转型期均衡利益表达机制构建中的政府责任

吴群芳

摘要：在转型期均衡利益表达机制的构建中，政府责任主要体现为表达环境的营造、表达渠道的提供、表达过程的监管、弱势群体的帮扶以及利益诉求的回应。政府必须认清公民利益表达的重要意义，实现政府职能的全面转型，保持自身立场的超越性与公正性。

关键词：利益分化；均衡利益表达：政府责任

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408(2010)08-0008-04

进入21世纪以后，中国收入差距的基尼系数已达到0.496(2006年)，这意味着我国已经进入高收入差距国家的行列。政府要以积极的态度解决收入差距悬殊的问题，在这一过程中，相关的收入分配制度和具体的分配政策的选择固然重要，但机制更为根本。中国的贫富差距走到现在，不能仅仅看成是一些政策的失误，或偶然因素的结果，而是不同社会群体为自己表达和争取利益的能力严重失衡，这是真正的机制问题。重建这种机制比政策更为根本。从这个意义上说，承认不同的社会群体表达和追求自己利益的合法性，就不同群体平等地表达自己的利益做出制度性安排，建立能够容纳不同群体利益表达的有中国特色的均衡表达机制，乃是解决收入差距悬殊问题的关键。

一、转型期均衡利益表达机制构建与政府主导

“民主社会是个讲话的社会。”通过公民均衡的利益表达，社会的不同利益进行表达和集聚，并在博弈、妥协和融汇中实现各方的利益均衡。如果不同群体的利益表达和诉求的机制出现严重失衡，随之而来的利益沟通与协商机制、利益分配与平衡机制就建立在空中楼阁之上。从这个意义上来讲，不同利益群体表达和诉求的失衡就是民主政治建没的失衡。保障和实现弱势群体自主、充分和有效的利益表达不仅是解决权利失衡的重要手段，更是弥合社会断裂的重要途径，也是构建和谐社会的必然要求。

在转型期公民的利益表达过程中，由于不同群体所占有的社会资源上的差异，导致了群体之间利益表达机会的不平等和能力的不对等。以高收入群体为代表的强势群体掌握充足的资源，有着强大的影响社会公共舆论和话语形成的能力，而包括低收人群体在内的弱势群体由于社会经济地位低下，缺少各种正常有效的途径和通道来诉求其利益，在政治决策和公共政策的形成过程中往往被边缘化。利益表达失衡导致了各利益群体对政府政策影响力的高度不对称，并进一步导致收入分配制度和政策严重缺位、执行乏力或变形走样等政策偏差现象，既有收入分配政策的利益偏向性质长期无法得到矫正。收入差距的扩大反过来又加深了不同群体利益表达能力的失衡，使得利益格局的变化越来越不利于弱势群体。

协调利益关系和缓解社会矛盾，是现代政府的重要职能。事实上，即使在西方市场经济国家，即使在提倡政府仅仅作为“守夜人”的时代，利益关系的调节仍然被认为是政府的基本职责之一。也就是说，利益调节问题的解决离不开政府，而政府所采取的调节政策，对于社会利益格局的均衡，也将起到决定性的作用。政府有效供给包括利益表达制度在内的利益协调制度，已经成为造就现代社会和谐环境的重要保障。

中国政府在中国经济发展各方面包括收入分配上所体现的巨大作用是无与伦比的，在维护分配秩序、调节市场分配结果方面发挥着不可替代的作用，是唯一有能力来解决全社会范围内的利益协调问题的组织。在构建均衡利益表达机制从而推动公平的政策和制度安排的过程中，政府作为社会公平的维护者、多元利益的协调者和弱势群体的帮扶者，设置并控制着民众利益表达的渠道，把握整个利益表达过程，决定是否采纳表达结果，其主导性地位毋庸置疑。

而转型期特定的时代背景，一党执政的政治体制，特别是强、弱势群体差距悬殊的力量对比，更决定了均衡利益表达机制的构建需要政府的组织与引导，需要以政府为主导。这主要是因为：弱势群体要想同强势群体之间形成表达上的均衡，必须要同强势群体之间达到某种力量的平衡，也就是势均力敌才行，否则就谈不到表达均衡。而中国当前的社会现况是强者太强，弱者太弱，弱势群体与强势群体力量对比悬殊，二者所占据的资源和组织化程度相差太远。这就决定了政府不能放任二者进行利益博弈，而应以主动的姿态进行利益表达和输入。在构建均衡利益表达机制的过程中，政府肩负着不可推卸的责任，理应扮演主导性的角色。

二、转型期均衡利益表达机制构建中的政府责任

如前所述，在后发超大型的中国构建现代化进程中的利益表达机制，其对政府的社会调控能力提出了很高的要求，即要建立政府主导型的均衡表达机制。具体来讲，政府主要肩负着如下不可推卸的责任：

1表达环境的营造责任。在均衡表达机制的构建过程中，良好的表达环境的营造是必不可少的。政府应当为公民的利益表达创设良好的体制环境和社会氛围，在社会上造成一种民主的、平等协商的气氛，形成一种人人能够畅所欲言、充分表达自己观点的局面。

第一，培育自主参与型的政治文化。“政治文化在几个方面对利益表达都很重要。”“如果有机会的话，参与型文化更易于动员人民。均衡的利益表达要求公民积极的表达参与，而公民的表达参与不仅需要有完备的利益表达规范，而且还需要参与型的政治文化。由于长期以来小农经济在社会中始终占据着主导地位、以皇权为中心的专制主义的等级化治理体系等诸多因素，促使中国传统社会的广大人民群众没有生长出政治自主意识和独立人格，他们对政治存在严重的恐惧心理和冷漠感，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们，他们的代表一定要是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力”。因此，全新的参与型文化是公民均衡利益表达的基本要素。现阶段，与强势群体利益表达的主动性、积极性相比，弱势群体则往往缺乏捍卫自身利益的主动意识，具有消极情绪和依赖心理，习惯于被动表达。政府应加强宣传的力度，普及民主、平等、法治等现代政治意识，引导公民正确认识自己的权利和责任，形成独立的政治人格，积极主动地进行利益表达。

第二，保障信息知情权。充分的信息知情权是公民均衡利益表达的基本前提。在公民的知情权得不到满足的情况下，公民对国家的大政方针甚至与之利益息息相关的具体政策了解甚少。自然就不可能对自己的利益受损情况做出清晰的评估，从而导致其不能通过有针对性的利益表达来维护自己的利益。长期以来，我国民众的信息知情权利是比较缺乏的，公共权力机关和普通民众之间存在着严重的信息不对称状况，公共信息往往被一些机构和部门所垄断。尤其是整日为生活而奔波的弱势群体，往往难以顾及政治生活，不能有效地获知充分的政治信息。因此，政府应该积极采取措施保障公共信息的公开化，进一步加强公众信息服务机制建设，不断加强与公众的信息沟通。

2表达渠道的提供责任。“利益表达的关键是有关行动者能够获得进行表达的渠道或途径。”渠道是否畅通直接

关系到利益表达的绩效。一般来讲，在一个利益多元化的现代社会，衡量其利益表达渠道是否畅通主要有两个方面的指标：一个是现有利益表达渠道设置是否完备，另一个是各利益主体的利益是否能通过这些渠道得以充分表达。

现阶段，从形式上看，我国公民的利益表达渠道是较为广泛的，如通过信访，委托中国共产党各级党代会代表、各级人代会代表、政协委员、各级民主党派代表会议代表、团代会代表、职代会代表、妇代会代表等专业表达个体向相关代表大会和常委会反映，向所在单位或者社会团体反映，通过工会、妇联、共青团、行业协会、民主党派等制度性表达团体反映，求助于法律，等等。但目前我国的利益表达渠道处在一种多样化和低效性相伴随的状态．体制内的利益表达渠道虽然比较多，但管用的却比较少，有效的正式利益表达渠道相对稀缺。尤其是个别基层干部出于“政绩”、私利等考虑，隐瞒下情、掩盖矛盾、堵塞言路、压制民意，民众的呼声往往不能及时反映到上级党委政府，由此导致在弱势群体中间，普遍存在着“表达无门”的现象。因此，对于现阶段的中国而言，既要充分发挥现有利益表达渠道的功能，也要随利益群体的发展变化而发明创造新的表达渠道，特别是要为弱势群体提供有效的利益表达渠道。当前特别重要的是：

第一，改善间接性表达渠道的表达结构，减少表达的中介环节，在重要的决策方面实现决策层与群众的直接对话交流，避免多环节传输导致的信息扭曲和失真，使利益诉求信息的传递更加准确和迅速。譬如，在信息技术高速发展和国民素质已进一步提高的今天，可以考虑适当提高人大直接选举的层级，扩大直接选举的范围，以加强人大代表与选民的直接联系。针对人大代表和被代表者缺乏沟通的现状，应该将联系人大代表的渠道制度化，比如通过适当的方式，向社会公布人大代表的个人联系方式，设立人大代表热线，开通人大代表信箱等方式。同时，人大代表应当以各种形式，特别是充分运用现代技术提供的各种形式与渠道，如开通博客、进行网络民意调查等，广泛加强与选民的密切联系。

第二，大力发展直接性表达渠道，加大传媒对民众利益诉求的表达力度，充分利用现代信息技术，为民众向决策者直接表达利益诉求提供新的渠道。通过民意调查、听证会、协商谈判等具体方式，特别是借助于网络这一新兴媒体，使各种利益群体能够找到表达渠道。要把网络建设成为民众利益表达的一个重要平台，让网络在表达民意方面发挥出更重要的作用。政府可以考虑成立一些官方网站，分类接受弱势群体的利益表达。例如中央信访网，以省为单位，分门别类的接受各类投诉、信访，并设专人负责对这些意见进行综合并向相关部门传达，定期公开处理结果，形成制度化、常规化的网上交流机制。

3表达过程的监管责任。均衡的利益表达必须是有规则的表达，政府的责任就是为公民的利益表达制定公平合理的规则和程序，设立制度安排，从而保障利益表达能够健康有序地进行。政府要建立相应的法律制度，充分发挥相关部门的监督作用，依法规范公民的利益表达行为，特别是要对强势群体的利益表达行为进行规范。对于强势群体，既要设定特定的渠道和方式保障他们合法的利益表达，又要规范他们的非制度化的利益表达行为，对强势群体通过不当表达影响决策、政策要有充足的制度防范。要通过法治建设和制度建设，对高干子弟、垄断企业高管、由于与权力结盟而获取巨额利润的房地产商、煤矿老板等私营企业主以及党政官员等强势群体的利益表达行为进行有效的规范和约束，对权钱交易等非法表达手段进行严厉打击，对不合理的表达内容予以摒弃。

4弱势群体的帮扶责任。弱势群体自身的特性，如社会经济地位低下、文化素质不高、自主意识不强、话语权和影响力有限、信息来源与交流不多、对法律知识了解较少等，决定了他们即使在平等的利益表达规则下。也难以实现自身的“自救”。因此，政府的介入就成为一个关键性的因素。政府应在提高弱势群体的利益表达能力、主动体察和认定民众尤其是弱势群体的利益诉求中发挥关键作用。具体来讲：

首先，提高弱势群体的自身素质。据有关资料显示，目前全国4.8亿农村劳动力中，具有高中以上文化程度的占12.4％，初中文化程度的占50．2％，小学以下文化程度的占37.3％。Ⅲ对于个体知识水平处于弱势的人来说，即使没有任何制度性阻碍，也很难清晰明确地表达自己。科学文化素质低下大大限制了弱势群体的眼界，直接影响到他们利益表达的广度和深度。要提高弱势群体利益表达的能力，必须大力发展国民素质教育，促进教育公平，多渠道、多层次地增加对弱势群体教育事业的投入，努力提高弱势群体的受教育程度。

其次，政府应当通过专门立法或举措，培育利益表达的组织载体，积极推动弱势群体由分散化向组织化转变。相较于个体性的利益表达，有组织的利益表达能在制度范围内发挥更大作用。它既能使弱势群体内部展开自我援助，又能克服个体利益诉求的分散性、局部性和不可控性，将弱势群体的利益表达放大并纳入有序轨道。政府应改革完善社团成立登记制度和管理制度，鼓励和促进民间社团的积极发育和多元化发展，“要创新管理方式，拓宽服务领域……发挥社团、行业协会和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，充分发挥其初步筛选、整理和综合利益诉求的作用，使其承担起弱势群体利益表达的载体功能，以减少政策系统的信息压力。

再次，政府应当主动表达弱势群众利益。由于转型期中弱势群体与强势群体力量对比悬殊，二者利益表达的影响力相差太远，因而弱势群体权益的维护在很大程度上有赖于政府对其利益的主动表达。有关部门及领导干部既要主动“放下身段”，真正走向基层、走进群众，从与群众的“零距离”接触中掌握大量生动鲜活的第一手材料，依靠调查研究等方式了解群众的生活状况和存在的主要问题，也要善于通过多种现代信息传播手段，借助于公共政策听证会等方式，了解群众的真实想法和社会的真实动态，积极主动地体察和认定民众的利益诉求，并将其列入政策议程。

5利益诉求的回应责任。政治系统对不同群体的利益表达保持足够的回应性是其保持稳定和谐的前提。现阶段我国存在着利益表达效能的不平衡性问题，具体体现为来自于上级领导或组织、同级部门的“内输人”的效能远高于“外输入”的效能，政府内部强势“衙门”的利益表达效能远高于弱势“衙门”的利益表达效能，社会强势群体的表达效能远高于普通成员的表达效能。社会强势群体表达的政策诉求往往能得到充分的回应，被及时进行利益综合并反映到政策内容中，而弱势群体的利益诉求在表达之后则存在着回应不足的问题，利益表达呈现出低效甚至无效的结果。以信访为例，与庞大的信访量相比，不仅信访立案几率非常低，而且信访解决率更低，曾有课题组对上访人群进行专项调查，结果显示，民众通过上访解决问题的比率只有千分之二”。因此，必须强化政府官员对公众利益

的责任感，通过完善的制约机制和监督机制保证公众利益表达的高效回应，尤其是弱势群体利益表达的有效回应性。政府要充分接纳各个利益群体利益诉求的信息，对公众的需求和所提出的问题，做出积极敏感的反应，“合理的就接受，就去做，不做不对，不做就是官僚主义。有一部分基本合理，合理的部分就做，办不到的要解释。有一部分是不合理的，要去做工作，进行说服。总之，要让群众能经常表达自己的意见。”

三、转型期均衡利益表达机制构建中政府责任的实现条件

在转型期均衡利益表达机制的构建中，政府应该发挥主导作用，而能够在均衡利益表达机制构建中发挥主导性作用的政府，必须是能认清公民利益表达重要意义的政府，必须是保持自身立场超越性与公正性的政府。政府在观念意识、行为规范、约束机制等方面的全面转型是均衡利益表达机制构建中政府责任实现的必不可少的前提条件。

1政府必须正确对待公民的利益表达。对于利益的多元化以及由利益多元化而引发的公众利益表达，政府需要有一种务实的、理性的态度，关键是要正确处理“表达”和“代表”的关系问题。由于各种历史局限，一些人对此问题作简单化理解，形成了一种片面的思维逻辑，即：从政府必须代表人民利益，引申到政府能够代表人民利益；从政府能够代表人民利益，引申到政府就是代表人民利益的；从政府就是代表人民利益的，引申到政府是人民利益的唯一代表者；从政府是人民利益的唯一代表者，引申到人民的利益只能由政府替人民进行表达而不必由人民群众自己去表达。在这种思维逻辑的左右下，政府官员把自己定位为社会一切阶层利益的体察和认定者，政府喜欢直接代表民众的利益，民众也认可通过政府来表达他们的利益，这在利益高度同质、社会利益诉求的差异较小的情况下，尚不会出太大的问题。但是，在转型期利益急剧分化、社会利益诉求急剧增多且相互冲突的情况下，政府不可能再包办所有民众具体的利益表达。这一方面是因为政府无法掌握完全的信息，无法体会每一个人对切身利益的真实感受，而且因为政府无法同时表达都是正当的、但往往又是互相矛盾和冲突的多种利益。特别是当政府的部门产生官僚主义和腐败现象时，政府就更无法准确与完整地认定民众的切身利益了，由此导致的政策失误不可避免：另一方面，这种体察者和认定者角色容易使政府处于矛盾焦点，抑制其协调各方的领导职能的发挥。民众往往在利益表达和诉求得不到满足时，把矛头直接对准政府，容易造成民众和政府之间矛盾的激化。因此，在新形势下单独的替代性表达已经不能适应社会需要，应该建立决策系统内部的政府官员的替代性表达和决策系统之外的人民群众的自主性表达相结合的表达机制。

2政府必须完成向服务型政府的角色转型。应当承认，在市场经济建立的初期，由于民间经济要素特别是民间企业家的弱小，政府往往在起企业家的作用，充当直接的投资者和直接的建设者，这在当时的条件下是有必然性和积极意义的。现在在初步建立市场经济条件下，面对社会公平严重缺失、弱势群体凸显的社会现实局面，政府过多承担经济职能的现象则应当发生根本改变。政府不能因为部门利益而像一个利益集团一样直接去参与社会不同利益群体的利益博弈。政府应该把自己最主要的精力转移到为社会提供基本的公共产品上。这意味着要建立一个以公共服务为基本职能的政府。也就是说，政府在坚持以经济建设为中心的同时，要将促进社会公平作为政府的一种基本职能。只有在完成这个转变之后，政府才可以从部门利益、行业利益、地方利益中抽身出来，真正地把主要精力放在为老百姓提供有保障的公共产品上。

3政府必须保持自身立场的超越性与公正性。政府要在构建均衡利益表达机制中发挥主导性作用，一个基本的前提条件就是要始终保持自己立场的超越性和公正性。近年来，我国经济生活中的利益失衡，以及由此引起的社会矛盾和冲突，往往与一些地方政府和部门直接介入市场活动甚至成为市场中的利益主体有直接关系。现阶段，政府与民争利已是一个相当严重的问题。

保持政府立场的超越性与公正性，要特别注意对各级党政官员的利益内输入进行严格的规范，保证这一群体的自律性。党政官员掌握了很多资源和机会，在利益表达过程中居于特殊的地位，既是利益表达者又是利益综合者乃至决策者，他们可以利用其特殊身份表达和谋求自身利益。对此，一是要对其利益表达的手段、场合予以限制，禁止他们利用职务、权力设定特定的渠道、方式表达自身或与其利益相关的阶层的利益要求，尤其是要防止由于政府官员个人的不当行为，使得他们成为强势利益集团的代言人，轻易把强势集团的需求“输送”到决策系统；二是要尽可能改变该阶层既是利益表达者又是决策者的现象。对于涉及该社会阶层的重大利益问题，利益综合者及决策者应改为人民代表大会，并切实保护社会公众通过公开的听证程序等参与公共权力部门的利益分配；三是对各级党政官员的利益表达行为应予以严格的监督，防止他们在利益表达上的特权化，对其违反规定、动用公共权力和组织资源进行利益表达的行为予以严厉的惩处；四是要进一步规范部门协商机制，建立立法听证制度，强化利益相关人员和社会公众对立法过程的参与，并设置有效的公众意见对行政立法主体的制约机制，从而使部门协商跳开部门利益平衡的“窠臼”，真正发挥部门协商的利益表达功能。

【责任编辑：王润秋】