行政区划调整视角下的区域发展新途径——以重庆市为例

蒋亚东

（重庆工商大学长江上游经济研究中心，重庆 400067）

行政区划调整视角下的区域发展新途径
——以重庆市为例

蒋亚东

（重庆工商大学长江上游经济研究中心，重庆 400067）

通过计量分析可以实证出重庆市区域经济之间发展差距较大，且落后地区主要集中在重庆非主城区的东北和东南地区。针对如何加快重庆“一圈两翼”的发展，本文提出了一个新的发展路径：进行行政区划调整。具体操作为：重庆的“东北翼”地区与临近的四川、湖北、陕西相邻区县成立三峡省，“东南翼”与临近的湖北、湖南、贵州相邻区县成立土家族苗族民族自治区，重庆市只包括现有的“一圈”地区。

：行政区划；县域经济；一圈两翼

Abstract:There is a huge gap between the economic development of rural and urban of Chongqing,and the backward areas locate in the non-main urban zone of the city——the northeast and the southeast.Aming at expediting the development of the“one circle two wings”of Chongqing,this paper puts forward a new development path:adjusting the administrative division.The specific measures include:Chongqing’s “northeast wing” regions combining the neighboring countries adjacent to Sichuan,Hubei,and Shaanxi province set up the Three Gorges province；“southeast wing” and neighboring counties of Hubei,Hunan,Guizhou set up Tujia and Miao ethnic autonomous regions,then Chongqing only includes the existing “one circle” areas.

Key words:administrative districts;the economic development of counties;one circle two wings

1 引言

重庆市自1997年直辖以来通过自身的努力发展和中央政策的扶持，社会经济有了较快的发展。十多年来，重庆市的GDP翻了3翻多，社会经济发展成绩斐然。但在快速发展的同时，由于固有的自然、人文等因素的影响，重庆市的二元结构问题日益突出，城乡差距现象日益明显，具体表现为“一圈”强、“两翼”弱。

但令人遗憾的是，无论是“一圈两翼”战略的实施还是学术界的呼吁，“两翼”地区的落后状况依然没有改变且与“一圈”的差距越来越大［1-3］。针对这一现象，本文认为应该创新发展思路，并从区域规划的角度出发提出了一条新的发展路径：变革现有行政规划，组建新的省份。

2 重庆市现今区域发展中的困境

2.1 重庆市县域经济发展现状

（1）指标选取和指标数据处理。

本文在参考其它文献［4-5］的基础上列出了反映重庆县域经济发展的人均GDP、二三产业比率等具体指标，如图1所示。

（2）综合水平测试。

由上述指标体系，根据重庆市40个区县的相关数据对重庆市40个区县的综合水平进行测量。首先计算各指标的特征值、贡献率、累积贡献率，如表1所示。

在主成分分析过程中，一般只提取特征值大于1的少数几个主成分，就可以代表原来多个指标的大多数信息。前两个主成分的特征值超过1，足以用来评价40个区县的综合发展水平。因此我们选取前两个公因子作为评价地区水平的综合指标。

由旋转后的因子载荷矩阵如表2所示，可看出“人均财政收入”“人均教育支出”和“人均卫生支出”在第一个主成分上有较大载荷因子，所以称第一主成分F1为“公共支出”因子；“工业利润”“固定资产”和“人均新增住宅面积”在第二主成分上有较大载荷因子，所以称第二主成分F2为“经济投资”因子。

图1 GDP及二三产业比率

表1 因子载荷矩阵的相关数据值

为了综合评价各地区的发展水平，我们以旋转后的方差贡献率为权重求加权平均值得出综合得分：

通过上面的计量方法计算我们得出了各个区县的发展水平得分，按照得分从高到低把40个区县分为发展水平一、二、三 3个层次，每个层次包含13个区县（其中第三个层次包括14个区县），具体状况如下：

从表3我们可以看出一类地区全部为“一圈”的范围，二类地区中几乎全是“两翼”的范围。也就是说重庆直辖十多年来总体发展水平有了较大的提高，但县域经济发展差距程度却越来越大，具体表现为“一圈”地区远远超过“两翼”地区的发展。

5.产前7 d投服“金桃素（万乳康）”和产后7 d投服“催乳宫炎（益母生化散）”，预防产前便秘和产后不食、无乳的发生，促进恶露的排出，杜绝子宫内膜炎的发生，使母猪产后体质迅速恢复。

2.2 发展中的困境

（1）“两翼”地区发展的困境。

通过上面的分析我们发现重庆市区域发展差距较大，区域发展程度极不协调。在现阶段缩小区域发展差距的办法就是加快“两翼”地区的发展，但在现阶段的发展环境中加快“两翼”发展却存在诸多困境：

表2 主成分分析

第一、“一圈”地区的极化效应。极化效应是指一个地区只要它的经济发展达到一定水平，超过了起飞阶段，就会具有一种自我发展的能力，可以不断地积累有利因素，为自己进一步发展创造有利条件。在区域发展过程中从生产角度看“一圈”地区凭借良好的经济发展基础、相当良好的经济发展软环境、较为完善的产业集群体系及强有力的消费市场的支撑等有利因素，不仅把重庆市外的投资吸引到了“一圈”地区，甚至也把“两翼”地区的资本和优秀人才也吸引过来，造成“两翼”地区发展后劲不足。同时，从消费角度看由于“一圈”地区有完善的消费服务体系促使“两翼”地区的居民来市区消费，这不仅削弱了“两翼”地区消费产业的发展，更重要的是使“两翼”地区的储蓄资本源源不断地流入城市，造成“两翼”地区发展的资本支撑不足。总之，在极化效应下资本、资源、技术和优秀人才等生产要素源源不断地流入主城区，造成“一圈”地区快速发展起来而“两翼”地区则更加滞后。

表3 地区分类结果

第二、“两翼”地区发展基础的薄弱性。“两翼”地区由于地理环境和人文条件等主客观因素的制约，现有的社会经济发展基础极为薄弱。从自然条件来看由于“两翼”地区多为高山，修建相关的基础设施成本极高，基础设施条件的薄弱性严重制约着当地工业等相关产业的发展；从人文条件上看，在极化效应下当地的资本和优秀人才等发展要素大多被“吸”进了主城区，同时由于当地居民世代生活在大山里造成思想观念较为保守、当地政府的办事效率较低等，这些较为落后的软环境严重制约着当地的发展。地理区位的非突出性和发展软环境的非优越性使得“两翼”地区的发展之路较为艰巨。

第三、相关优质资源流入“两翼”地区的被弱化。在社会经济发展进程中城市是一个地区信息、技术和资本的集散地，这些发展经济亟需的优质资源首先在城市发挥集聚效应，然后通过相关的传播渠道进入周边地区。但其传播扩散效应与传播的距离成反比，即距主城区越远其传播扩散效应越弱。“两翼”地区非重庆市的主城区，也就是说这些优质资源对“两翼”地区的刺激带动作用有限。此外，“一圈”地区还是市委、市政府所在地，按照中国的发展思维：一个地区的政治中心必然要打造成为本地区的政治、经济、文化中心。因此中央好多优惠的发展政策和相关的发展资金都被当地政府用来刺激主城区的发展，而“两翼”地区很少得到这些“好处”。

“两翼”地区本来就是欠发达地区，其自然地理和人文条件及主城区的极化效应严重制约着其发展；同时，它们也无法得到中央发展政策和发展资金的“照顾”。因此在现有行政体制下“两翼”地区陷入了越来越穷的恶性“循环累积因果效应”怪圈。

（2）“一圈”地区发展的困境。

“一圈”地区在发展过程中虽有政策、资金等优势资源的支撑，但在实际的发展过程中也有其发展的困境：（1）“穷人救乞丐”的困境。相比较于上海、北京、天津，重庆市还是比较落后的。以2008年为例，重庆市的面积和人口分别是上海的11.7倍和1.7倍，北京的5倍和1.9倍，天津的7倍和2.7倍，但其GDP总量却是上海的0.4倍，北京的0.5倍，天津的0.8倍。其它三个直辖市所辖区县的数目较少且所辖区县较为发达，所以它们可以先集中力量去建设和发展主城区然后让主城区继续带动非主城区的发展。但重庆市的城乡二元结构较为明显，城乡差距之大较为罕见，因此城乡统筹发展是重庆市的一个硬性指标。在城乡统筹和区域协调发展的政策背景下，市委、市政府必然要求主城区去帮扶“两翼”地区。我们知道重庆主城区相比较于其他三个直辖市已明显落后，如果在发展过程中又必须拿出一部分资源去帮扶“两翼”地区，就会造成一种“穷人救乞丐”的尴尬局面，这种“穷人救乞丐”的行为既不利于主城区的发展也不会更有效地拉动非主城区的发展。（2）优质资源被分流。纵然重庆市政府把大多数的优惠政策、资金等优质资源拨给“一圈”地区，但在城乡统筹的背景下市政府也必然会把一些优质资源分流给“两翼”地区。整个重庆市的优质资源就那么多，“两翼”地区得到了一部分也就意味着“一圈”地区减少了这部分。重庆市正处于高速发展时期，如果集中力量建设主城区就会有利于其迅速成为西部地区的增长极，但在现有的行政规划体制下它发展所需的资源已被分流。

3 重庆市发展策略的新选择

我们通过上面的分析已经发现现有的行政区划体制既不利于重庆主城区的发展也不利于“两翼”地区的发展，因此本文依照相关的行政区划理论结合重庆的实际情况提出了一个新的发展策略：打破重庆市及周边省份的现有行政区划构建新的省份。理由如下：

第一，发展的不可调和性需要打破现有的行政区划。在现有的行政区划下，“一圈”地区虽然能得到较多的发展资源的支持但仍受到“两翼”地区争抢优质资源的挑战；“两翼”地区在现有的行政规划下不仅让主城区“吸”了大部分的优质资源而且极少得到国家政策的照顾。两类地区发展需求的矛盾性在现有行政规划下不可调和或需要很大的成本进行调和，因此应打破现有的行政区划为两类地区的发展寻找新的发展路径。

第二，分则两利。打破现有的行政区划把“一圈”地区和“两翼”地区分离是一个共赢的选择：①利于“两翼”地区的发展。“两翼”地区从重庆市分离出去单独成立一个省份无疑提高了这两个地区的行政地位，这样就能更好地、更直接地享受国家政策和资金的支持；②利于“一圈”地区的发展。“两翼”地区从重庆市剥离出去后重庆市可以把主要精力放到“一圈”地区上，这样“一圈”地区在国家政策和资金的支持下定会快速成长为西部的增长极；③不会对“一圈”和“两翼”地区的经济带来波动。我们知道 “一圈”和“两翼”地区虽同属重庆市，但三个地区交通联系不便、经济联系较弱，因此三个地区独立后并不会带来某个地区社会的动荡和经济上的“休克”。

4 调整行政区划的具体策略

4.1 调整行政区划需注意事项

我们虽然分析了打破现有行政区划构建新的省份对“一圈两翼”地区的有利之处，但由于构建新省份是一项极为复杂的政治事件，因此我们在操作上应相当谨慎，特别要注意以下问题：①新省份的管理体制问题。我国现行的管理体制为国家—省—地级市—县—乡五级，这种五级管理体制中间环节多、管理成本高、管理效率低［6］。因此为更好地发展县域经济、节约行政成本，新构建的省份应实行省管县模式即国家—省—县—乡四级管理；②新省份的管理范围。我们在划分新省份时应充分考虑到新省份的管理幅度问题，根据国外的经验省所属的县级单位的个数应在30至50个左右。县级单位太多会使管理效率下降，太少会造成行政成本的浪费；③居民心理对现实的可接受性。我们在构建新省份时不能胡乱把几十个县强制性地组成一个省份，而应充分考虑到当地居民的可接受性。拟组建的省份应是居民风俗习惯较为一致、居民心理认同感较强的地区，只有这样才能为以后新省份的稳定和发展奠定基础。

4.2 新行政区划的设想

在综合考虑各方面因素的基础上，本文认为新行政区划的具体实施如下（见图2）。

第一，现重庆市的“一圈”地区单独组成新的重庆市。“一圈”地区本来就是原重庆市的核心区，社会经济较为发达。新组建的重庆市应在现有发展基础上，借助直辖和西部大开发带来的发展优势加快自身的发展，实施赶超其它三个直辖市的发展战略，努力成为西部地区的增长极。

图2 新行政区划图

第二，重庆的“东北翼”地区与临近的四川、湖北、陕西相关区县成立三峡省。新成立的三峡省包括重庆“东北翼”11区县，陕西的岚皋、平利、镇坪，四川达州的所有区县和广安、巴中的部分区县以及湖北十堰市和宜昌市的部分区县及恩施的巴东县和直属湖北的神农架区，共38个区县。新成立的三峡省可以有效地整合资源利用本地的优势发展自己的产业，具体做到：①充分利用三峡大坝优势。可以利用三峡大坝电力的优势发展能耗高且效益高的产业，利用三峡大坝的蓄水功能发展航运产业，同时利用三峡的旅游资源大力发展旅游业；②利用区位优势，发展物流行业。新成立的三峡省位于长江上游和重庆、成都、西安、武汉等四大城市中间，区位优势明显，因此三峡省应积极利用区位优势和良好的航运条件发展物流行业，努力把本地区打造成为长江上游物流中心；③加快基础设施和政府服务能力建设。三峡省多山地基础设施较为薄弱，所以新成立的三峡省应该和中央政府积极沟通争取更多的基础设施建设资金，同时要加强政府服务能力建设，增强本地区软环境的吸引力，只有软硬环境的同时提高才能更好地吸引外来资金来本地投资；④发展职业教育搞好劳务输出。

第三，“东南翼”与临近的湖北、湖南、贵州相关区县成立土家族苗族自治区。新成立的土家族苗族自治区包括重庆“东南翼”的黔江区、武隆等6区县，湖北恩施土家族苗族自治州除巴东县的所有区县，湖南湘西土家族苗族自治州的所有区县及张家界市、怀化的部分区县及贵州铜仁市的沿河土家族自治县、印江土家族苗族自治县、松桃苗族自治县和德江等四县，贵州遵义市的道真仡佬族苗族自治县和务川仡佬族苗族自治县，共33个区县。新成立的土家族苗族自治区在发展上可以采取以下策略：①本地区矿产资源丰富，可以大力发展采掘业并拉长产业链发展附加值高的相关工业；②搞好生态建设的同时进行自然资源旅游开发和少数民族风俗旅游开发；③利用少数民族区域自治的优势争取国家在区域开发中的政策和资金的支持；④大力发展基础教育和职业教育，提高本地区居民的基本文化素质，并拓展他们的生存技能。

五、结束语

打破重庆市及周边省份原有的行政区划构建新的相关省份是加快区域发展的一个新的思路，它有利于整合资源使相关地区都能得到发展的机会和发展所需的资金与政策的支持。打破现有行政区划虽然是区域发展的一个新的发展战略，但我们在相关操作上一定要谨慎，不然的话会得不偿失，具体注意以下几点：①管理模式应是省管县，这样能保证政策执行的有效性和节约行政成本；②省所辖的数目应适当，太多和太少都不行；③在新省份的组建上不能搞“拉郎配”，而应充分考虑地区居民心理互相认同度，以免造成地区动荡。

［1］ 王崇举等.重庆的发展战略及其在中国发展中的地位［J］.珠江经济，2008，（07）：26-32.

［2］ 易小光.对重庆发展定位的再思考［J］.科学咨询，2007，（01）：13.

［3］ 李庆.重庆主城区产业布局特征及调整研究［J］.经济地理，2005，（04）：488-494.

［4］彭宝玉等.河南县域经济实力评价及空间差异分析［J］.地域研究与开发，2007，（01）：45-48.

［5］仇方道等.江苏省县域综合实力评价及区域分异特征［J］.地理与地理信息科学，2003，（06）：65-69.

［6］戴均良.行政区划应实行省县三级制—关于逐步改革市领导县的体制的思考［J］.中国改革，2001，（09）：38-39.

（责任编辑 刘传忠）

New Apprach of Regional Development from the Perspective of Administrative Divisions’Adjustment——taking Chongqing as an Example

Jiang Yadong
（Research Center of the Economy of the Upper Reaches of Yangtze Rive,Chongqing Technology and Business University,Chongqing 400067,China）

F061.5

A

2010-05-12

蒋亚东(1985-)，男，河南商丘人，重庆工商大学教育部人文社科重点研究基地长江上游经济研究中心2008级区域经济研究生；研究方向：区域规划。