我国利用外资问题及对策研究探讨

辛文琦

改革开放以来，我国外商直接投资获得了长足发展，所吸收的外商直接投资额连年居发展中国家之首，外商直接投资的流入多年来持续保持强劲的增长势头。中国已成为目前世界上吸收外商直接投资最多的国家之一。外商直接投资不仅是我国经济增长日益重要的资本来源和产出来源，而且直接带动了经济发展，促进了技术进步和产业升级，成为我国经济腾飞的重要推动力之一。但是我们也同时发现我国在利用外商直接投资过程中出现了很多亟待解决的问题。

一、我国利用外资存在的问题

1.外资投向的不合理加剧了我国产业结构的失衡

外资在中国产业流向上，结构失衡问题比较突出。外商直接投资的产业投向是与我国产业结构调整的目标不相协调的。

我国目前外商直接投资在三大产业中的分布有如下特点：外国直接投资的产业分布以第二产业的居多。首先，在三大产业分布中，外商直接投资第一产业的份额过低，其主要原因是农业经营体制使农业规模经济难以实现，投资回收期长，风险大，缺乏比较优势。其次我国第二产业外商投资比重过大，且内部结构趋同现象十分严重，从工业行业结构来看，我国外商投资企业的分布是不均衡的，轻工业外资参与程度大于重工业。第三，外商在我国第三产业中的投资比例尽管较高，但行业分布差异很大。总体上看，外商更多地投资于投资少、见效快、盈利高的一般加工工业，而农业、能源、交通、原材料等基础行业和基础设施项目则投资较少。

2.外资地区分布不平衡导致我国东西部发展不平衡

外商直接投资集聚东部，对东部产业的国际竞争力产生较大的促进作用，而中、西部尤其是西部基本上游离于外商直接投资的溢出带动之外，从而形成外商直接投资的“飞地经济”，同时，西部外商直接投资依存度较低，而产生贸易依存度低的内向型“孤岛经济”。这种经济以自然资源为导向，对生态资源更加依赖，粗放增长，给本来就脆弱的西部生态带来威胁。同样地，中西部地区产业竞争力产生低端竞争力锁定，在对竞争力提升中有较强的路径依赖。

3.外商直接投资分布不平衡导致区域产业竞争力两极分化

外商直接投资集聚东部，中西部分布较少，甚至于西部出现持续外商直接投资边缘化，其结果，中西部经济被边缘化，激化了我国国际竞争力两极分化矛盾，中西部尤其是西部成了产业竞争力弱劣的区域。这与我国实现全面协调发展，构建和谐社会的整体目标不相符合。

4.外商谋求企业控股和垄断

自2005年以来，我国的并购市场突然活力爆发，各种收购兼并活动风起云涌，外资并购更是独领风骚。外资进行并购投资，从总体上有利于产业结构的合理化。一方面对于一些过分竞争的行业并购可以减少企业数目，增强企业实力，提高产业集中度；一方面对于一些垄断性行业，并购可以增加竞争企业的数目，降低产业集中度。在注意到外资并购对国内企业和经济带来好的影响的同时，也不能忽略潜在的风险。例如近几年发生的几起垄断并购案，包括苏泊尔并购案。并购后有可能发生的情况是一个好端端的民族品牌将会被逐渐冷藏、冰冻直至消失。在并购之初，外方往往先充分掌控被并购品牌的渠道等优势资源，嫁接自己的品牌；之后就会雪藏被并购品牌，利用国际品牌的溢价能力，通过品牌错位，实现从高端市场到低端市场的全线垄断。此前，我国很多知名品牌在外资的并购案中受损，如活力28、熊猫洗衣粉、扬子冰箱、孔雀电视机和香雪海冰箱等中方品牌，不仅没有在外资并购中壮大自己，反而被封存起来。有些国内企业不得不花费极高的代价从外方回购品牌使用权。

5.我国的市场换技术未能如愿

(1)没有换到核心技术或关键技术。尽管外资转移技术的水平在提高，换来的虽比我国原有的技术先进，但实际上是世界上已进入成熟期、衰退期甚至是落后的技术，真正先进的技术并没有换来。例如，在信息技术领域，虽然微软、英特尔等跨国公司在很多发展中国家建立了分支机构和研究所，但涉及软件开发、芯片等核心技术的研发活动只可能在其美国的总部进行，在我国的研究机构仅仅是针对产品使用和服务方面的技术支持。

(2)一些行业产生技术依赖。由于我国一些行业在引进技术的过程中忽略了对其消化吸收，造成了严重的技术依赖现象。有的使用了“用市场换回的技术”却废掉了自己原来的技术，不仅市场让出去了，就连当初换回的核心技术也没有学到。最终被外资锁定在技术陷阱里。这种在技术方面，过分依赖输姐，自身失去造血能力的现象，与我国的构建创新型社会的总体目标也不相符合。

6.对待外资重数量甚于重质量，利用外资的质量和效益不理想

利用外资数量的增长是重要的，没有利用外资数量的增长，发展经济和改善人民生活就缺乏物质基础。但是，把利用外资数量的增长作为唯一的或者最高的目标，置利用外资质量和效益于次要地位，则是片面的。过度重视数量，而未突出利用外资的实际效益直接导致了利用外资中重资金缺口轻技术缺口、重引资轻吸收。过去，我国利用外资数量的增长，总的来看，并不算慢；但是，与所得到的利用外资的效益和质量相比，不大对称，利用外资的合同金额与实际金额之间存在很大的差距，不能不认为是利用外资目标的偏差。

7.服务业吸收外资规模偏小，比重不高，结构有待优化

长期以来，我国吸收外资结构不尽合理，制造业规模很大，比重过高，服务业规模偏小，比重较低。再从服务贸易领域内部看，外商投资最大行业是房地产业，占服务贸易领域外资的近五成。另外服务业吸收外资的领域主要集中于计算机应用服务业、建筑业、分销服务业、电力煤气及水的生产和供应业、运输服务业。中国服务业利用外资的规模和比重明显偏低，主要是金融服务业、电信、贸易和商务服务行业利用外资的规模偏小，原因与这些行业基本上是具有垄断性质和对外开放程度低有很大的关系。我国利用外资行业分布情况见下表：

8.投资来源集中抗风险能力差

我国吸引外国直接投资的资金来源的分布特点突出表现为结构单一。香港仍是最主要的来源地。分国家和地区看，香港地区、新加坡、日本、韩国等亚洲地区和国家仍是对内地投资的主要来源地。2008年香港地区全年实际投资额为410，3640亿美元，继续保持领先地位。自由港维尔京群岛对华直接投资额为159.9384亿美元，排在第二位。处于第三位到第十位的分别是新加坡、日本、开曼群岛、韩国、美国、萨摩亚、中国台湾、英国。与2001年相比，德国与开曼群岛的名次各自调换了位置，其他国家或地区没有位次上的变化。其中香港同比增长44.41％。这说明我国利用外资的投资国别结构单一，外资来源过度集中，这使我国经济过分依赖于少数国家及地区。过于单一的投资国别结构就如同把所有的鸡蛋放在同一只篮子里，增大了经济风险。

2008年1～12月中国利用外商直接投资按国别(地区)统计

9.外资企业并购可能导致失业的增加

并购方式进入的外资企业的裁员导致了失业的增加，外资的

本质决定了它不可能承担国有企业原来负载的社会责任，一旦并购完成，大量的裁减冗员几乎不可避免，而且由于其技术较为先进效率的提高如果没有伴随产能和社会产品需求的较大增长，本来不是冗员的员工也可能在一夜之间变成冗员，成为裁减的对象。外资企业的“挤出效应”间接导致了“失业外资”比重的扩大将会对国有和民营经济产生“挤出效应”，外资与中资企业争夺有限的市场机会、生产要素和市场空间，使得优质要素向外资企业倾斜，导致国内企业在竞争中失利，甚至被挤出市场，承受随之而来的必然是失业人员的增加。

10.部分外商投资企业有偷逃避税问题

一些外商投资企业存在避税问题，其最常见的避税方式是转让定价，手法主要有：在企业建立初期，对进口成套设备高定价，可多提折旧尽早收回投资，若是合资企业，又可增加其在合资企业中所占份额，以后可多分利润；企业投入运营后，高价从境外关联企业购买原材料和半成品，再将生产出来的产品以低价销售给境外关联公司，然后由境外关联公司将产品以正常价格销售给无关联企业，获取高额利润。当国外所得税税率低于我国时，上述转让定价的运用使跨国企业整体税负降低。

二、对策建议

1.国家宏观调整外资产业的投向

加入WTO以来，我国利用外资的产业投向应进行工业、服务业、农业平衡性的调整。具体来讲，首先，应引导外资加大对第一、三产业的投资力度，相对降低对工业的投资比重。特别是农业，应改善投资环境，加大政策优惠力度，拓宽引资渠道与方式，培育和发展一批大型农业企业集团，提高同外商合作的能力。其次，引导外资投向基础产业。积极引导外商投资基础产业是我国产业结构调整的重要内容。可采用信贷、利率、税收减免、加速折旧等经济政策手段，加大外资在我国基础产业上的回报速度和利益，调动外资的积极性。再次，引导外资投向技术密集型产业和一些薄弱的第三产业，相应减少一般加工工业的投资。

2.调整利用外资的区域投向

外商企业作为经济活动中的微观个体，具有投资盲目性，这就需要国家对其进行宏观调控。同时，由于各地方政府的引资目标多元化，有时在引资时重数量而不重质量，盲目地引进了一些不适台本地区经济发展需要的外资，国家必须通过各种经济手段甚至利用行政手段对地方政府盲目引资的行为进行控制。另外，外商和地方政府之间存在的信息不对称，也是造成我国外资区域结构不合理的原因之一，国家应该在宏观层面上加以引导。

一方面，要继续发挥东部地区对外开放、利用外资的优势，积极鼓励东部地区发展资本密集型、技术密集型和出口型产品。

另一方面，要大力引导和鼓励外资投向中西部、东北部地区，参与正在实施的西部开发和即将实施的东北部开放战略。

3.调整利用外资的方式

由目前的合资、合作、独资为主的方式转变为三资、扩股、兼并收购、证券投资、对外借款等多种方式。而且必须在发展和改善三资企业等方式的同时，采用多种引资方式，特别是利用国际上流行的收购与兼并方式。大力发展投资并购，投资并购可以通过参股、收购和股权置换、相互持股等多种方式进行。对中国来说，需要着力推进外商的并购重组，以优化产业结构，特别是解决东部地区重复建设现象严重的问题。为更多地吸引外商参与国有企业资产重组和并购，我国应重视完善企业并购环境。首先应加快制定跨国购并方面的法规，以保证外资并购国有企业的有序进行。其次，抓紧培育资本市场并健全相应机制，保证资金运作安全有效。再次，加强对外商购并中国有资产评估的规范和监督。

4.坚持独立自主，努力提升创新能力

我国外商直接投资政策应坚持两条腿走路的方针。只有国内企业的强大，才可能使外商投资企业使用更先进的技术也只有国内企业的强大，才能够真正发挥外商投资企业的作用。国内外许多案例表明，国内有与跨国公司相竞争的企业，跨国公司才会转移先进技术，也才会以合理的价格出售产品。坚持独立自主、自主创新，就是要求我国培养自己的跨国企业，拥有自己的独立品牌。只有这样，我国才能够在任何情况下，抵御别国的封锁和控制。历史的事实一再说明，将希望寄托于以盈利为目的、受政治制约的跨国公司是不现实的。

5.调整利用外资的目标

利用外资的目标应该注重在利用外资数量增长的基础上利用外资的质量和效益。可以建立一个科学的外资质量评估体系，依据质量评估体系中的标准对引进的外资进行检查、对照、分析、评价，以判断出外资质量的优劣。在利用外资过程中必须正确处理利用外资的规模、结构、效益的关系。提高利用外资的质量和水平，必须将引进外资与促进产业与结构升级、提高技术水平和研发能力结合起来。加强对外资投向和市场准入管理。严格限制低水平、高耗能、高污染的外资项目进人，鼓励外商投资高技术产业、先进制造业、现代服务业、现代农业和环保产业，参与国有企业改组改造。通过转变政府职能、完善制度建设，发挥政府在市场监管和公共服务供给方面的功能，以有效的激励机制鼓励本土企业迅速增强自主研发技术能力。

6.实施创新发展战略，培育我国所有权优势产业和跨国公司

企业自主创新为主的技术进步路径，对于调整我国产业结构与转变经济增长方式具有重要意义，我国必须把技术进步的主要立足点由一段时期以来依赖国外技术逐步转移到开放型自主创新上来。在引进外资充分利用国外技术资源的同时，应努力培育本国具有自主知识产权的高新技术产业，增强我国企业开拓国外市场的竞争力。只有这样，才能打破国际技术垄断，提高自己在经济全球化和国际分工中掌握发展的主动权。我国应将自主创新与引进先进技术、吸收和利用外商直接投资相结合。具体说来，大体通过以下途径实现

(1)加大R＆D投资力度，增强企业技术创新能力。通过企业自主创新和联合攻关，获得拥有自主知识产权的关键技术和所有权优势，从而为企业提升国际竞争力提供强有力的技术支撑。

(2)加强与跨国公司的技术交流与合作，通过学习提高自身的技术创新能力。跨国公司在华R＆D，为中国企业近距离向跨国公司学习提供了难得的机会。通过学习、模仿和吸收跨国公司先进技术，充分利用和承接其技术外溢效应，转化为自身的技术能力。在与跨国公司的竞争中，大力提升内资企业的技术水平。

7.实施外商直接投资产业准入政策，保障我国产业竞争力安全

从目前情况看，为确保我国产业竞争力安全，我国应当修改与跨国公司博弈对局，以改变跨国公司在我国直接投资的占优战略，适当提高外资在制造业等领域的“门槛”，支持外商直接投资进入劣势工业群，在并购的基础上资源重组，创造规模经济，促进劣势工业部门的竞争力再生。根本的还在于，在目前外商直接投资工业参与水平大。要努力培育自主创新能力，增强我国主导工业的核心竞争力，规避我国工业结构竞争力的安全隐患。

8.重新设计我国的税收优惠政策，引导外资合理布局

目前我国对外开放已经进入新的阶段，我国应当积极借鉴先进

经验，重新设计我国的税收优惠政策，使其真正发挥引导作用，实现外资的合理布局。我国可以借鉴APEC的做法，突出行业优惠。APEC国家大多数实行有选择的税收优惠，选择的条件有所不同。如印尼实行的是区别不同行业给予减免税，规定在国家指定的行业投资新建的外资企业可免税10年，如这些企业建在特定的地区还可以增加2年免税。新加坡规定，对外资企业符合政府经济发展需要的，其固定资本支出经批准可给子50％的投资抵扣。今后我国需大力发展的行业有农业、水利、能源、交通、通讯等。在税制设计时，应在WTO规则允许的范围内，给予这些行业以更多的税收优惠；而对于一般制造业，与国内企业一视同仁即可。

9.完善我国转移定价税制，打击偷逃税活动

我国应该学习和借鉴国际上的先进的立法经验和成果，进一步完善我国的转移定价税制。比如以比较利润法作为现行的比较价格法的补充、改现行的事后调整为事先调整并实行定价预约协议制度、对关联企业进行扩大化的解释等。

为了强化我国的税收征管体制以保证我国的税收主权，我们在制定并完善转移定价税制的同时还应注意加强与其他国家在防范逃避税收方面的国际合作，如建立、扩大与外国税务部门的协作关系，积极签订税收协定，广泛地交换税收情报，以便共同打击国际偷逃税活动。

10.做好人力资源整合，防范失业危机发生

当企业实施并购导致出现失业现象时，无论是并购方还是被并购方都必须做好充分的思想准备，积极妥善地做好人力资源整合，防范失业危机的发生。可以建立相关处理小组，从文化、人力资源管理模式、法律法规的要求三方面审视并购方案。全面沟通增加并购透明度。迅速加强对并购涉及的岗位员工的培训。通过帮助员工转岗及遭遇裁员的心理调适工作，提供压力减少及情绪转变的心理辅导。帮助失业人员做出阴影，尽快走上新的工作岗位。

11.保持外资适度规模

外资适度规模是由经济发展对利用外资的客观需要、国内实际吸收外资的能力以及偿债能力这三个因素共同决定的。适度规模的外资，既能够缓解国内资本的短缺，弥补发展中国家的储蓄缺口、外汇缺口及要素缺口，也有利于国内资源的动员与配置，且不会使受资国发生偿债困难。所以，我国在利用外资的过程中，应保持外资适度规模，减少对外资的技术依赖性，积极发展本国产业，防止外商垄断市场，影响国内企业的发展和政府控制力甚至国家安全}防止因利用外资不慎而造成经济发展倒退或通货膨胀等不良后果。

12.重视外方控股问题，维护中方合法权益和公平竞争

凡是涉及国家主权和安全的产业、幼稚产业及主导产业不应该允许外商控股；对国内属空白，或与世界先进水平相差太远，依靠本国力量在近期内难发展的产业，旨在引进技术替代进口的，应允许外商在一定时期内控股；对开拓国际市场为主的应允许外商控股，对国内市场销售，填补国内空白、创造新市场的可允许控股，市场利益大、技术障碍小、易造成垄断的行业或产品不能随便允许外商控股，随着我国市场经济的推进，经济中的民营成分在不断加大，“中方控股”中的“中方”，不应只限于“国有”成分，应该允许其他经济成份的中方资产控股或在企业中处于主导地位。行业主管部门不但应参与产业导向政策和目录的制定和修改，而且应处于涉及控股问题的合资企业审批，在某些情况下，其应有一定的否决权。但其不应仅据需要制定各自的产业导向政策和目录，应以国家的产业导向政策和目录为基础制定行业导向细则和项目导向目录，而且产业导向目录应以每年根据经济发展状况进行修改。