提升我国县（市）创新能力的科技政策需求分析

傅晋华

（中国科学技术发展战略研究院，北京 100038）

提升我国县（市）创新能力的科技政策需求分析

傅晋华

（中国科学技术发展战略研究院，北京 100038）

县（市）创新能力建设是国家创新体系和区域创新体系的重要内容。本文从政策演进的视角，回顾梳理了1992—2009年期间我国基层科技政策发展变化情况，在此基础上对提升县（市）创新能力的科技政策需求进行了分析，并提出相关政策建议。

县（市）创新能力；科技政策；政策需求

Abstract:The construction of innovation ability of counties is one of the important contents of national innovation systems and regional innovation systems.From the policy perspective,the article reviews the changes and developments of China’s grass-roots’science and technology policies,analyzes the policy needs of science and technology policies about enhancing the innovation capacity of counties and proposes related policy recommendations.

Key words:innovation ability of counties;science and technology policies;policy needs

在当前国家加快经济增长方式转变的大背景下，依靠科技进步走创新驱动、内生增长的发展道路已成为各级政府的共识。作为我国国民经济的基础单元，县域经济在国民经济体系中占有特殊重要的地位，是国家经济发展和社会稳定的重要基础［1-3］。因此，如何在县域内依靠科技进步实现创新发展，成为建设国家创新体系和区域创新体系的重要内容之一［4］。

1 我国基层科技政策的发展阶段及其特征

基层科技工作是国家科技工作和地方政府工作的重要内容。从1992年开始，科技部依托科技兴县（市）工作，连续出台了一系列政策措施，积极促进基层科技进步工作蓬勃发展。表1所列为1992—2009年期间科技部出台的基层科技工作相关政策文件。通过对这些政策文件的梳理，本文发现，我国基层科技政策经历了几个不同的发展阶段，在每个阶段对县（市）创新能力的要求均有所不同。

表1 我国基层科技工作（1992-2009）相关政策文件总结

（续表 1）

1.1 以科技兴县 （市）工作为主要抓手的探索期（1992—2000 年）

从20世纪90年代初开始，原国家科委就以科技兴县（市）建设作为其基层科技工作的主要内容之一。从1992年开始，陆续出台了一系列政策措施对县（市）科技工作进行指导。这些政策措施呈现出以下特征：一是明确了县（市）科技进步工作达标的具体标准，强化考核机制，强调由县（市）主要领导挂帅科技兴县（市）工作；二是在产业发展中强调科技对现代化农业和乡镇企业发展的作用；三是强调通过深化科技体制改革促进县（市）基层科技工作发展。虽然在这一阶段对科技兴县（市）工作的指导思想和发展目标、主要任务、保障措施等方面均做了重要且详细的规定，但是还没有明确提出县（市）创新能力建设的概念，工作重点主要是通过政策引导加强并提高科技对县（市）经济发展的贡献。

1.2 科技兴县（市）工作的丰富深化期（2001—2004年）

通过将近10年的摸索与实践，科技兴县（市）工作取得了较好的成效。在新世纪到来之际，科技部进一步加强了县（市）基层科技工作力度，从2001—2004年，特别是2004年，密集出台了一系列针对县（市）科技发展的政策措施。这些政策措施的特点是：首先，进一步深化了科技兴县（市）工作内容，提出开展科技进步示范县（市）和科技工作试点县（市）建设；其次，首次以县（市）科技工作为主题，把某一年的工作重点定位于县（市）基层科技，并在国家层面召开首届全国县（市）科技工作会议。这一时期虽然也没有明确提出县（市）创新，但是，相关文件中提出“加快区域创新体系建设”和“推动和指导地方创新体系建设”。作为区域的一个最基础单元，相关政策同样应适用于县（市）创新。加快县（市）区域内的创新体系建设成为县（市）科技工作的重点内容之一。

1.3 以县域为着力点的基层科技工作繁荣期（2005—2009 年）

从2005年开始，科技部在县域范围内的科技工作日趋多样化，这一时期政策措施所反映出的特征包括：一是针对县（市）科技的专项计划增多，比如2005年实施的“科技富民强县专项行动计划”、2006年出台的“新农村建设科技促进行动”、2008年提出的“新农村建设民生科技行动方案”以及2009年全面开展的“科技特派员农村科技创业行动”等；二是在国家层面出台了指导县 （市）科技工作的政策文件，即2006年出台《国务院办公厅转发科技部等部门关于推进县（市）科技进步意见的通知》。和前两个阶段不同，这一时期政策文件中已经明确提出县（市）创新。比如，2005年《关于加强和推进科技进步示范市（县、区）建设的意见》中提出“把增强科技创新能力、解决当地经济社会发展面临的突出问题”作为重点任务；2007年《科技兴县（市）专项工作“十一五”规划》则明确提出建设“创新型县（市）”的目标。可见，县（市）创新能力建设在县（市）基层科技工作中的地位正越来越重要。

1.4 基层科技工作的新的重要发展期（2010）

2009年末在北京召开了第二次全国基层科技工作会议，科技部万钢部长总结了2004年全国县（市）科技工作会议以来基层科技工作的发展情况和基本经验［5］：一是推动党政一把手抓第一生产力是抓好基层科技工作的组织保障；二是促进科技工作重心下移，科技要素向基层转移是基层科技得以发展的保证；三是重视体制机制创新，激发基层科技人员的积极性和主动性。新时期，政府将在推动创新型国家建设过程当中更加重视基层科技工作。这一方面是统筹城乡发展，推进城镇化，构建新型城乡关系的必然要求，同时是建设国家创新体系的内在需求，而且也是转变经济增长方式，实现可持续发展的必然要求。因此，从2010年开始，我国基层科技工作将进入一个快速发展的新时期。

从以上回顾与总结中可以看出，我国基层科技政策越来越关注县（市）创新能力发展。从2001年《科学技术部关于进一步加强地方科技工作的若干意见》中提出“加快区域创新体系建设”到2005年《关于加强和推进科技进步示范市（县、区）建设的意见》中强调“把增强科技创新能力、解决当地经济社会发展面临的突出问题作为示范市（县、区）建设的重点任务”，再到2007年《科技兴县（市）专项工作“十一五”规划》中明确提出“建设创新型县（市）”的目标，县（市）创新作为国家创新体系重要基础的地位愈发凸显。因此，今后基层科技政策应更多反映县（市）创新发展的要求，把提升县（市）创新能力作为县（市）科技工作的核心。

2 提升县（市）创新能力的科技政策需求

县（市）创新能力建设是国家创新体系的重要基础性环节。但是，由于县（市）在基础设施、人力资源、科技研发等资源禀赋方面的特殊性，县（市）创新能力建设在创新目标、创新主体、创新资源等方面与国家创新体系均有所不同。这种异质性决定了提升县（市）创新能力的科技政策在制定过程中应强调政策的针对性，从而发挥更大的政策引导作用。

2.1 创新目标的开发应用导向要求更加重视县域特色产业发展中的技术创新

在国家创新体系中，开展和加强基础研究是实现国家目标、提高国家竞争力的必要环节，但县（市）创新活动的重点却是在应用技术的开发与推广，把侧重点放在技术的应用开发阶段，强调技术应用对区域特色产业发展的带动。这要求政策制定关注两个层次的重点：首先，要引进、推广、转化与应用先进适用技术成果。根据当地和重点科技项目的科技需求，有针对性地引进大专院校和科研院所的先进适用技术成果，在示范的基础上，向周围企业和农民辐射推广，使技术成果为农民增收和企业发展发挥有效的作用。其次，要高度重视县域特色产业中的技术创新，一方面关注传统特色产业的技术升级与改造，另一方面加快高新技术产业发展，促进产业结构升级与优化，提高经济增长的质量和效益。立足本地资源特色和优势，以重点科技项目为载体，促进县域特色支柱产业创新发展，推动县域经济快速增长。

2.2 创新主体的不完备性要求更加关注企业和政府的创新能力培养

国家创新体系的主体性要素完备，包括政府、企业、大学、科研机构、金融机构、中介机构等，而县（市）创新由于其科技资源条件的限制，大学和科研机构非常少，无法形成创新主体，金融机构和中介机构的发育也很不够，所以，现阶段县（市）创新活动的主体还是企业和政府。在企业创新方面，中小企业又是重点。因此，这种创新主体的不完备性要求政策制定上必须有所考虑，通过政策引导积极推进企业技术创新。结合县域特色优势资源的开发利用以及传统产业的改造升级，重点推进中小企业技术创新和技术进步，提升产业的核心竞争力和整体技术水平。在此过程中，政府作为县（市）创新的重要主体之一，应大力扶持企业研发机构，如企业工程技术研究中心、企业研究院所等建设。同时，要营造宽松的创新环境，制定鼓励创新的税收、财政政策，促进企业不断开发具有自主知识产权的产品和项目。要结合当地实际，创造性地开展工作，主动为企业牵线搭桥，大力推进产学研结合，把科研院所、大专院校的科研成果与企业嫁接，使科技成果向现实生产力转化。

2.3 创新资源的相对稀缺要求建立更开放的县（市）创新服务体系

在国家创新体系中，创新资源通过市场机制在不同的创新主体之间自由流动，而县（市）创新则更多地表现为从外部获取所需的创新资源，这和县域范围内科技资源的相对稀缺有关，并且这种稀缺主要表现在科技研发力量的缺乏以及科技服务中介组织发展的滞后上。这要求县（市）创新必须跳出地域限制，依托区域外优势创新资源，建立开放式的创新服务体系。发挥市场配置资源的基础性作用，整合各类科技资源，协调各部门的科技力量，形成政府引导、多方参与、利益共享、多种形式并存的新型县域科技服务体系，重点抓好县（市）主导产业、支柱产业共性技术和关键技术研发平台的建设，加大生产力促进中心、高新技术创业服务中心、科技成果转化中心等科技服务体系建设，建立适合区域发展的高新技术人才、项目数据库，组建由产学研相结合的专家信息数据库，完善县（市）科技信息网络。

3 相关政策建议

提升县（市）创新能力、建设创新型县（市），是新时期我国基层科技工作的重点，对完善国家创新体系和提高区域创新能力意义重大。各级政府，尤其是县（市）政府，应高度重视县（市）创新能力建设。为此，本文提出如下政策建议以供决策部门参考：

3.1 以科技计划为抓手加大对县域特色产业创新发展的政策支持力度

县（市）创新能力建设的目标在于先进适用技术的快速转化和产业化。因此，各级政府要紧紧围绕科技成果转化、应用和产业化这条主线来调整部署、配置资源和提高能力。中央政府和省级政府应加大星火计划、火炬计划、农业科技成果转化资金、科技型中小企业创新基金等对基层科技工作的倾斜力度，支持一大批具有自主知识产权、技术水平高、产业化前景好、成长潜力大的科技成果在基层转化应用，培育新的县域经济增长点，推动县（市）特色产业创新发展。要继续稳定实施科技富民强县专项行动计划，进一步扩大覆盖范围，尤其对中西部地区和东部欠发达地区进行重点支持，推广应用一批市场前景看好、对农民增收致富带动性强的科技成果，培育一批新型产业化龙头企业，促进地方经济发展，带动农民致富和财政增收，实现民富、县强。

3.2 采取一系列政策措施着力提升县（市）中小企业的自主创新能力

目前，占企业总数99%以上，提供城镇就业岗位75%以上的我国中小企业主要分布在县（市）区域。提升县（市）创新能力要特别重视中小企业的自主创新能力发展［5］。通过依托国家技术创新工程，积极引导县（市）企业切实发挥好创新主体作用，抓住机遇，主动参与到技术创新联盟建设中去。积极促进中小企业产学研紧密结合联动，广泛带动区域内关联企业发展，加快先进技术向中小企业辐射和转移。积极利用技术创新服务平台这个载体，为县（市）企业特别是广大中小企业提供技术服务，支撑中小企业集群发展。同时，积极动员广大科技人员深入一线服务企业，全力帮助和支持企业提高自主创新能力，激发创新活力，破解发展难题，增强核心竞争力。

3.3 通过体制机制创新增强县（市）基层政府的创新管理能力

提升县（市）创新能力，基层政府要发挥积极作用。通过体制机制创新，不断增强县（市）基层政府的创新管理能力，做到“有为”才能“有位”。一是坚持政府引导与市场调节相结合，促进科技与经济结合，不断探索基层科技工作新机制，通过科技创新引领县域经济发展；二是基层科技主管部门要加强对县（市）经济社会发展等重大问题的前瞻性研究，发挥好参谋助手作用，为政府决策提供科技支撑，推动县（市）机制创新，管理创新；三是县（市）政府要加强国内外、区内外科技合作与交流，充分利用各种创新资源，营造良好创新环境，为提升县（市）创新能力“保驾护航”。

3.4 以创新平台建设和科技创业为重点建立健全县（市）开放式创新服务体系

县 （市）范围内创新资源的相对短缺决定了县（市）创新服务体系的开放需求。只有有效利用外部资源，才能弥补县（市）创新资源不足的“短板”。现阶段建立健全开放式创新服务体系应该重点关注以下两个方面：一是构建县（市）科技创新公共服务平台。以政府为主导，引入市场机制，推进科技信息服务、科技成果转化、共性技术开发、中小企业创新、技术培训和科技普及等科技公共服务平台建设，满足县域科技发展和科技进步的公共需求；二是以科技特派员农村科技创业为重要抓手，促进县（市）域特色产业发展和农村科技服务体系建设。支持科技特派员围绕农业产业链的关键环节，领办、创办、协办经济实体和专业合作组织，推进产学研深度结合，形成产业技术联合体，加快县（市）域经济创新发展。要把科技特派员科技服务与公益性农技推广体系紧密衔接，充分发挥市场机制的作用，发展多元化农村科技服务模式，建立健全多元化、信息化、社会化农村科技服务体系。

［1］ 王一鸣．对发展县域经济的几点认识［J］．宏观经济研究，2002，（12）．

［2］ 辜胜阻，李华，易善策．推动县域经济发展的几点新思路［J］．经济纵横，2010，（2）．

［3］ 凌耀初．中国县域经济发展分析［J］.上海经济研究，2003，（12）．

［4］ 尹昌斌等．我国创新型县市建设模式与途径［J］．中国科技论坛，2007，（3）．

［5］万钢.加强基层科技工作，支撑引领县（市）域经济社会科学发展，推动创新型国家建设［N］.科技日报，2010-03-11.

（责任编辑 迟凤玲）

Needs of Science and Technology Policies of Enhancing the Innovation Ability of Counties

Fu Jinhua
（Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038,China）

G322.0

A

科技部“提升我国科技进步示范县（市）创新能力若干重大问题的研究”课题。

2010-07-05

傅晋华（1979-），男，山西太原人，管理学博士，助理研究员；研究方向：基层科技政策、农业科技政策、科技创业。