省级社会养老保险基金风险管理机制研究＊——以山东省为例

“山东省社会养老保险基金风险管理机制研究”课题组

(山东财政学院统计与数理学院,山东济南 250014)

省级社会养老保险基金风险管理机制研究＊
——以山东省为例

“山东省社会养老保险基金风险管理机制研究”课题组

(山东财政学院统计与数理学院,山东济南 250014)

基于分权式管理制度,提出系统的省级基金风险管理框架,探讨该框架下建立风险管理制度的可行性。完善省级养老保险基金风险管理机制的建议:制定长期的风险管理策略;加快养老保险制度的规范建设,厘清中央、地方政府在养老保险中的责任,明确不同政府实体和缴费人在养老保险基金中的权属关系;发展金融市场中介,加快精算师、会计师、审计师事务所和各种风险评级公司等中介机构的培育,强化外部监督机制;建立养老保险基金信息披露制度,强化养老基金管理机构的内部监控机制;建立严格的市场进入和退出机制;构建多层次相互制衡式监督机制等。

省级养老保险基金;风险管理;制度框架;监督模式

我国养老保险制度正处于改革完善的进程中,省级基金的资金规模巨大、覆盖范围很广,基金风险管理成败关乎所有参保人的利益。基于分权式管理制度,我们提出系统的省级社会养老保险基金风险管理框架,探讨该框架下建立风险管理制度的可行性,并给出近期基金风险管理的建议。

一、社会养老保险基金管理的现状

社会养老保险实行社会统筹与个人账户相结合,采用“以支定收,略有结余,留有部门积累”的基金筹集模式,实行市 (县)级统筹,地区之间不能统收统支和调剂使用。部分地方建立了基金调剂制度,但规模和数量十分有限。劳动保障部门负责社会养老保险基金的行政管理。基金实行收支两条线管理,社会保险经办机构和财政部门需在协商确定的国有商业银行开设基金收入户、基金财政专户和基金支出户等三个专用账户。基金征收时,要在基金收入户暂存,每月向财政专户转存,收入户月底无余额。支付养老金时,有保险经办机构向财政部门提出申请,养老金由财政专户转入支出户,再由支出户发放到退休人员的退休金存折。以山东省为例,2007年底,山东省企业基本养老保险参保人数 11,567,809人,比 2006年增加 74.6万人,增长6.89%。2007年度,山东省企业职工养老保险基金收入 613.58亿元,比上年增加 240.9亿元,增长64.66%;养老保险基金支出 459.47亿元,比上年增加 174.9亿元,增长 61.48%,本年收支结余 154.1亿元,年末滚存结余 487亿元。总体上,收支增长速度快,基金运转正常。

从职能分工上看,财政部门对保险基金实施财务监督,监督基金经办机构是否按规定拨付保险待遇,以及基金运营机构对结余基金是否按规定转存定期存款和购买国债。对基金预算的编制、审批、执行和调整,财政收入户、支出户管理,基金资产与负债管理,基金决算审核等均有监督权。

审计部门对保险基金实行审计监督,审计部门通过定期或不定期地对基金财务收支,包括基金会计凭证和账簿报表进行审计,查出征缴、拨付、存储行为及财政专户的管理中存在的问题,提出整改建议,并限期整改。

投资管理上,除留足两个月的周转金外,省级基金其余资金全部要购买国债或存入银行专户,在基金管理的“安全性、收益性、流动性”三原则中,主要强调安全性,收益很低。如 2007年度,山东省企业职工基本养老保险基金投资的利息收入 9.22亿元,仅占当年基金收入的 1.5%。

二、省级养老基金管理存在的问题

(一)养老保险基金征缴过程中,存在欠缴、挤占和挪用现象

由于企业本身的原因和征缴、管理存在的问题,养老保险基金欠缴、挤占和挪用资金的现象较为普遍。2006年度山东省审计厅组织对 16个市 (不含省本级和青岛市)养老保险基金的征管用情况进行审计。审计发现,16个市累计欠缴养老保险金 25.59亿元;14个市本级和 49个县 (市、区)1999年以前挤占、挪用养老和失业保险基金 6.99亿元,用于购建固定资产、违规出借和对外投资,其中养老保险基金 6.93亿元;6个市本级和 35个县 (市、区)2000年至 2006年挤占、挪用社会保险基金 1.91亿元,用于弥补财政资金不足、购建固定资产、违规出借、弥补经费等 (截至 2006年末数据)。2007年度,山东省年末累计欠费 14.35亿元,占总保费收入的 2.3%。理论上,省级基本养老基金的征收困难还不会严重影响到基金的正常运转。

(二)个人账户资金挪用形成的空账化问题

1997年以来,各地没有做实个人账户,没有割断统筹账户与个人账户基金之间的联结,存在用个人账户资金来支付转轨成本,致使个人账户空账规模逐年增大,成为中国养老保险体制改革的巨大障碍。在不考虑隐性债务问题的条件下,按现行的养老保险费征缴比例和养老金发放标准,根据预测,山东省的社会养老保险统筹账户在未来 10年内不会出现赤字,并且个人账户也不会出现赤字。但是,如果考虑隐性债务,山东省的个人账户资金缺口如下表(本课题组,2008):

表1单位:百万

由于个人账户的空账化,无法实现有效的资金管理和投资经营,收支缺口存在逐年变大的趋势。

(三)养老基金监管体制运行成本过高

现行的基金监管制度是以行政监管为核心、审计监管和社会监管为补充的三位一体的养老保险监管体系,对于规范、管理和使用养老保险基金在一定程度上起到了监管作用,但也存在明显的不足。首先,“三方”监管的主管部门缺乏统一规划,相互协调较差,出现各自为战、重复监管现象,不仅造成了社会资源的极大浪费,而且严重干扰了被检查者的日常工作。其次,在实际监管工作中,“三方”监管部门对于监管的范围、内容、重点,所查出的违纪违规问题,先进的监管理念和监管方式等监管信息不能充分交流和共享,致使养老基金监管逐渐陷入孤军作战、流于形式的怪圈之中。再次,省级养老基金的监管缺乏有效的风险监测、评价、预警和防范系统,没有实现非现场监管和现场检查的有效结合,导致监管缺乏规范化和系统化。

(四)养老保险基金缺乏有效的运营办法

这主要表现在以下几个方面:一是保险基金的保值增值问题没有得到较好地解决。按照省政府的有关规定,对每年结余的和积累的保险基金,除留少部分作为应急风险储备外,一部分存入银行,其利息按三年期城乡居民储蓄利率计算,其余主要购买国家发行的债券,基金的增值率为三年期国库券利率。从当前山东社会保险基金投资运作的实际情况和物价水平大幅度上涨的现实看,保险基金存入银行或购买国库券不但不能实现增值的目的,反而造成实际购买力水平较大幅度的下降,就连保值也很困难。二是保险基金的挪用、浪费现象严重。各市地为逃避结余基金上缴,部分将结余基金挪作它用,其中相当部分用于购买办公设备和建造职工住房。三是保险基金的运营缺乏有效的监督机制。

三、省级养老保险基金风险管理机制的设计

(一)省级养老保险基金风险管理的制度框架

1.养老保险基金的管理模式——相对集中的分权式管理。

根据“统筹账户”制度的要求,行政管理权与经营管理权、资产管理权与负债管理权、统筹账户资产管理权与个人资产管理权以及监督权要分离,将行政管理权交予社会保险部门 (以下简称社保部门),统筹账户资产经营权交给具有相对独立的社保基金管理局,个人账户资产经营和管理权交给基金管理公司,统筹账户的负债管理权交给财政部门,监督权交给社保部门、财政部门、社会保险基金管理委员会 (以下简称“委员会”)和外部监督机构的制度安排,以建立一个权利分离、各行其职、各负其责的管理制度。①李珍、孙永勇、张昭华:《中国社会养老保险基金管理体制选择:以国际比较为基础》,人民出版社 2005年版。

2.养老保险基金的监督模式——多层次制衡式监督模式。

多层次制衡式监督模式,是以监督主体多元化为前提的,既有养老保险基金监督委员会的监督,又有行政和相关部门的监督;既有审计事务所等中介机构的外部监督,又有个人账户基金管理委员会和统筹账户基金管理委员会的监督。以养老保险基金监督委员会为核心的监督处于整个监督体系的最高层,是最高层次的监督者;以劳动保障部门的基金监督机构为代表的监督处于整个监督的中观层次,起着承上启下的协调作用;以投资营运机构为主体的监督处于微观层次,起着内部监督、制衡的作用。各层次的监管机构各司其职又相互配合,相互制衡构建起一个完备的基金监督体系。

3.省级养老保险基金风险管理的制度框架。

综上所述,省级养老保险基金风险管理的制度框架如下图:

图1 省级养老保险基金风险管理制度框架

(二)省级养老保险基金风险管理制度框架说明

1.社会养老保险事业局依法征收社会养老保险费,进入财政专户,并分别将统筹账户基金交给基金管理局,个人账户基金交给个人账户基金管理委员会指定的基金管理公司。

2.基金管理局依据社会养老保险基金保值增值要求和国家宏观经济政策取向,将统筹账户基金投资于固定收益金融工具为主的对象和国家重点开发项目。

3.在给付时期,基金管理局按社保部门的指令将资金划入财政专户;社保部门建立临时性账户,从财政专户划出给付资金并按时足额进账职工在商业银行的个人养老保险金账户;地方财政和中央财政部门对社会统筹部分的给付有最后责任。

4.个人账户基金管理委员会选择合适的基金管理公司。基金管理公司再根据与各省个人账户基金管理委员会签订的契约对个人账户基金进行多元化投资,以实现社会养老保险基金收益最大化。

5.基金管理公司逐月将养老基金划入社会养老保险事业局指定的个人养老保险金账户,以社会化方式向职工支付养老金。

6.基金管理局逐月将养老基金划入社会养老保险事业局,社会养老保险事业局以社会化方式向职工支付养老金。

7.基金监督委员会依法批准和注销基金管理公司的社会养老保险基金特许经营权,并依法监督基金管理公司的信息披露及投资活动。

8.基金监督委员会对社会养老保险基金的投资进行全方位监督。

9.社保部门 (省级)依法成立基金管理局。

10.社保部门协助地方劳动保障部门的征收和分账工作,并对社会养老保险基金运作的全过程进行监督管理,确保养老基金的充足性。

总体上,养老基金监督委员会执行的是在养老基金管理体系外部的监督职能,而在养老基金内部,由于组织结构的完善,各部门间也具有互相监督职能。就外部监督而言,监委会通过组织市场中介机构工作来为监督机关、基金持有人和基金管理人提供客观、公正的有关基金营运方面的信息,从而加强对养老基金营运管理的外部监督。以各种中介机构为主形成的监督机制能够有效保证养老基金管理的合规性,但这不足以全面保障参保职工的利益。要建立完善的监督管理体制,就必须建立起适应市场要求、以内部制衡和外部监督为核心的委托——代理管理体制,明确各监管机构的部门职责,避免出现职责不清、重复监管的现象,保证监管体系的高效和协调运行,发挥政府机构监督、委托人对受托人的监督、管理运营机构相互监督、社会中介机构监督等多层次监督机制的作用,动态地修正养老基金监管内容,正确处理发展与监督的关系,为最终保护受益人利益,对养老基金投资建立一套科学合理的风险补偿机制。

四、对上述风险管理模式的可行性分析

上述模式具有以下优点,可以有效地解决目前基金风险管理存在的问题。

(一)能够实现财务制度与管理制度的衔接

目前,统筹账户和个人账户混合管理,新管理模式依照“统筹账户”原则将统筹账户的基金交由基金管理局运营,考虑到统筹账户是现收现付制,相对养老保险金需求而言,该账户上不会有太多的积累,可投资的资金规模小,基金的运用对制度本身以及对资源的市场配置影响不会太大,所以我们并不刻意要求统筹账户基金的市场化运营;同时,投资的收益性与流动性是呈反比的,统筹账户基金具有短期性的特点,它要求较高的流动性,基金是在强调流动性的前提下,在安全性与收益性之间寻找平衡点的,所以,固定收益投资较适合统筹账户基金的特点;另外,根据国家宏观经济发展政策,将基金投资于基础设施和国家战略支持的开发项目,有利于满足宏观调控政策和产业政策要求,将个人账户基金交由基金管理公司运营,一方面在分散风险的情况下可以通过多元化投资实现基金的增值,使职工分享经济发展的成果;另一方面实现了储蓄向投资的转化,增加社会资本积累,满足经济建设需要。

(二)能有效地将经营权从政府职能中分离出来

现行管理制度规定了基金管理的政事分离。但基金管理权和经营权属于政府机构,这种管理监督制度必然滋生地方主义思想和利益地方化、部门化现象,基金的完整性受到极大的挑战。分权式管理模式和多层次制衡式监督模式能够切实实现权力职能的分离,提高养老保险制度的运行效率。另外,政府可以从自身不擅长的养老保险基金投资和管理的具体工作中脱离出来,专注于立法和监督等宏观层面的监督,发挥其他监督机构的专业优势,提高养老金系统的运行效率,完善养老金体制中市场竞争机制和基金投资体系。

(三)有效降低管理成本和交易成本

新的管理模式将保险费的征收职能交给税务部门是给予税务部门具有法律强制性的考虑和充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势,可以大大提高税务保险资金的筹资效率,有助于实现管理费用的最小化。另外将养老基金的发放职能交给银行或保险公司主要考虑到充分利用其广泛的营业网点和巨大的网络资源来降低管理费用。

新管理模式将个人账户基金交给众多的基金管理公司管理;这些养老基金管理公司可以是现有的基金管理公司、其他金融机构成立的社会养老保险基金管理公司、也可以是新建的专门养老基金管理公司。而允许所有现存金融机构参与竞争一方面可以直接减少创建成本;另一方面通过竞争和利用现存金融机构的各类服务项目更有助与降低营销成本。

五、完善省级养老保险基金风险管理机制的建议

针对近期养老保险制度改革的具体实践,我们从制度建构改革、监管职能改革、资金运用方式改革等方面给出如下建议:

(一)制定长期的风险管理策略

基于分权思想的基金管理制度具备上文提到的诸多优点。制度的改革对参保职工和政府都有利。风险管理的战略规划可以围绕建立基于“委托——代理制”的现代管理制度,养老保险基金投资管理制度,养老基金运营管理机构的市场准入和退出机制,养老保险基金的外部监督机制等方面进行。

(二)加快养老保险制度的规范建设,厘清中央、地方政府在养老保险中的责任,明确不同政府实体和缴费人在养老保险基金中的权属关系

遵循权属清晰性原则,明确规定基金参与者、资产管理人、资产保管人、基金公司董事会以及董事的权利与义务。积极研究养老保险系统的成本,厘清养老保险基金的制度前负债,明确养老基金的资产归属。养老基金投资涉及到一个理论上的制度因素,即养老基金的清算处理。在基金清盘时,剩余资产的归属必须明确,这反映了养老基金的所有权。

(三)发展金融市场中介,加快精算师、会计师、审计师事务所和各种风险评级公司等中介机构的培育,强化外部监督机制

中介机构的作用是向各机构提供信息服务,信息披露的公开、有效、及时和充分,使基金管理委员会能够获得并准确理解有关基金运营的情况,做出正确的决策,从而加强对基金监督。鉴于我国目前市场中中介机构很不发达,离独立、客观、公正的标准还有很大的差距,应加快中介机构市场化改革的进程,加强对中介机构管理的立法及监督。

(四)建立养老保险基金信息披露制度,强化养老基金管理机构的内部监控机制

完善和强化养老基金管理方的内控管理是保障基金安全的重要基础。完善养老基金管理方的内控管理要从培育内控制度入手,养老基金管理方内部控制涉及到内部组织结构的优化、资产风险的控制和会计系统控制。建立信息披露制度,加强信息披露,进一步完善基金监督的法律法规,做到有法可依、有法必依,有章可循、有章必循,要立足于防,建立健全科学有效的内控机制。内部控制要由事后补救转向事前防范转变,从单一的事后控制向事前、事中、事后全过程控制转变。

(五)建立严格的市场进入和退出机制

在目前,应当制定严格的准入标准,规定任何机构进入养老基金管理行业都必须满足这些标准,并经过监督机构的严格审批;必须制定严格的退出标准和程序,一旦养老基金管理者无法满足有关标准,就必须自动退出养老基金管理行业。

(六)构建多层次相互制衡式监督机制

多层次制衡式监督模式,是以监督主体的多元化为前提的,既有养老保险基金监督委员会、行政及相关部门的内部监督,又有审计事务所等中介机构的外部监督,还有个人账户基金管理委员会与统筹账户基金管理委员会的监督。以养老保险基金监督委员会为核心的监督处于整个监督体系的最高层,具有独立性、专业性、权威性;以劳动保障部门的基金监督机构为代表的监督处于整个监督的中观层次,起着承上启下的协调作用;以投资营运机构为主体的监督处于微观层次,起着内部监督、制衡的作用。各层次的监管机构各司其职又相互配合,相互制衡构建起一个完备的基金监督体系。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

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A

1003—4145[2010]05—0104—05

2009-12-29

“山东省社会养老保险基金风险管理机制研究”课题组(李茹兰、杜立金、王海萍、王霞)。

山东省社科规划项目“山东省社会养老保险基金风险管理机制研究”(07BJGJ26)部分成果。