资本上山：地方政府主导，山林流转失范——基于博弈论对湖北省X市的个案分析

邱福林

资本上山：地方政府主导，山林流转失范
——基于博弈论对湖北省X市的个案分析

邱福林

以湖北省X市的林浆纸一体化项目为例，通过对地方政府、投资商、村干部和农民之间构建博弈模型并进行解释，分析资本上山过程中出现的多方矛盾及其成因，提出了解决这些问题的一些建议。

山林流转；地方政府；投资商；农民；博弈

一、问题的提出

林纸结合既能解决造纸工业原料短缺的问题，也能促进林业规模发展，提高林业市场经济效益。2008年,湖北省X市通过招商引进一个总投资过百亿元的林浆纸一体化项目，该项目是将制浆造纸与林业基地建设、林业资源培育紧密结合在一起，实行林纸结合，形成育苗、造林、采运、木材加工、制浆、造纸一体化经营。该项目投产运营后，预计可实现年利税8-10亿元。根据项目前期要求，地方政府要把100万亩山林流转给投资商，流转期为50年，同时投资商以有偿方式委托农民在2年内完成50万亩的造林任务。此前该市已实行林改，大部分山林已划分到户，仅剩的集体林面积已不足流转给投资商。此时地方政府就打起农民的主意。2009年5月，笔者在当地农村调查了解到，在农民不合作情况下，地方政府就“强制”农民以20每亩的价格流转，并给下级分摊任务。投资商到村里逐块验收林地时，专挑好的，海拔高和交通不不便的不要（村民语）。同时投资商还以每亩200元的有偿方式委托农民造林，但农民普遍拒绝合作。对地方政府和投资商这些做法，村民怨声载道，表示极其不满。

实行林改后，农民获得了山林的所有权和收益权，在产权明晰的前提下，山林流转是实现森林资源与市场要素有机结合，促进林业规模经营，农民获得市场收益的重要手段。然而当逐利的资本与“利益化”地方政府相“勾结”时，农民往往成了资本上山的最大利益牺牲者，并因此引发了一些社会问题。在此，笔者通过对地方政府、投资商、村干部和农民之间构建博弈模型并进行分析，来说明资本上山过程中，地方政府为什么会主导山林流以及会产生多方矛盾，最后就解决此问题提出一些建议。

二、地方政府主导山林流转的博弈模型构建

在地方政府的强制下，湖北省X市引进的林浆纸一体化项目最后让农民与地方政府、投资商形成的“合作关系”，实质上是多方进行利益博弈后的结果。这过程既有静态博弈也有动态博弈。为了便于分析，本文设定了以下两个条件假定：一是地方政府、投资商和农民的行为决定于利益与成本的比较，三者都遵循收益、成本关系进行战略选择。二是博弈双方的理性都是有限的，而地方政府和投资商的有限理性程度又是相同的，双方均能独立计算成本收益关系，不存在更聪明一方欺骗另一方接受博弈条件的可能性，也不存在博弈一方强制另一方接受博弈条件的可能性。在博弈过程中，博弈支配方和相随方的地位不固定，双方具有交叉换位的可能和条件。双方依据利益与成本的动态变化调整战略选择，引起双方战略动态调整。当战略选择类型为已知时，双方可根据战略选择类型计算出采取特定策略时的期望收益，选择对自己有利的战略。湖北省X市的林浆纸一体化项目，从地方政府招商引资到项目确立，再到地方政府完成山林流转，整个过程可以构建一个博弈模型，如图1所示。在这个博弈模型中，地方政府以提高政府、官员政绩以及增加地方财政收入为目标，投资商以低价获得山林和取得最大市场利润为目标，村干部以做好上传下达的“代理人”工作为目标，而农民则以获得山林的基本市场收益为目标。

图1 地方政府主导山林流转的博弈模型

三、地方政府主导山林流转过程中的博弈分析

山林流转过程实际上是参与方进行利益博弈的过程，在此，笔者运用博弈论的方法，对地方政府 、投资商、村干部以及农民在山林流转过程中的行为进行分析。

（一）招商引资：地方政府与投资商的博弈

在中国，众多地方政府都会绞尽脑汁，充分利用各种优惠措施吸引投资商前来办厂置业。为了吸引投资商，地方政府之间也会进行博弈，最后就会形成一个由地方政府组成的，附带众多投资优惠政策的“卖方市场”，此时投资商在选择投资地点时就有更多的选择。地方政府与投资商的洽谈过程是两者利益博弈过程。在这个博弈中，投资商在策略上会处于优势，具有主动权，它有两种策略选择，即留下或转移。由于出现了由地方政府组成的附带众多投资优惠措施的“卖方市场”，在它们提供的优惠措施差别不大情况下，投资商最关心的就是山林流转价格，而此时理性的地方政府不会开高价把投资商“驱走”，所以地方政府有且仅有两种策略选择：按市场价或低于市场价把山林流转给投资商。若地方政府按市场价把山林流转给投资商，由于别的地方也有很多投资优惠，价格有可能会低于市场价，此时投资商极有可能会转移到别的地方投资，此时投资商可获得5个单位的收益，而地方政府由于错失留住投资商的机会，所以它的收益为0。若投资商选择留下来投资，则投资商可能得到5单位的收益，而地方政府也得到5个单位的收益，即出现双赢。若地方政府以低于市场价的价格流转山林，投资商选择留下投资，则可获得7个单位的收益，但地方政府的收益为3；若投资商选择转移到别的地方投资，那它获得A个单位的收益，A大于或等于7，因为理性的投资商一定是对其他地方经过综合考虑后才会做此选择，而此时地方政府可获收益为0。两者博弈矩阵如图2所示。

图2 地方政府与投资商的博弈

显然在这个博弈模型中只有一个纳什均衡 “留下，低于市场价”，即地方政府为了留住投资商，除了提供税收等优惠措施外，还不得不按低于市场价流转山林，而投资商为了追求市场利益最大化，在面对众多选择的情况下，只有在地方政府按低于市场价流转山林时，它才会选择留下。

（二）官民矛盾：地方政府与农民的博弈

在投资商与地方政府达成投资协议后，地方政府下一步工作就是按时把山林流转给投资商。因为地方政府是以低于市场价把山林流转给投资商的，农民在山林流转过程中收益甚微，所以农民对这种由地方政府主导的山林流转方式表示不满，产生抵触情绪，这使得农民与地方政府的矛盾凸现，两者关系日趋紧张。地方政府实行强制和农民做出“抵抗”的过程就是两者间的博弈过程。在这个博弈中，地方政府对农民有2种策略选择：不补偿和补偿；农民也有2种策略选择：抵制和支持。在地方政府采取不补偿的情况下，农民的利益没办法得到满足，他们只好抵制流转，因为山林仍在农民手里，所以农民仍会有1个单位的收益，而地方政府的收益为0。当地方政府采取补偿方式，并假设政府补偿能满足农民要求时，农民就会支持山林流转，这时假设农民的收益为B，B大于1，不然农民不会同意山林流转，此时地方政府的收益为C，C大于0且小于3，两者的博弈矩阵如图3所示。

图3 地方政府与农民的博弈

在这个博弈中，不可能出现“补偿，抵制”和“不补偿，支持”情况，所以此博弈的纳什均衡为“补偿，支持”。然而它的出现也有一个基本前提，就是农民拥有的山林产权得到《物权法》的充分保障，地方政府必须以谈判方式解决山林流转问题。如果出现地方政府强制流转，那么即使在实行不补偿的情况下也能确保山林流转的及时完成，此时两者间的博弈就如图4所示。

图4 强制性流转中地方政府与农民的博弈

这种情况下，均衡状态就从原来的状态变成“不补偿、强制，抵制”，农民收益为D，D大于1小于3。这种由地方政府强制力保证的均衡状态，只会导致农民与地方政府对抗升级，双方矛盾不断加深。以“不补偿、强制流转，抵制”为特征的山林流转方式，是山林流转过程中所涉及各方追求自身利益的博弈结果，地方政府的行为没有得到有效地规范和约束，片面追求自身利益使得农民的权利无法得到有效保障。现实中就是因为有些地方政府自私自利做法，导致农民与地方政府之间的关系紧张，而出现各种的社会问题。

（三）资民冲突：投资商与农民的博弈

资民冲突的根本原因是农民不能分享目前不断升值的山林市场收益。地方政府主导了山林流转过程，农民直接面对的就是地方政府和村干部，与投资商没有直接的市场交易，此时两者之间只存在着间接的博弈关系。在这个博弈中，如图5所示，如果农民支持地方政府主导的山林流转，投资商就会选择留下。此时，农民的收益微小，地方政府和投资商都有利可图，三者的收益分别为B（1≤B＜3）、3和 7个单位收益。反之，如果农民抵制山林流转，地方政府无法顺利完成投资商要求的山林流转面积，投资商则会转移到别的地方投资，此时地方政府无任何收益，投资商的收益至少为A个单位，A大于或等于5，而山林仍在农民手里，所以农民仍会有1个单位收益。从这个博弈模型中可以看出，不论农民是抵制还是支持，投资商都是有利可图的，他们致力于寻求地方政府的“帮助”，来取得农民的“让步”。最后因为地方政府主导了山林流转，所以“支持，留下”成了农民与投资商博弈的结果，但农民的支持是满怀怨言的。

图5 投资商与农民的博弈

此外投资商还以有偿的方式委托农民造林，这时还会出现两者间的委托—代理的博弈。博弈的第一阶段，投资商会考虑是否委托农民造林，如委托，则进入博弈的第二阶段，此时农民会根据投资商的委托条件，经过收益与成本权衡后来选择接受还是拒绝。由于投资商是以有偿方式委托的，所以在该阶段，还可以构建一个讨价还价的博弈。当农民拒绝时，投资商会在追求市场利润最大化条件下，对委托条件做出更改，直到投资商可承受的委托成本最高为止。此前农民对过低的山林流转价格已经非常不满，此时投资商的委托条件仍不能满足农民的收益—成本底线要求，农民就会选择拒绝。但在地方政府“配合”下，受利益驱使，投资商不给农民讨价还价的余地，因此，资民冲突不断加剧。

（四）上压下推：村干部与地方政府、农民的博弈

项目前期要求地方政府必须在期限内把符合要求的山林流转给投资商，致使这个博弈是个限时博弈。由于理性的农民与地方政府和投资商都采取不积极合作的态度，这给地方政府完成山林流转任务带来很大阻力。首当其冲的就是乡镇政府和村干部，他们要按时完成上级下达的任务。有的为了完成任务而采取各种手段，有的同情百姓却不得已而为之，最终表现为政府与民争利。从图1，我们可以清楚看到，直接与农民接触的是村（两委）干部，他们充当了代理人的角色。首先村干部是通过村民民主选举产生，他们的权力来自于村民，他们想代表村民与政府周旋，尽最大努力为村民争取利益；其次，村干部作为政府的代表来做村民的思想工作。地方政府通过行政指令，给下级层层施压。迫于上级压力，乡镇政府对于不能按时完成流转任务的村庄，实行扣减当年财政转移支付和村干部工资的处罚（村干部语录）。此时，村干部处于两难境地，既不能违抗上级指令，也不能得罪村民。一方面村两委工作要靠上级的支持，为了得到上级的财政转移支付，他们瞒着村民把部分尚未划分到户的集体林流转给投资商，同时通过逐个击破的方法，从思想工作容易做的农户入手，努力游说村民把山林流转给投资商。村干部称“这只能以秘密行动方式进行的，假如被激进的村民知道，一定会出乱子”。另一方面村民手握林权证，部分激进固执的村民始终不愿屈从，与村干部、政府对着干。村干部在村民中的信任度和威信下降，干群矛盾也由此而生，并会愈演愈烈。实际上在整个博弈过程中，村民、村干部都处于被动的地位，因为上级行政命令一旦发出，林农失去山林就是必然的。

四、结论与建议

通过对山林流转过程中参与方的利益博弈分析，我们可以清楚地看到地方政府在招商引资时，投资商在策略选择上具有主动权，地方政府是相随方，而受利益驱使以及地方政府本身具有的政治权力，山林流转完全由地方政府主导，农民拥有林权却无选择权，始终处于不利地位。究其原因，主要是因为逐利的投资商以获得最大市场收益为目标，忽视了应该承担的社会责任；地方政府权力过于强大，行为猛如虎，并存在职能越位情况；政府及官员政绩评价体制存在缺陷，村民自治制度没得到严格执行；相对强大却缺乏约束的政府而言，农民仍是弱者，他们的权利没得到有关法律的保障。

实行林权改革后，山林流转的重要目标就是要促进林业规模发展，提供林业市场经济效益，使资本上山既能为地方创造财政收入，也能为地方农民带来收益。为此笔者提出以下建议：首先，要按照市场经济的要求，约束地方政府权力，明确林权的主体资格，严格按相关法律保障农民的权利。地方政府应该明确自己在资本上山过程中的角色和职能定位。经过林改后，农民手握林权证，物权法规定农民拥有山林的所有权和收益权，在山林流转过程中，农民拥有自主决策权，地方政府无权主导山林流转，更不能牺牲农民利益为代价强制山林流转。地方政府应该是资本上山的牵引者和协调者，在投资项目确定后，地方政府可以根据市场收益情况，确立一个给予农民补偿的合理标准，提高农民的收益分配，缓解官民矛盾，维护社会稳定。其次，完善政府及其官员的政绩评价体制，规范地方政府行为。严格实行村民民主自治，明确村干部既是村庄管理者也是村民的双重尴尬身份，充分理解他们

作为局内人的工作困难，理顺村民与村干部的关系，维护农村社会和谐稳定。最后，要创新山林流转方式，保障农民市场收益。地方政府和投资商都应该肩负起社会责任，创新山林流转方式，保障农民合法权益。试图探索出一条由农民直接参与市场，与投资商直接谈判的山林流转模式，保证资本上山过程中的农民利益。

[1]谢识予.经济博弈论［M］.上海:复旦大学出版社,2007.

[2]杨萍.福建省集体林林权流转方式探讨［J］.中国林业经济,2008(5).

[3]贺东航，赵新泉．“资本上山”中的林农、公司与地方政府:以江西省T县为个案［J］．中共福建省委党校学报,2009(6).

[4]杨萍．论集体林权流转主体资格:以福建省集体林权制度改革为例［J］．南京林业大学学报人(文社会科学版)，2008(6).

F327

A

1673-1999（2010）01-0062-04

邱福林（1983-），男，广东韶关人，华中师范大学（湖北武汉430079）政治学研究院2008级政府经济学硕士研究生，研究方向为“三农”问题与政府经济学。

2009-12-10