行政价格垄断成因危害及对策研究

陈志江 刘志新

摘要：随着我国《反垄断法》的出台，反价格垄断逐渐提到日程上来，而反价格垄断的实质就是反行政价格垄断。随着经济体制改革的进一步深化，行政性价格垄断已成为我国经济持续增长的最大制度性瓶颈。本文对行政垄断价格的成因和危害进行深入阐述，并提出相应的对策建议。

关键词：行政价格垄断；成因；危害，对策

垄断是当前理论界和学术界关注的一个热门话题，随着经济体制改革的深化，要求真正彻底打破其造成垄断体制的呼声越来越高。2008年8月1日《反垄断法》正式实施，标志着我国竞争政策基本框架的形成。价格垄断是垄断的核心和基本手段，是反垄断法禁止之首。

价格垄断一般分三类：自然性价格垄断、行政价格垄断和经营性价格垄断。其中有些要坚持，有些要限制，有些要禁止，不应当一般抽象地提出反对价格垄断口号。行政价格垄断因其不仅严重损害消费者利益，更重要的是影响了市场经济秩序，依据建立我国社会主义市场经济的目标要求和我国对WTO的承诺，行政价格垄断长此以往必将被市场经济所拒绝，因此反价格垄断的核心就是反行政价格垄断。

一、行政价格垄断概念界定、成因及类型

1.行政价格垄断概念界定

行政垄断价格有广义和狭义的解释。广义解释，凡是由政府制定的价格都是行政垄断价格；狭义解释，把自然性垄断价格除外的政府定价，政府通过法律、行政法规或规定的形式取得的。由于自然性垄断价格是由政府制定，与行政垄断价格分不开，也要把它放在行政垄断价格范围内来审视。

2.行政价格垄断类型

(1)公用事业及国家专营专卖行业的行政价格垄断

公用事业具有公益性和自然垄断的属性。所谓自然垄断，就是某一市场或行业，由一家企业生产要比多家企业生产更为有效，即一家企业的生产可以使经济规模达到最优。在现实生活中，最接近自然垄断行业的典型例子是供水、供电、供气等公用事业。由于公用企业具有经济上的必然性，因此国家通常对这些企业或行业实行进入限制以支持企业发展。

(2)地方保护主义下的价格歧视或收费政策

有些行政价格垄断行为带有明显的地方保护色彩，即由地方政府出面，运价格手段限制地区竞争，形成了企业背后有政府的价格垄断主体多元化格局，阻挠正常的价格竞争。

(3)具有行政职能的公司垄断收费

具有行政职能的公司垄断收费“即由一些政府主管部门与本部门的企业联合组建成公司，或者直接由行政管理机关转变成公司”，利用国家赋予的某些行政权力实行垄断性高收费。这种现象的存在主要是由于我国政企不分的情况所导致的。由于这些公司占据着一般企业所不具有的竞争优势，凭借其特殊地位和权力，通过价格活动限制市场竞争。

3.行政价格垄断成因

行政价格垄断形成原因是多方面的。从经济体制看，新中国成立和私有改造完成后，为为快速、彻底改变我国一穷二白的面貌，国家确立了统一掌握各种资源并通过计划管理的公有制经济模式。其价格管制采用的“一统到底”和“一管到底”的形式。即由行业主管行政机关依据行业特点制定本行业的商品价格及服务收费标准，根据价格管理权限报同级政府价格主管部门批准后，在全国或本地区实行，从而形成了从国家的基础设施建设、公共产品、公益性服务等的价格与收费的自然垄断；在此后多年的经济管理活动中，由于经济体制的限定，不允许跨行业经营，不允许其他任何经济成分的参与和经营，造成了政策性垄断。

随着改革开放逐步放松，没有竞争并拿着超额利润的垄断行业企业，自然不愿放弃几十年垄断经营所带来的利益。同时，与市场经济基础相适应的政治上层建筑变革滞后，在计划体制基础上产生的行政权力在市场经济条件下没有得到根本的遏制，从而造成：

(1)经济上政企不分。一方面是企业经营权的薄弱，另一方面就必然是企业对政府的依赖，在企业经营遇到困难或为了取得市场优势时，往往就要借助政府权力来实现自身难以实现的目标。这在公共产品价格和公益服务收费上表现尤为明显。

(2)现实利益的实现。由于政企不分，政府与企业之间就必然存在着千丝万缕的人事上、经济上的联系，使得政府和企业存在着事实上的某种利益共同体。因而，由政府出面设置相关产品市场或地区市场进入的障碍来实现本地区本行业企业价格垄断利益，并由此产生本行业企业的高额利润。

行政价格垄断是高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的产物，带有明显的体制特征，只要地区封锁、市场壁垒的垄断不彻底打破，行政价格垄断就会有其生存的空间。

二，行政价格垄断危害

市场竞争最大的敌人不是在市场中所形成的垄断，而是不合理介入市场运作的政府权力。目前，行政价格垄断是当今公众反应强烈的领域，表现出形式多样，危害性大等特点。如电力、电信、邮政等经营者，在国家定价之外，擅自价外加价、巧立名目提高收费标准，增加收费项目，随意侵害其他经营者、消费者和公共利益。

从行政价格垄断行为的危害性来看，主要体现在以下几方面：

1.行政价格垄断破坏了经营者之间的公平竞争

竞争机制是市场经济中最重要的机制，而行政价格垄断对竞争机制的最大制约就是设置了市场进入的价格障碍。不管行政价格垄断采取联合提价还是联合降价措施，都会在市场上产生固定价格的作用。这就使其他经营者难以通过正常的价格竞争充分行使自己的自主定价权，被限制和被排斥的结果，不可避免地会使其他经营者的经济效益遭受不应有的损失。从而导致对进入该行业其他企业的不公平，其结果不但使公平竞争难以维护，而且使优势企业得不到发展，劣质企业不能够被淘汰，优胜劣汰机制不能正常发挥作用，阻碍了我国规模经济的健康成长和企业竞争力的普遍提高。

2.行政價格垄断干扰了价格信号的正常反应，弱化了价格对供求的调节作用

价格是市场中最直接、最快捷地反映市场供求关系的要素，因此，它是指导生产经营者进行生产、消费者合理消费的重要参数，是资源合理配置的调节器。而行政价格垄断通过对价格的控制，无论是行政垄断高价、行政垄断低价还是固定价格，都会使合理的价格发生扭曲，价格信号失灵，价格的传递供求信息的功能和调节生产的功能得不到正常发挥，甚至会通过虚假的价格信号误导生产者和消费者，从而造成社会资源的巨大浪费。

3.行政价格垄断影响资源的有效配置，阻碍产业结构的优化升级，造成经济效率损失

在市场经济下，价格机制对市场配置资源发挥基础性作用，而行政价格垄断影响了价格机制作用的发挥，使有限的资源不能有效合理配置，甚至通过价格手段直接干预资源的合理流动，妨碍了各种生产要素在全社会范围内的优化组合，阻碍了产业结构的优化升级。

企业由于受到的竞争压力减少，受保护的企业内部组织管理呈现无效率状态，技术创新缺乏动力；由于受到行政性垄断限制或地方保护主义的影响，有效率的企业无法进入市场，资源流向

低效率的受保护的企业，阻碍社会资源自由流动，破坏资源的有效配置。

4.行政价格垄断是暴利产生的根源

地方政府、职能部门违反有关规定，滥用行政权力控制价格、限制经营者问的合法竞争的行为，是政府干预市场导致行政价格垄断危害的一种突出表现，具有极大的负面影响。行政价格垄断之所以是暴利产生的最根本原因在于这些垄断主要集中在原来政府的行业管理部门，由于转型、特别是体制改革而被取消后新组建的企业。这种变脸来的企业，在原计划经济体制下形成的行政垄断，今天依然霸占着某种商品或服务的经营活动，排除或阻挠其他经济主体的介入，限制竞争或根本不允许竞争，由此产生的经营利润和收益全部滞留在行业内部。如烟草部门，由于国家已放开卷烟的销售价格，由企业自主定价。在地方政府保护与政企不分体制下，规定经营户必须要在当地烟草公司进货，如发现到处地烟草公司进货除没收货物外，还要取消经营许可。同时烟草部门的销售价自己说了算，暴利也就不足为怪了。此外，滥用市场支配地位的行政价格垄断，容易引起“权力寻租”“权钱交易”，从而产生腐败现象，不仅侵犯了群众利益而且在政治上造成恶劣影响。

三、打破行政价格垄断对策、建议

1.进一步完善、补充《反垄断法》内容

虽然有经济宪法之称的《反垄断法》已经正式实施，但总共只有八章五十七条，当初制定草案时计划出台的40余个配套规则至今大多没有出台，在内容上也没有较全面地涵盖各种类型的价格垄断，其粗线条的法律框架让反垄断执行难以执行，被喻为”没有牙齿的老虎”，对行政垄断效力不大。因此可以通过进一步制定比较完备的综合性反垄断法，将行政价格垄断和经济性价格垄断规定在一部法律中。这样，不仅可以实现反行政价格垄断的系统化，而且便于操作。同时，将反行政垄断和反经济性垄断合并立法，在反垄断法中规定政府行政机关在实施价格垄断限制竞争时与企业实施的价格垄断限制竞争处于同等法律地位，同样受反垄断法律的调整，违法时同样接受法律制裁，不享有特权。

解决行政垄断价格合理性的根本方法就是进一步完善适合我国国情的《反垄断法》。这个法律，应以反对不必要的行政垄断为重点，大大缩小行政垄断的范围，明确规定实行行政垄断价格的政策和方法，并在其中的一些环节，尽可能引人竞争机制，以减少行政垄断价格的负面影响。一些转轨经济国家已经制定了反垄断法，并且在行政价格垄断行为方面也有了一些司法实践，特别是俄罗斯在行政垄断价格方面的立法与司法十分值得我们借鉴。

2.扩大《价格法》的调整范围

将行政收费纳入调整范围。《价格法》第47条明确规定：“国家机关收费的具体管理办法由国务院另行规定。”但因情况复杂，问题较多，至今尚未出台有关法规。这不仅留下了法律缺口，降低了规范行政收费的力度，而且不利于行政审批制度改革和《行政許可法》的实施，使某些不合理的行改收费有空可钻。因此，应在《价格法》中明确行政收费的定义和范围，将行政收费和不体现政府职能的事业单位的收费、中介服务收费分开。

将服务价格纳入调整范围。随着社会经济的发展，第三产业日趋发达，服务价格行为在经济生活和群众生活中日显重要。《价格法》对服务价格即各类有偿服务的收费的规范是薄弱的，如在实行政府指导价或者政府定价的范围中不体现服务价格，制止不正当价格行为中没有涵盖服务价格。这都不利于规范服务性市场的价格，容易滋生新的行政价格垄断现象。

3.引入竞争机制，完善政府补贴机制

对行政价格垄断，重点是防止其利用行政垄断地位操纵市场价格和侵害消费者权益，要区分垄断环节和可竞争环节：在垄断环节，要强化成本监审，制止垄断环节成本不合理上涨，在可竞争环节，要打破垄断，引入竞争，促使企业降低成本。行政性价格垄断行业当前主要集中在铁路、电信、供暖、供电、电信、航空、烟草、教育、石油等。为防止重复建设，如对铁路、供电、电信、供暖、供水等在体制改革过程中，应收回原国家投资的管网线路，按规定收回折旧资金，一方面防止国有资产的流失，另一方面可有效增强再“造血”功能。而其经营权向全社会公开投标竞争，任何公司企业都可以来投标经营权，由政府组织专家、人民代表从中选出最合适的公司企业。这样，原来独家的“在位营运商”迫于潜在的竞标者的压力，其行为必然与永久性的独家垄断会截然不同，居高不下的行政垄断价格由此必然受到很大的限制；同时，在竞标的过程中，垄断行业的成本，价格等经营信息得以公开、透明，有利于政府机构和人民群众的有效监督。除加强定价成本监审之外，还应通过组织价格听证会、论证会等方式审查、取消行政垄断行业的“霸王条款”，保护消费者合法权益。

由于部分垄断行业承担着公共服务或普遍服务的职能，当经营者因履行公共服务职能，致使其收入不足以补偿成本时，政府应当通过财政补贴等方式予以补偿，以保障公共服务的供给。对因理顺价格关系而导致的部分困难群体和公益性行业增加的支出，政府应该给予适当补助，以保护其利益，维护社会稳定。

4.深化体制改革，维护公平竞争机制

解决我国当前行政价格垄断所遇到的最大问题是政府管理体制的制约。政府管理体制的最大问题就是政府权力的错位和不到位。具体到对价格竞争的制约，主要表现为地方政府和有关部门滥用权力限制市场准入，滥用权力干预市场价格，不能很好地运用权力对市场进行监管。限制市场准入，设置价格壁垒是地方保护、地区垄断中的一个常用手段，只要地方保护、地区垄断不打破，其对当地市场某些商品价格的垄断就无法根除。与此同时，攻府对市场监管不力，当市场出现明显的企业间协议价格的联盟方式时，受到地方政府或有关部门的干扰、说情，致使处理避重就轻，缺乏足够的威慑、警示作用。此外，各立法与执法单位职责不清、重复交叉，加之缺乏执法配合，更加大了反对行政价格垄断的困难。因此，要禁止行政价格垄断行为，首要一点就是要解决管理体制问题。打破地方保护、地区垄断，打破市场进人壁垒，要适应经济全球化和国内经济发展的需要，先要形成统一、开放的国内市场。要拓宽市场准入的范围，放松市场准入的条件，建立灵活的进退机制，使企业能进能退。