浅谈行政事业单位预算管理存在的问题与对策

湖南出入境检验检疫局 罗红辉

行政事业单位是我国国民经济和社会发展的重要组织，担负着社会主义物质文明和精神文明的双重重任。行政事业单位的经费来源主要由财政拨款的预算内资金、行政事业性收费（即预算外资金）和其他收入等构成。长期以来，由于缺乏约束机制，行政事业单位的管理相对比较宽松。但随着我国机构体制改革的日益深入和财政部门预算改革的逐步推广，这种粗放式的管理将越来越不适应新形势的需要。行政事业单位预算管理相关的问题的出现对行政事业单位财务预算功能的实现产生了严重影响，阻碍了行政事业单位社会功能的实现。因此，分析行政事业单位预算管理存在的问题与对策，有利于促进综合财政管理改革、有助于提高行政事业单位资金使用效率、有助于从源头上预防和解决腐败问题，具有重要的现实意义。

一、行政事业单位预算管理的内涵与作用

预算管理是相关单位通过编制预算、业绩考核和内部控制等手段进行财务管理活动来实现其既定的经济或管理目标的过程。行政事业单位预算由收支两条线组成，即收入预算和支出预算,包括短期的现金收支预算以及长期的资本支出和长期的资金筹措。行政事业单位预算管理的主要目的是执行国家有关财经法规，厉行节约，量入为出，降低行政事业成本，提高资金使用效益。因此，行政事业单位的财务预算管理是行政事业单位根据本单位的社会责任、发展计划及经济任务，结合本单位的管理目标和经济资源的运用与配置，运用科学的方法预测财务期间所有的财务收入与支出金额而编制的数字化的综合计划，其财务预算的目的是通过预算合理有效的适用本单位的现有资金，是单位内部预算的重要组成部分。行政事业单位预算管理的作用主要体现在以下三个方面：

（一）强化资金的统筹管理。由于我国事业单位存在特殊性，它们的生存和发展在很大程度上依赖于国家的财政资源，而财政资源是有限的。行政事业单位在社会生活中按照预算管理制度，从经济发展的需要以及国家的大局利益出发，运用相关手段实施资金的统筹管理。通过各种渠道征集来的资金，把有限的财政资源分配到最需要它的单位和部门，一方面为保证单位自身的正常运转提供了最重要的前提条件，同时也提高了财政资源的配置效率和使用效益，在很大程度上节省成本费用，减少财政资源的浪费。

（二）优化财政支出结构，保证行政、事业单位财政资金的合理分配，提高资金的利用效率。通过一定的手段、渠道和途径聚集的资金，必须通过一定的方式进行再分配，真正实现财政预算的整体目标，因此财政预算的作用也就无可替代。财政资金通过财政预算手段，合理地流向预算各部门，加快预算执行进度，提高资金使用效益。

（三）提高事业单位的整体管理水平，促进事业单位总体目标的实现。目标的实现往往需要制定科学合理的计划，在执行计划的过程中不断的与阶段目标进行差异分析，找出执行过程中存在的问题，根据环境的变化，及时的调整和修改计划，最终实现组织目标。通过预算收集的信息传递和分析，可以提高行政、事业单位制定政策的可行度，有利于提高事业单位的整体管理水平，促进事业单位总体目标的实现。

二、行政事业单位预算管理中存在的问题

（一）预算编制准备不充分 行政事业单位的预算编制是预算执行的基础，同时也是各项事务活动的起点，牵涉的部门多,时间跨度长，应该是一个严谨、认真的过程。因此,在编制财务预算时应由相关部门组成预算编制小组,充分考虑宏观环境、现实任务等因素,分析预算实现的可能性和难度。但是目前编制财务预算通常仅仅就一个财务部门的工作,编制时间也不足两个月，且次年预算编制与当年财政决算几乎同步进行，单位会计工作量大，时间紧，因此工作质量不高。

（二）“零基预算”难以落到实处。很多行政事业单位还习惯于“上年基数加增长”的老方法,不以单位或部门的实际情况为基础来确定安排预算,相互调剂、宽打窄用产生差额，导致结余。采用“上年基数加增长”的方法编制预算，并未充分考虑事业单位发展的规模和速度，也未认真评价所提供的服务与效益，只是简单地采用在往年预算的基础上增加一个系数的增量预算法。预算编制粗放、简单，使编制的预算和事业发展的规模、速度不相适应，导致对事业发展较快、规模较大的单位和部门因预算过小、资金缺乏而阻碍了事业的发展。在进行预算管理体制改革过程中，提出以“零基预算”作为预算编制的方法，“零基预算”打破原有预算基数，重新按支出项目轻重缓急排序的指导思想，恰好适应我国社会转型期政府职能转变的需求。这种方法的应用存在很大的刚性，并且由于体制的惯性，大部分事业单位仍然习惯原有的编制方法，从而使得“零基预算”的预算编制方法难以落到实处。不科学的预算编制方法必然会造成预算编制结果脱离实际，造成财政资金的浪费和闲置。

（三）财务预算在编制后预算执行不力,随意现象严重。其一，因考核意识不强、考核指标不明确等原因,行政事业单位的预算项目结束之后,普遍缺少对预算执行情况的科学控制、分析、考核和评价,资金投向是否正确、资金使用效益如何、有无超预算支出等问题得不到足够重视,对下一期预算的编制、执行没有指导作用和参考价值,削弱了预算应有的职能。另一方面,由于很多单位未实行预算执行的激励机制和责任追究机制,没有将预算执行情况与员工的绩效挂钩,预算执行没有约束力,预算执行过程中随意改变资金用途,资金使用效益降低,浪费现象严重。同时，虽然有些单位也具备相应的考核体系,但缺乏科学性与规范性,大多只是形式而已,对预算执行未能形成真正的约束力。

（四）重总数，轻结构。近年来，一些行政事业单位行政事业经费急剧下降，消耗性待摊费用急剧上升，造成了结构控制比例失衡。胡乱安排，随意支出财政经费的现象很严重。造成在预算执行过程中结构经费严重不足，到了验收和审计的时候基层行政事业单位疲于应付。

三、改进行政事业单位预算管理的对策

（一）细化预算编制过程,提高预算编制质量预算的编制需要大量的基础数据,负责预算编制工作的财务人员要学好《预算法》和有关文件要求,根据本单位的实有人数情况和开展工作的实际需要,将本单位的经费包干拨款与事业收入等统一纳入单位的年度财务收支计划,然后按部门预算要求根据核实无误的基本数据,填制单位基础信息表,科学确定本单位部门预算的编制基数,实事求是地填报各种数据。单位应该留给预算编制人员充足的时间,预算编制人员应摒弃在预算编制过程中的主观理解

（二）提高财务人员业务素质。经常组织财务人员学习《会计法》、《预算法》，财政部颁发的行政事业单位会计制度及准则和相应的国有资产管理制度相关知识，使大家充分认识行政事业单位财务预算管理的重要性。加大对在岗会计人员的培训,强化会计人员执行预算法规的意识，结合财政法规、税收政策制定适合本行政事业单位的财务管理和会计核算制度。对会计责任人或会计主管的任职条件进行严格把关,符合条件的人员才能委以重任，提高会计人员的整体业务素质。

（三）全面推行零基预算。要积极推行“零基预”方法，摒弃已使用多年的“基数预算”方法。与“零基预算”方法相比，“基数预算”方法的主要缺点是无法将所编制的预算在各个部门之间进行分配，再者，以上年数为基础编制本年的财务预算，这本身就存在着一定的主观因素，造成预算数额与实际情况差距较大，因此，采用“零基预算”方法可避免受到上年数的影响，从而使所编制出的预算与实际情况比较相符。科学合理的预算编制方法是预算管理顺利实施的重要保证。因此，应改变传统的观念，将零基预算落到实处。

（四）完善制度建设，强化预算执行监管制度建设是我国行政事业单位改革的重点，加强预算制度建设的核心应是建立有效的收支约束和执行监管机制。一方面，收支约束机制应涉及单位管理的方方面面，从单位宏观运行到日常具体业务，做到预算执行有章可循，并确保经费有计划，有步骤的使用，合理保证资金使用的效率效果；另一方面，预算执行监管是深化预算管理的关键，预算制定后应经上级单位批复，完后严格按预算执行，同时还需对预算执行情况进行监督检查，防止资金被挥霍浪费。

（五）重视支出结构控制。行政事业单位在预算执行时要恰当的进行归类，合理划分支出范围，正确核算，做到结构控制优先，总数控制兼顾。

[1]贾康,苏明.部门预算编制研究[M].北京:经济科学出版社,2005

[2]凌岚.对深化我国预算制度改革的几点建议[J].经济研究参考,2005;39

[3]张新,王蓓.事业单位预算管理改革研究[J].预算管理与会计,2008;10