我国依法行政制度建设的社会基础与路径

刘鹤挺

（中共陕西省委党校法学教研部，西安710061）

我国依法行政制度建设的社会基础与路径

刘鹤挺

（中共陕西省委党校法学教研部，西安710061）

改革开放30多年来，我国行政管理体制改革的任务远未完成。其中对公共行政组织社会形态的定型、传统全能政府向有限政府的转变、管制行政向治理行政转变等等的改革成功，都是确立依法行政制度定型化的先决条件。依法行政制度建设，不仅应遵循我国行政管理体制的改革方向，而且要适应社会多元结构模式的变革以及政府职能转变对依法行政组织形态整合的要求。

法治政府；依法行政；制度建设；改革

一、法治政府的实现依靠的是行政管理体制改革的成功和一系列行政法制度的确立

我国依法行政的总体目标是建设法治政府，这不仅是依法治国基本方略的基本要求，也是我国政府管理模式长期改革目标，它既是一个长期深远的价值目标，又是一个政府前进方向的衡量标准。国务院2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，明确将法治政府的要求作为未来十年政府建设的目标，法治政府的要求，无疑需要将我国政府的行政体制改革作为手段和基础，没有行政体制改革的不断推进，就不可能建成法治政府，因为行政体制改革是要解决政府的基本模式，即回答什么是政府的问题以及应当建成怎样的一个政府问题。它和法治政府的条件特征自始至终是交织在一起，分不开的。可以说，没有政府行政体制改革的成功，就没有法治政府的建立成功。

根据党的十七大报告和十七届二中全会精神，深化行政管理体制改革的总体目标是：2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现“三个转变”，即政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。具体而言，就是要建设服务型政府、法治政府，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

我国实行改革开放以后，从1982年伊始，进行了六次国务院机构改革，历次从表面看似乎是机构调整问题，但又决非是机构调整，每次都有着深厚的经济政治动因和目标要求。2002年，国务院政府工作报告历史上第一次提出了政府职能的基本定位，是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。中央确定的政府职能的十六字方针，是我国行政体制改革和政府职能转变的方向，也是实现法治政府的前提。政府职能的基本定位，是需要法制作保障的，法制以其明确性、规范性、稳定性的特征将行政体制改革的成果明确化、法制化、制度化，不仅是2020年建成中国特色的社会主义行政管理体制的要求，也是和法治政府的目标要求相适应的，两者好比车轮与车轴的关系，是相互促进互为相伴的。

这些特征要求的实现，必须使政府服从规则治理，行政权在优良制度条件下运行，因为规则能够确定事物的发展方向，又能决定行为的模式、习惯。依法行政反过来说就是行政依法，关键是这个法的优良程度必须符合人类民主法治和优秀法治文化，两千多年前的亚里士多德就对法治作过定义“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[1]这里的法律至上性和良法的意义在依法行政中同样适用，法治政府建设的关键和核心，是行政的普遍守法而法的规则又必须符合依法行政制度建设的法治要求。因为“法律是使人的行为服从规则治理的事业”。[2]

二、行政法律制度建设必须适应于我国由单一社会结构向多元社会结构的变革情势

马克思认为，法律的产生是与私有制、阶级和国家的出现这一社会背景分不开的。社会结构不断发生变化，私有制和阶级的出现使初始人类社会里人们行为规则的习惯逐步被替代，为法律的产生提供了条件。恩格斯指出“每一个社会的经济关系，首先是作为利益表现出来”[3]恩格斯强调的是经济因素对法律的影响，而美国当代著名法学家弗里德曼强调文化和社会因素对法律的影响。弗里德曼认为“重大的法律变化是随着社会变化而发生的，并取决于社会变化”[4]。在社会学上，社会结构通常是指人们的社会地位及其社会关系的模式。自新中国成立以后，我国社会结构明显呈现出单一化形态的社会模式。上个世纪80年代以来，随着经济体制改革在农村和城市的推进，中央政府所掌控的权力逐渐下放到地方或基层政府，并部分地放权或还权与于社会，政企、政事、政社分开，成为行政管理体制改革的一大方向，大量原先由政府所管但又管不好、管不了、不应管的事务逐渐转移到市场和社会，或者由市场自发调节，或者由非政府的公共组织来承担，随着改革事业的不断深入，原先只有国家和政府才具有的社会公共职能主体地位的金字塔社会结构被打破，一个政治领域、经济领域和社会领域相依存的三元社会结构模式日渐定型。在政治领域，政府是主要活动主体，其基本职能是为社会提供公共物品，经济领域，营利性组织及个人是主要活动主体，其基本职能是为社会成员提供私人物品，在社会领域，非营利性公共组织是主要活动主体，其基本职能是提供准公共物品。总之，政府、经济、社会三大领域中的公共组织将分担传统上由政府独享公共行政职能的局面，这种局面也是在实践中不断调整和加以完善的过程。我国政府职能转变一个很重要的问题，就是与政治、经济、社会多元社会结构下的公共组织如何合理配置公共行政职能范围问题，即由政府来做哪些公共行政事务？哪些公共行政事务由事业组织做？哪些公共行政事务由其他社会组织行使？美国经济学家刘易斯说过：“政府的失败既可能由于它们做的太少，也可能由于它们做的太多。”对社会事务政府哪些应该管，哪些不该管，哪些应该和社会力量一起管，这一问题实际就是确立行政职能领域和范围问题。要让政府只做正确的事情,既是一个“做什么事”的问题,也是一个“怎么做”的问题。前者是个政府职能、政府角色问题,后者则是政府行为方式问题。

按照“把政府不该管的事项交出去，把该由政府管理的事项定清楚”的要求，基于“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的原则，进一步减少和下放具体管理事项，取消一些微观管理、行政审批和评比表彰等事项，将可以由地方承担的事务交给地方政府，将一些技术性和具体事务交给事业单位或中介组织。如近期国家质检总局“三定”方案明确规定，质检总局今后不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动。工商总局公布的“三定”规定也取消了相关评比表彰的事项，明确规定“不再直接办理与企业、个体工商户有关的评比达标活动和广告专业技术人员职业水平评价工作”。住房和城乡建设部的“三定”方案明确规定，将涉及城市管理的市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、市容、环卫等具体管理职责交给城市政府，这些都是适应我国社会新形势下的政府改革新举措。

三、依法行政的组织形态必须遵循法治主义原则，由宪法和法律明确规定，同时依赖于政府角色转变的成功

公共行政组织受制于法治原则是人民主权国家原则的必然要求和体现。在现代社会中，无论是实行“三权分立”的国家，还是“议行合一”的国家，行政组织都是在宪法和法律范围内活动的，都必须依法行政。我国的行政体制是建立在“议行合一”的基础上的。按照宪法规定，全国人民代表大会是最高权力机关，政府等其他机关都由它组织产生，都要执行它制定的法律和作出的决议，而且在执行法律和决议的过程中都要向它负责，受它监督。我国宪法第86条第三款规定，“国务院的组织由法律规定”。根据《立法法》第8条规定列举的只能制定法律的事项，对法律保留原则作了总括式规定，其中第二项是“各级人民代表大会、人民政府、人民法院、和检察院的产生、组织和职权”；表明人民政府的组织和职权必须由法律作出，其他法律规则形式是不能确定公共行政组织职权的，这是必须遵循的宪法性原则。

由于行政法规范的是公共行政，公共行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。依法行政主体形态的多元性也就决定了公共行政组织立法形态的多元性，其中行政组织是国家为推行政务，按照宪法法律规定的程序组建的国家行政机关体系。从组织结构上分为纵向和横向结构模式。以这一标准衡量，行政组织系统既包括纵向不同层级和横向不同类别的大量行政机关及其组成部门及机构，也包括大量各类非国家机构的公共行政组织。1982年现行宪法的颁布确立了我国新的立法体制后，就行政组织方面的立法而言，全国人大和全国人大常委会重新制定了《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》，随着形势的发展又作过几次修正，目前我国行政组织法的法律渊源只有这两部专门法律。为了解决组织法内容的空泛性，1997年国务院还制定了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，作为国务院组成部门和内设机构设置和编制的原则性依据的行政法规。当然，广义而言，行政组织法还包括一些单行行政管理法律中的有关行政组织规范。如《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定：“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合……县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。”从内容可知，这是属于授权类规范，而且是无限制性授权。就地方而言，一些地方人大也有一些行政组织方面的立法实践，如广东省人大常委会于2000年8月就制定了《广东省行政机构设置和编制管理条例》。如果说以上行政组织形成的依据只是法治主义的规则形式的话，那么，从改革开放以来，一个众所周知的事实是，我国行政组织制度始终处于一个变动不居的状态，这其中既有中国改革事业发展的需要，也有政府适应改革转变职能、推动改革的需要，中国的社会转型没有完成，政府的角色就不会到位。

从实质法治主义而言，或者从更广泛的行政组织法规范依据而言，由于基本的行政组织法的欠缺，制定法的规则作用的有限性自不讳言。另一方面，与中国的改革事业相适应的国务院机构改革一步也未曾停顿，其中一些类法律性、类法规性、甚至类规章性规范性文件却起着相当的作用。在这种非严格意义上的法律规则的规范作为依据下，国务院的政策性命令对行政组织的改革和调整，也是中国法制前进的一大特色，这些规范和依据虽不能纳入制定法的行政组织规范体系，却不能否认它的法治意义。从目前我国政府所处的背景而言，制定法的完善无疑是实现法治的一个不可或缺的条件，是实现民主、保障人权、塑造法治政府的一个必要途径，而我们又不能仅凭制定法来确立行政组织的法治。正如有学者所言“规则有体现于法律、法规、规章形式之中的，但更多地是由政策性文件首先予以确定，国务院‘三定方案’就是当前典型的例子。”[5]由于“三定”规定本身不是法律或行政法规，而是国务院的行政规范性文件，以我国的行政习惯，国务院如此，地方各级政府也是照此类推有了自己本地政府的“三定方案”。因此从长远看，要在“三定”规定基础上进行相关部门组织立法，对各部门的职能配置、机构设置和人员编制作出界定，不失是一个适合中国国情的完善整体行政组织法的途径，也会大大提高我国行政组织法的法制化水平。所以，目前我国行政组织在制度构建中，受整个制度转型背景的影响，整体行政组织是无法一步到位地完成改革、建章立制，政府在进行机构改革之时更多地依赖与法律化程度有限的政策和类法规范调整为依据，同样，依法行政主体组织形态的最终定位，基本依赖于制度转型过程中，增强制度化中的法律规则水平，使制定法的制度规则形式愈来愈体现它的明确性、稳定性和长期性上。

四、服务型政府模式的依法行政制度建设必须遵循公共行政职能主体设立为谋取公共利益和职能需要原则

建设服务型政府是政府改革的重要目标之一。服务型政府所谓的“服务”，更多强调的是有限的、基本公共服务，在服务理念、服务方式、服务内容乃至服务领域以及服务标准的把握上都将着力点放在公共服务上。因此，从某种意义上说，服务型政府主要指公共服务型政府，建设服务型政府的核心工作是做好“公共”文章，即履行好公共权力，承担起公共责任，做好公共事务，维护好公共秩序，提供公共产品和服务，从而创造出更多的公共利益和公共价值。现代政府的存在与合法性应当建立在为公众创造福祉上，为人民服务基础上，而不是立足于为少数人和行政官员自身利益服务基础上的。良好的法制是法治的基础，是最基本的公共产品，是建设法治政府过程中具有根本性、全局性、稳定性、长期性的内容。法律规则中不仅要融入公共职能法定性的规则，杜绝实践中职权滥用，职权见利而用的现象，而且要重视程序规则的保障，保证法制一贯的执行，充分发挥程序对次序、过程、时间、方法的制约作用。

依法行政主体法律制度建设要为服务型政府提供法制保障。建设服务型政府、改善发展环境是加强政府自身建设，实现政府转型的重要途径。政府服务有两项重要内容，一是要为市场主体提供公平竞争的环境，二是要为人民的生存发展创造良好条件。公共行政领域服务型组织的设置和变更，只能是为有效实现政府服务职能出发才符合这一要求。民主条件下，法治是体现公共利益和实现这一价值的最好保障，是将反映全体人民意志的公共利益用一定法律制度确立维护起来，并得到一体遵循。法律制度是预防偏离公共行政组织目的的公共利益性和设立的职能需要性、杜绝腐败现象的有效保障，我们经常讲要从源头上预防行政腐败，指的就是从制度上反腐。所谓制度反腐，就是改革完善现有权力架构的基础上而进行的反腐。实际上，制度一词有两层含义：即浅层意义上的规章、守则和深层意义上的组织体系。前者是要求依法行政主体共同遵守的行为准则，后者是保证上述行为准则得以坚决实施的组织体系。这一组织体系是否健全、完善，取决于构成其结构的决策、执行、监督三个子系统的设置是否科学、结构是否合理，操作时能否有效地相互制约和相互促进，具体包括分解同体监督为异体监督；科学分解、合理配置行政决策权、执行权、监督权；公共行政组织是实现政府公共行政职能的载体，严格遵循依法行行政主体的设置为职能需要原则，是有效预防公共行政职能分配腐败的途径。只有这样才能杜绝为了个人或小集团的特殊利益为取舍去处理政府职能分配改革，杜绝现实中对自己部门有利的就争着做，不利的就不去做的现象，充分实现政府的服务功能。

[1]亚里士多德．政治学[M].北京：商务印书馆，1965：199.

[2][美]富勒．法律的道德性[M].美国：耶鲁大学出版社, 1977:106.

[3]马克思恩格斯全集(第18卷)[M].第307页.

[4]［美］劳伦斯·M·弗里德曼．法律制度——从社会科学角度观察[M].李琼英,林欣,译.北京：中国政法大学出版社,2004:314.

[5]应松年,袁曙宏．走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查[M]//.沈岿.制度变革中的行政组织，2001.

[责任编辑:陈合营]

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1002-7408（2010）08-0080-03

刘鹤挺（1963-），男，河北献县人，中共陕西省委党校法学教研部副教授，主要从事法学理论、行政法研究。