城乡一体化进程中农民利益分割与弥补探索——以重庆市永川区中山路失地农民为例

吴安新，李 进，鲍香花，胡春艳

（重庆文理学院，重庆 402160）

随着建设社会主义新农村的逐步深入，城乡一体化的步伐逐渐加快，土地是农民生存的根本，但由于我国的城乡二元化结构特征明显，人地关系高度紧张。走工业化、城市化、现代化道路虽然是统筹城乡发展，富裕农民的重要途径，但是由于种种原因，在此过程中一部分失地农民的合法权益却并没有得到有效保障，合理诉求并未得到妥善解决，出现了农民利益分割失调的情况。随着改革开放的深入，广大农民由受益者逐渐变成了中国社会的弱势群体，甚至是利益的受损者，在国家发展和财富增长的过程中，他们分享成果的相对份额却日益下降，对于土地农民有三十年的土地使用权，但却没有收益权和处理权[1]。

1 失地农民利益分割现状分析

由于城市建设步伐的加快，户籍制度改革不断深化，城乡二元结构的变革和人口流动日益频繁，土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内人口增长很快。随之而来的征地农转非人员与住房安置工作也出现了许多新问题，群众的利益诉求范围日益扩大，而在此范围内，以农村征地拆迁分配问题最为突出。土地征用农转非人员的诸多保障问题也引起了一系列的附属问题。

永川区中山路办事处下辖7个社区，8个村，总人数约为12万5千人。其中城市人口10万人以上，是城乡一体化的典型示范区，也是失地农民利益分割矛盾较为突出的地区。2007年，永川区中山路办事处接到关于土地征用问题和三农问题的信访案件共66件，占2007年总量的45.2%，人数共计705人次，占总人数的57.6%。特别是2007年4月份，办事处共接到信访15件497人次。而关于土地征用问题和三农问题的就有7件473人次，占该月人数总量的95.2%。2008年，办事处共接到土地征用问题和三农问题信访206件，占总信访量的63.17%，较去年上升了35.57%。数据可以看出，由于满足城市建设的需要，为促进城乡统筹进一步深化，征用农民土地的现象愈加频繁，而从中出现的矛盾冲突也在逐年增加。

调查研究发现农民失去土地的原因大致可分为三类：一是由于收入差距的原因，从事土地经营的收益不高，农民纷纷外出打工，造成“主动性失地”；二是国家征用农村土地进行开发建设或基础设施建设；三是由于城市规划绿化用地的需要，政府要求农民在集体土地上进行绿化建设，这样从表面上看，土地虽然仍然属于农民集体，但是实际上却失去了对土地的支配权。针对这三种失地情况，除“主动性失地”的农民外，其余两种情况政府大多采取一次性补偿地上附着物、青苗等损失或采取国家予以转非转居或给自谋职业人员补偿费的方式予以弥补农民利益损失。我国《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿，没有国家规定的，应当给予合理补偿”。但是在现实征地过程中却不可避免带来多重矛盾，其中最突出的矛盾有两类：①县乡基层政府财政收益与农民个体利益的矛盾。农民以土地为生存的第一要素和手段，与民争利很容易激化矛盾，但是分税改革以后，土地拍卖收益占地方财政约三分之一，这就很容易激励地方政府的自我经济理性，忽视或弱化农民利益诉求，一定程度、一定范围内加剧了矛盾；②县乡基层政府财政收益与国家经济战略规划和政治目标统一化之间的矛盾。地方政府自我利益实现动机往往忽视国家政治、经济发展战略规划和市场的部分规律，有令不依的现象大量存在。当然除此以外还有村集体利益、非农用地业主利益、中介参与利益者等多方交织局面，这6方之间形成了一个立体利益博弈网络，但最核心的则是县乡基层政府财政收益与农民个体利益的矛盾、县乡基层政府财政收益与国家经济战略规划和政治目标统一化之间的矛盾，他们制约着其他矛盾的发展及走向问题。如果政府采用优先考虑社会利益，处理方法欠缺，就可能出现受到威胁的失地农民的利益与社会整体利益发生冲突的情况，甚至激化矛盾，这是需要注意的动态方向。

2 失地农民利益分割存在的问题及原因分析

在众多的失地农民中，有一部分失地农民的利益并没有得到有效保障，生活十分困难。他们不仅没有从经济社会发展中受益，反而变相地为此做出了牺牲，承担了发展的成本，成为征地过程中的利益受损者。中央农村工作领导小组办公室陈锡文主任所说：“农民失去土地以后，他就当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民又不是市民。只能是社区游民，社会流民。”由于地方政府和失地农民的个体理性导致整体非理性，陷入“囚徒困境”，经济学上就是一种博弈关系，按照2005年因对博弈论的贡献而获得诺贝尔经济学奖的Robert Aumann教授的说法，博弈论就是研究互动决策的理论。所谓互动决策，即各行动方（即局中人[player]）的决策是相互影响的，每个人在决策的时候必须将他人的决策纳入自己的决策考虑之中，当然也需要把别人对于自己的考虑也要纳入考虑之中……在如此迭代考虑情形进行决策，选择最有利于自己的战略（strategy）。根据《博弈圣经》的博弈关系8点要素构建决策人、对抗者、生物亲序、局中人、策略、得失、次序、博弈均衡；失地农民与地方政府二者对应于8大要素来分析的话，一定程度上政府是决策人（抛出失地农民被动的选择自己的博弈收益，从博弈关系的地位优劣上看则是如此），多数情况下失地农民是对抗者（除非农民优先选择博弈的主动权，一般不存在这个可能性），二者都是局中人，都在生物亲序（无论动态还是静态博弈，农民也在被动地从混乱的环境中等待、寻找有序的亲近行为），然后一系列的博弈关系开始，直至均衡出现。以静态观点或者说一次性博弈过程我们构建纳什均衡博弈如图所示：

图1 地方政府和失地农民博弈得益矩阵

在征地过程中，地方政府利益的最大化往往与失地农民利益最大化相冲突，再次博弈过程中地方政府并不一定能代表失地农民的利益，而失地农民利益的最大化也并不等于地方政府利益达到最大化。当地方政府与失地农民都为追求自身利益的最大化而相互竞争时，其结果可能是双方利益都遭到损害[2]。如果双方都是以自己经济理性考虑自己的利益最大化，则容易造成双方受损，最后只能得益（2，2），与共享型（5，5）相比福利损失高达 1.5 倍。但是，从实践经验看，基本上都是（5，2）博弈模式，因为基层政府的权力地位往往采取占优策略，致使失地农民有一定利益损失，失地农民的利益就很难得到有效的保障。但是，失地农民一般不满足（2）的得益收益，而是通过上访甚至自残等手段与地方政府进行再次博弈，如图。

图2 地方政府和失地农民动态博弈得益矩阵

在这个博弈过程中并没有达到纳什均衡的要求，因为总体上它是以农民的不满意的对抗情绪为主，并且地方政府也不满足这个博弈得益，相比图1的收益，无论政府采取哪项策略，其博弈得益都不够理想，并且社会矛盾不是缓和，而是恶化，所以博弈还要继续。在持续博弈过程中，地方政府一般基于媒体压力、上级政府压力、民众压力等或采取迂回策略，或在一定程度上利益让步，直到失地农民相对满意，才能达到最终的均衡，这个均衡收益对地方政府来说低于初次博弈得益，而失地农民高于初次博弈得益，如图3所示：

图3 地方政府和失地农民动态博弈得益矩阵

图3是经过多次博弈之后，农民和地方政府间的博弈关系趋于平衡，这也是社会建设政治走向文明化的一个标志和必经过程，最终会形成农民利益越来越得到尊重，地方政府利益（一般为非应得收益）越来越得到限制，但以社会高度看待此问题，则是一种社会的帕累托改进，整个社会的福利水平有所增进。不过既然目前大量存在着初次纳什均衡博弈的关系，说明社会部分状态不是帕累托优化，即存在着地方政府与民争利的现象。具体表现在以下几个方面：（1）城乡二元经济结构导致利益分割不平衡。我国城市经济以现代化大工业为主，而农村则是典型的小农经济；农村的基础设施和人均消费水平都远远落后于城市。这样的落后具有先天性的不平等，正因为这种不平等使得资源向大中城市越来越集中，原本资源就稀缺的农村多数依靠农业获取自己的经济福利，而二元经济结构的“嫌贫爱富”使大大小小的政治中心所在地自然统揽了大部分经济资源，农村的利益在先天和无形中受到侵害，尤其是农民赖以生存的土地被征用而未得到妥善安置，由于文化素质和劳动技能较低，就业就有可能无着落，利益分割的不公平性一目了然。（2）补偿制度不完善、标准不统一。对于失地农民的补偿，政府多采用买断式的一次性安置，给了补偿就将农民推向了社会。由于一些农民理财能力差，坐吃山空将钱花光，陷入了种田无地、居住无房、上班无岗、社保无份的境地，生活在城市的边缘，成为新的弱势群体。特别是超过55岁年龄段的失地农民，他们基本没有劳动能力和收入来源，成为家庭负担，生活最为堪忧。还有一部分失地农民却因为上面和地方政府文件不统一，有的偏高，有的偏低，造成下级政府不知如何实施补偿或按照低标准实施，这样就不能有效保障农民的利益。（3）保障不到位、承诺未实现。永川区中山路办事处玉清村玉青寺村民小组，地处渝西永川区政治经济文化中心和城市建设开发的重要地位，为满足城市建设的需要，该社土地全部被征用。由于当时补偿费用较低，该社农民从此成了城市贫民，无职无业。当时征地时开发商承诺，转非后立即与农民划拨土地，修厂办实体，解决子孙后代生活，逐步走上富裕道路，但转非后近两年，却未得到解决。<<重庆市征地补偿办法>>（重庆市人民政府55号令）第十八条规定:农村集体经济组织的土地被全部征用后，有条件兴办经济实体且安置农专非人员在10人以上的经有审批权的人民政府批准，土地行政主管部门可将土地补偿费、安置补助费一次性支付给经济实体，作为被安置的农转非人员投入的资本金，同时，按每个农转非人员20至30平方米的标准向经济实体划拨土地用于发展生产，安置农转非人员。而现在玉清村的社员按法律法规的要求，已经学会了商业、服务业、修理业、饮食业等求生存的路子，也愿意投入一部分资金，但至今却仍无求职条件和有力无处使，因而面临着生活无源，人心不安的困境。（4）认识滞后导致利益分割不平衡。一方面是开发商和地方政府认识滞后，开发商没有认真分析现在所处环境是否成熟，片面追求经济利益，过分的向农村索取，忽视农民利益。有的地方政府想法好，却未认真权衡，有时候“筑巢引凤”却不见凤，土地荒芜而农民却无地可耕。另一方面是失地农民认识滞后，片面强调个人利益，没有社会主义集体观，而对补偿安置不切实际地漫天要价，或在征地前非生产性抢种、抢建，想索取更多的赔偿，若政府不给，则群众起哄等。（5）安置不对口。建安置房时小面积户型较多，由于整个小区房屋建设规划在审理时被砍掉一部分，造成某种户型数量减少，远远不能满足拆迁户的要求，而对于欠缺方面的补偿，农民又要价过高，无法满足或补偿太低，农民不满。对于就业上的安置有的没有调查清楚被安置人员的特长技能就随意安置，造成失地农民无法正常就业，失业率增加等等。

3 农民利益弥补探索

当农民离开了自己作为命根的土地，而利益又未得到保障时，应该采取什么办法来弥补呢?当地政府如果如图1所示得不到（5）的收益，它就仍然与民争利，就存在着与失地农民都因为征地而陷入“囚徒困境”博弈陷阱；如果它得到（5）的收益，提高自己收益必将损害农民的利益，囚徒困境的静止状态被破坏，又会陷入新的一轮博弈过程，直至到达均衡局面的出现。应该如何平衡双方的利益分割，保障其利益呢？从根本上讲，在于地方政府与农民的双方的共同努力，统筹城乡发展。政府要保障失地农民的合法权益和长远生计，失地农民也要体谅政府的难处，补偿要求要合理。从以下几个方面努力，以求走出“囚徒困境”，达到合理的利益分割点。

3.1 创建基层政府行政博弈法则，推进城乡生存状态一体化

要打破传统城乡二元经济结构，拓展农业发展空间，增加农民收入，逐步深化户籍制度改革，促进城乡居民在教育，医疗等方面的机会平等，通过农民市民化，农业工业化，农村城市化来完成城乡生产方式一体化，生活方式一体化和市场体系一体化。促进城乡统筹发展等措施的实施和完善，需要中央政府在行政治理过程中催生一种以博弈论为理论依据的政府行政法则，尤其是地方基层政府的，以利益分割的博弈过程和博弈结果为切合点，尽力完善基层政府行政规范，规制其于民争利的经济理性，把经济博弈纳入依法行政的范畴，以克服阻碍完成城乡一体化的重要障碍，这是克服城乡二元经济结构导致利益分割不平衡的根本途径。

3.2 土地产权集约化以克服利益博弈中补偿制度不完善、标准不统一

在经济发展，富裕农民的同时，减少失地农民增量，是解决失地农民利益分割一个有效途径。2001年6月，四川省南溪县罗龙镇杉木村27户农民，用各自的土地承包经营权入股成立罗龙养殖公司，从事白鹅、兔、鱼等养殖。这个公司完全由农民自发组织，规模开发集约经营，风险共担，利益共享。农民在自己的土地上既作农业工人，按月领工资，又当股东年终按股分红[3]，农民由社员变成了股东，资产变股东的方式有效地维护了失地农民的切身利益，以克服利益博弈中补偿制度不完善、标准不统一的弊端。因此，在其利益得到保障的前提下，农民易于满足现状的心理比较容易出现“让利行为”，即使地方基层政府出现与之利益博弈的情况，也可能弱化了矛盾，这就要求地方基层政府树立富民思想和意识，只有民富了自己才能宽裕，否则会出现两败俱伤，民穷地方积贫积弱的局面。

3.3 完善失地农民社会保障制度，中央政府是不良博弈的终结者

征地除了必须保障农民利益，要有以不降低被征地农民原有生活水平，使农民长远生计有保障为基本原则的法律法规外，还要注重执行力背后的基层行政行为的变异，尤其是“上有政策、下有对策”阳奉阴违做法，严厉打击这种只顾眼前的与民争利的行政不作为。为此，政府应针对各地不同的情况要制定出不同的补偿方案，收集失地农民不同的利益要求，合理满足。对农民要动之以情，晓之以理，辅之以利。征地后要确保农民有房可住，完善房屋拆迁管理办法和程序，妥善做好安置工作。建立失地农民的社会保障制度，让农民老有所养，老有所依，免除生计之忧，完善农民的低保和养老保险，确保失地农民享受到与城镇居民平等的社会保障制度。只有更高级政府才是不良博弈的终结者，否则地方基层政府不可能跳出自我利益的怪圈，也难于自觉平衡城乡、农民、集体等各方利益，则利益分割出现的裂缝还是难以弥补。

3.4 提高地方政府对国民经济蛋糕的认识

地方政府与失地农民的争利行为明显说明地方政府认识滞后导致利益分割不平衡，也没有充分的认识到国民经济利益蛋糕的分割原理，只是一味的强调眼前利益。企业“分蛋糕”要坚持注重效率兼顾公平的原则,从而充分调动广大员工的积极性、创造性；企业必须先“做大蛋糕”，后“分好蛋糕”，这是两者的总体定位和运作方向”，国民经济蛋糕与马克思理论的企业蛋糕一样原理，这就需要地方政府的智慧，加大对国民经济的认识力度，先做大、后分割才是上策，否则无异于杀鸡取卵。

3.5 注重失地农民安置的后续工作

针对安置房时小户型且户型数量不够的问题，“征地专项基金可以由土地补偿费、安置补助费,以及从耕地占用税和政府出让、转让的土地收益中提取一定比例构成。可以借鉴城市国有土地储备机制,采用融资方式筹措征地基金,以确保征用土地后,能及时、妥善安置好失地农民,对建设单位供地时,再由建设单位承担征地的直接费用和融资利息”。而对于欠缺方面的补偿，农民又要价过高，无法满足或补偿太低，农民不满。对于就业上的安置有的没有调查清楚被安置人员的特长技能就随意安置，造成失地农民无法正常就业，失业率增加等等。“要实行多途径安置,防止发生把土地补偿费、安置补助费等‘一分了之’的行为。对项目建成后效益较好的、建设单位又有用工需求的,提倡并鼓励建设单位招工安置失地农民;在城市郊区,对土地稀少但城市规划允许的,建设单位采用‘留地安置’也不失为一种可取的安置方式。对建设单位不能采取招工安置的,有条件的,提供被征地的集体经济组织利用自己的土地、劳动力资源优势与建设单位的人才、技术、市场等优势,采取与建设单位或其他单位合作兴办企业;提倡被征地的集体经济组织利用征地款搞第三产业;提倡采取保险方式安置失地农民,特别适用于对老年人的安置”。

3.6 提高失地农民的科技能力也是破解利益分割不平衡的重要措施

解决“三农问题”似乎必谈农民科技化，重提它的目的是用福利经济学视角诠释社会发展新路径，给人们一种全新的思考提示。这个思考主要集中在帕累托的原理应用上，着眼于科技进步对生产力的解放和对社会发展的促进。既然农民自身资源配置存在改进的余地，改进了就符合帕累托原则，进而达到帕累托优化。至于农民如何科技化，众多学者都给出了各自的解答，农业部农村经济研究中心蒋中一先生论述的比较详尽，但蒋先生的农民分享经济成果路径不是我们感兴趣的话题，我们的兴趣点在于农民科技化过程怎么样才能帕累托改进或者怎么样才能达到帕累托最优。从人力资源的角度出发寻求生产能力的释放，尤其是对没有科学知识、技术技能差的农民人力资源。部分开发，虽然不能用具体的百分比数字衡量，是不是可以用1+1≥2的资源组合理论解释农民科技化问题，很难得到具体答案，不过可以肯定的是农民科技化过程得到福利的是农民，然后外溢于社会，补偿了社会发展的短板，自然会形成一个释放链，进而优化社会福利，完全符合帕累托原理，这是破解利益不平衡的又一重要手段，或者说是关键之一。

总之，地方政府对失地农民的一次性补偿方式带来的社会发展困境是一个不容忽视的问题，尤其是补偿费用、就业安置等导致的利益分割不平衡，使双方陷入一种无限期的动态博弈过程，尤其是任期经济的波动，带来资源的浪费。如何找到利益分割的平衡点，保障失地农民的利益成为一个值得进一步研究的课题。

[1]高登辉.维护和实现农民利益的历史必然性和制度研究[D].长春：东北师范大学,2005.

[2]夏书章.行政管理学[M].高等教育出版社.广州：中山大学出版社,2008.

[3]姜晓亭.在城乡统筹发展中妥善解决失地农民问题[EB/OL].http://www.agri.gov.cn/jjps/t20051102_486616.htm，2005-11-02.

[4]陈赞晓.探析企业“做蛋糕”和“分蛋糕”的关系及其总体定位[J].经济师，2006，（8）：183-184.

[5]曹旭东,安晨光.土地征用后失地农民安置问题的思考[J].内蒙古科技与经济，2008，（8）：306，309.