海洋权益和海岛生态保护之绳
——写在《中华人民共和国海岛保护法》颁布实施

撰文/思源

我们通过立法来保护自己岛屿的生态系统，显然是我们中国的内政。

“155票赞成、9票弃权，通过！”2009年12月26日下午，十一届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）。

中国为海岛立法的举动引起了周边国家的强烈关注。海岛法草案刚刚进入一审时，驻京的一些外国使馆人员，便纷纷打探详情。更有一些国外评论指出，钓鱼岛以及南沙群岛的主权保护将是该法的主要对象。

最后出台的《中华人民共和国海岛保护法》与《海岛保护法》（草案）在总则第一条款中有一个重要的区别，那就是在草案中未出现的“维护国家海洋权益”的宗旨被正式写入法条当中。对于本法立法宗旨重要改动的原因，全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任黄建初诠释说：“很显然，我们制定《海岛保护法》，必然隐含了对海洋权益的保护问题。从我国现实的海洋状况来看，搞《海岛保护法》仅仅从生态的角度来考虑是不够的，确实有必要突出海岛对我国海洋权益和维护国家主权的作用。我们国家的海岛保护法，必然要保护我国所属的海岛。西沙群岛、南沙群岛等诸岛历来都是我国领土的组成部分，我们对于这些岛屿具有不可争辩的主权。因此，《海岛保护法》当然适用于这些岛屿。我们通过立法来保护自己岛屿的生态系统，显然是我们中国的内政。”

2009年12月26日下午，十一届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国海岛保护法》

他进一步解释说：“《联合国海洋法公约》出台以后，世界各国对海洋权益普遍重视，根据该公约，各国的海洋权益主要是由各国沿海的陆地所决定的，这个陆地当然也包括海岛的陆地。在《联合国海洋法公约》中海岛的明确定义是，四面环（海）水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。《联合国海洋法公约》还规定，除另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区、大陆架要按照本公约适用于其他对于陆地领土的规定加以确定。第三，对于不能维持人类居住和开展经济生产生活的岩礁不应属于专属经济区和大陆架。众所周知，日本通过国会拨巨款要在冲之鸟礁上建设一些人工设施，很显然，他们是想尽量使得冲之鸟岛适宜人类居住，从而符合公约从而享有这里的海洋权益。那么从这一点上看，我们的《海岛保护法》虽然主要内容是生态保护，但是也必然要涉及海洋权益的问题。”

无名岛屿的命名对宣示国家领土主权、维护国家海洋权益具有重要的现实意义。

韩国媒体在2009年12月28日针对中国通过《海岛保护法》发表了评论文章，文章主要站在韩国自身的海洋立场上，多处对中国制定海岛保护法的宗旨有所误读，但是其提到的“在中国海域有6900余个超过500平方米的岛屿，其中6000多个属于无人岛，并且1400多个无人岛连名称都没有”的状况确是一个事实。

关于《海岛保护法》中有关无名海岛命名的规定，海军海洋测绘研究所军事地理室主任赵振东认为，无名岛需要用经纬度来标示与定位，使用起来比较繁琐且有困难，不利于人们产生直观的印象，命名后这些问题迎刃而解。海岛名称是识别海岛实体的重要标志，使海岛各种地理特点、属性特征与海岛名称对应起来，对海岛测绘、管理、开发，海上航行安全以及相关海上行动等都具有重要意义，也有利于宣示国家主权。依据以往的海岛命名规则，海岛名称一般是海岛大小、海拔高低、物质组成等地理特征的重要体现，无名岛命名后一般都能体现海岛的地理特征，如高尖岛、平岛、沙岛、岩岛等；较大的命名为岛，小的命名为屿等。

无名海岛的命名，使海图所表示的海岛地理要素内容更加详实，有利于航海导航和海上相关行动。在电子海图以及相关的地理信息系统中，能够实现由海岛名称快速定位海岛、查询海岛相关属性特征，对海上搜救、军事训练等也具有重要意义。同时，随着国际数字海图传输标准的实施，对海域地名标准化工作的要求更加详细、准确、规范，因此无名海岛的命名其本身也是海图及数字海图绘制的内在要求。

“随着《联合国海洋法公约》的颁布实施，岛屿在海洋划界中的地位愈加凸显，无名岛屿的命名对宣示国家领土主权、维护国家海洋权益具有重要的现实意义。”赵振东说。

《海岛保护法》将终结海岛不断消失、生态不断恶化的问题。

与无名岛未被命名的事实相比，岛屿不断的消失及其生态系统遭到严重破坏的问题则显得更为严峻。与陆地相比，海岛面积狭小，地理环境独特，生态脆弱。从已经开发利用的海岛，特别是无居民海岛来看，普遍缺少规划，开发的随意性很大。一些有居民海岛不顾资源环境条件，盲目上项目，追求人口规模；一些地方随意在海岛上开采石料、破坏植被，损害了自然资源，严重的甚至导致崩塌等灾害发生；一些地方随意改变海岛海岸线，破坏了海岛及其周围海域的生态；一些地方不合理地建造海岸工程和挖砂，使海岛岸滩遭受严重侵蚀；一些单位任意在海岛上倾倒垃圾和有毒有害废物，把海岛变成了垃圾场；一些地方滥捕、滥采海岛上的珍稀生物资源。海岛生态系统急剧恶化。近年来，炸岛炸礁、填海连岛等严重改变海岛地形、地貌的事件时有发生，致使海岛数量不断减少。在沿海岛屿分布区建设一个港口、电厂或者其他工业项目，可以围填掉几个、甚至几十个小岛，把海岛变成陆地，致使珍贵的海岛灭失。更为严重的是，为了建筑或者填海取材，将一个个海岛成片炸掉的事件屡屡发生。资料显示，20世纪90年代以来，福建省海岛消失了83个，减少了6%；辽宁省海岛消失48个，减少数量占海岛总数的18%；河北省海岛消失了60个，减少了46%；海南省海岛消失了51个，减少了22%。

“在其他一些国家潜心‘造岛’的时候，我们的不少岛屿却因随意性的开发利用而不断消失。”长期从事海洋测量研究的海军航保部部长李鹏程对海岛无比忧虑，“甚至部分领海基点海岛因侵蚀等原因也面临灭失的危险。根据《联合国海洋法公约》，领海从领海基线算起，有12海里的领海，再12海里的毗连区。领海基线是以靠近本国的岛屿为基点，很多情况下都在无人岛上。如果这些无人岛被破坏或消失了，那我们这条领海基线就没地方找了。《海岛保护法》的颁布将遏制无序、无度、无偿开发无居民海岛的‘三无’局面，有效保护海洋权益，维护我国领土完整。”李鹏程说。

规定了无居民海岛属于国家的意义是非常重要的。

《海岛保护法》在制定过程中需要解决的最为核心的一个问题就是无居民海岛的权属问题。长期以来，一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让。有一些海岛被部门或者单位违法占有，海岛上私搭乱建情况普遍，其他人甚至管理人员登岛受到阻挠，影响国家正常的科学调查、研究、监测和执法管理活动，滋生违法乱纪行为，成为当地社会治安的隐患。无居民海岛开发利用秩序混乱，不仅造成海岛生态破坏严重，也造成国有资源性资产的流失。

作为赞同“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”规定的全国人大代表刘晓武认为：“无居民海岛归为国有，才能对其进行有效的管理和保护。”但是，也有不同意见。在草案审议过程中，有的常委会委员和地方提出，目前有些沿海地方政府依据森林法规定的确权程序，已经将一些无居民海岛上的林地确认为集体所有，建议对此予以考虑。

2009年11月中旬，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织调研组开赴宁波、青岛，对该问题进行了专题调研。调研组发现，宁波市下属的沿海县级政府，自20世纪80年代以来，将118个离陆地或者有居民海岛较近的无居民海岛上的林地确认为临近的乡、村民集体所有，并发放了林权证，涉及林地面积2100多公顷；青岛市则表示，2003年，黄岛区政府也把两个海岛的林地确权给了临近的村集体，面积分别为8公顷、2.3公顷。这两个市人大常委会制定的“本市无居民海岛管理条例”都规定：无居民海岛属于国家所有，但是已依法确定属于集体所有的土地除外。为此，宁波、青岛两市人大常委会和政府有关负责人建议海岛保护法能开个“口子”，将此前根据森林法确权的集体林地，作为历史遗留问题处理，仍然归农民集体所有，否则涉及对农民的征地补偿等问题。

（右上图）西沙群岛历来是我国无可争辩的领土（右下图）钓鱼岛

最后，这个对集体的“口子”还是没有开。对于这其中的法理原因，黄建初主任给了一个详细的解答：“多数专家都赞成无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。专家的理由主要有六点。第一，根据我国宪法第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。也就是说，除法律规定的以上五种自然资源属于集体所有之外，其他自然资源均属于国家所有。有的专家分析，从广义上讲，无居民海岛可以被看作是荒地。第二个理由是，有一些物权法的专家认为，《物权法》第46条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有；同时，《海域使用法》也规定，海域是包括了海床和底土。那么我们可以把一些无人居住海岛看成是一些不规则的底土向水面的延伸。第三，从宪法第九条中所说的‘由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外’中可以看到，即使存在这些属于集体所有不属于国家所有的自然资源，但是，必须是‘由法律规定’的；但是，目前并不存在规定无居民海岛属于集体所有的这样的法律。第四点，无居民海岛无人占领的这个事实就决定了无人居住海岛的国家所有性质。因为从我们国家关于自然资源的权属问题一贯坚持的原则来看，无人占有的财产基本都定性为国家所有。第五点，有的专家认为，无居民海岛等同于大陆上的山岭，它也可以称为一个自然资源的结合体。所以，根据宪法第九条的规定，可把无人居住海岛视同山岭处理。第六点，最后，大家形成了一个共识，无居民海岛属于国家所有，实际上指的就是无居民海岛上的自然资源属于国家所有。”

“从法律上来说，规定了无居民海岛属于国家的意义是非常重要的。也就是说，这使无居民海岛的所有权不再处于一种虚置的状态，确保无居民海岛的开发利用由我们国家的主管部门来统一管理。”黄建初主任最后总结。

在明确了无居民海岛属于国家所有的前提下，进一步明确无居民海岛在开发利用上的用益物权同样在法律上是具有重要意义的。因为用益物权制度可以使我们将来对海岛开发利用过程当中的单位和个人能够从保护自己财产的角度出发自发起来保护海岛生态，避免产生那种竭泽而渔的破坏行为。因此，《海岛保护法》做了明确的规定，无居民海岛依法可以开发和利用，通过申请和审批来有偿使用。《海岛保护法》最后没有使用“无居民海岛使用权”这样一个概念，其中也包含着一些深刻的原因，黄主任总结为三点：“一个是这个概念本身在法律专家中的意见不一致；第二点，我个人认为，我们目前在无居民海岛的开发利用方面的实践经验还远远不足；第三，我们这个法律的名称叫‘海岛保护法’，我们在总则当中第三条明确规定了国家对海岛实行的是‘科学规划、保护优先、合理开发、永续利用’的原则，如果我们对海岛开发方面的用益物权做篇幅比较大的规定，那么就会与目前本法的立法宗旨在一定程度上有所冲突。此外，也为本法今后的不断完善预留了很多的空间。”

十二项责任条款强力保护海岛生态。

2009年12月26日，经三次审议，《海岛保护法》由十一届全国人大常委会第十二次会议表决通过，2010年3月1日起生效实行。该法从2003年11月全国人大环境与资源保护委员会成立起草小组到该法表决通过，历时6年。

对有居民海岛，海岛保护法规定，严格限制在有居民海岛沙滩建造建筑物或者设施；严格限制在有居民海岛沙滩采挖海砂；严格限制填海、围海等改变有居民海岛海岸线的行为；严格限制在无居民海岛采集生物和非生物样本。

对无居民海岛，海岛保护法规定，未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动；从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划，采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏……随着法律的施行，曾经无序、无度、无偿开发无居民海岛的“三无”局面，将成为历史。

在《海岛保护法》的具体法条中，为了保障上述海岛生态保护的规定能够得到依法落实，从第四十四条到第五十五条共十二个条款，对不遵守各项法律规定的行为做出了处罚性规定，轻者行政处分、罚款，重者则要承担刑事责任。