南宁市构建城乡一体化基本公共服务体系的保障机制研究

●王水莲 罗美英

南宁市构建城乡一体化基本公共服务体系的保障机制研究

●王水莲 罗美英

作为广西统筹城乡改革的试点城市，南宁市在统筹城乡公共服务发展方面存在着财力投入不足、供给主体、决策主体单一，监管体系不健全等一系列问题，本文着重从财政、行政管理体制、要素资源配置、社会参与以及绩效评价等方面提出了构建南宁市城乡一体化公共服务体系的保障机制的对策。

城乡一体化 公共服务 南宁

经过30年的改革和发展，中国经济社会进入了统筹城乡发展的新阶段。保障城乡居民享有平等的发展机会和公民权利，建立城乡统一的基本公共服务制度，实现城乡基本公共服务均等化，已成为政府与社会不可推卸的责任。南宁市作为广西统筹城乡改革的试点城市，构建城乡一体化的公共服务体系，是其实现建设广西“首善之区”和区域性国际城市目标，协调经济社会发展的要求，也是其未来一个时期内统筹城乡工作面临的一项艰巨任务。在此背景下，研究南宁市如何构建城乡一体化公共服务体系的保障机制具有重要现实意义。

一、城乡一体化公共服务体系的理论概述

公共服务（Public Service）是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。公共服务具有权利性、普遍性和公平性三个基本特征。也就是说，公共服务是公民的一项基本权利，并且覆盖全体公民，在基本公共服务待遇面前所有公民一律平等。

基本公共服务是提供纯公共产品的公共服务，它指政府向全体社会成员提供的平等的、无差别的公共服务，如国防、基本医疗保健、义务教育等。目前，在众多对基本公共服务的界定中被广泛接受的乃是人民网——理论频道中的一篇文章给出的观点，该文章指出基本公共服务应是建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权（或生存的基本需要）；二是满足全体公民基础性发展权的需要；三是满足全体公民基本公共安全与健康的需要。

构建城乡一体化的基本公共服务体系是我国基本公共服务发展的目标，它表示通过调节、平衡从而使公共服务在城乡之间达到均等，它是一种动态的过程。这里的均等只是大体相等或差距较小，而不是也不可能是绝对意义上的相等。均等化有两层含义：一是城乡居民享有公共服务的机会均等。无论城市居民还是农村居民，均应享有政府提供的公共服务。二是城乡居民享受公共服务的结果均等。无论城市居民还是农村居民，其所获得的公共服务在数量和质量上都应大体相当。不同时期，基本公共服务的均等化要求不同。在经济发展水平较低阶段，基本公共服务的均等化主要是要求能够实现低水平保底。随着经济发展，政府财力有了保障，此时可以在前一阶段的基础上逐步提高，并最终实现结果均等。

对于南宁这样的经济欠发达地区来说，城乡一体化公共服务体系中的公共服务主要是指基本公共服务，其内容主要包括以下几方面：教育、医疗卫生、就业、社会保障、社会治安。除此之外，其他方面的公共需求将随着经济社会的不断发展而日益突出出来。在调节、平衡公共服务在城乡之间达到均等的过程中，南宁市政府要发挥积极作用，通过有倾向性地向农村居民提供教育、基本医疗、公共卫生、社会保障和社会救助等公共服务，逐步缩小农村公共服务与城市公共服务在数量和质量上的差距，使城乡居民能够享有大体相等的公共服务。

二、南宁市构建城乡一体化基本公共服务体系的制约因素

（一）财力投入不足，增长速度过慢

财政投入是南宁市构建城乡一体化基本公共服务体系所需资金的最基本保障。然而，多年来由于政府一直比较注重推动经济增长，而忽视了为城乡居民尤其是农村居民提供基本公共服务的基本职能，导致南宁市基本公共服务滞后的局面。忽视为城乡居民提供基本公共服务的主要体现就是财政投入不足。对南宁市而言，虽然公共服务支出增长速度每年（除2008年）均高于财政支出增长速度，远高于GDP增长速度，但是公共服务支出占财政支出的比重却一直较低，增长速度缓慢，2008年甚至还出现下降局面（如表2－1）。在有限的城乡公共服务支出中，南宁市的公共服务支出还呈现出重城市、轻农村的倾向，农村公共服务与城市相比依然非常滞后，并突出表现为农村公共服务总量短缺、质量不高，远远不能满足农民的需求。虽然财政对农村公共服务方面的支出每年都成倍增长，但是对农村支出所占比重偏低，与农村人口不成比例。

（二）农村公共服务供给主体单一，供给效率低下

西方新公共管理和新公共服务改革的实践经验表明，提升公共服务的有效性，并不是简单地通过依靠政府或者市场可以解决的，而是要对公共服务进行合理的区分，并依此实行不同的公共服务供给机制，通过实现公共服务供给主体多元化来解决。农村公共服务并不是只有政府才能提供，非政府组织和个人同样可以参与供给和生产。然而，在南宁市目前的农村公共服务供给体系中，政府是惟一的供给主体，社会主体的参与性不强，公共服务过分依赖政府，导致了其供给不足和效率低下。

表2－1 2006—2009年南宁市一般公共服务支出情况

（三）农村公共服务决策主体单一，公共服务提供的效率较低

公共服务的提供效率是指在单位公共服务资金支持下，公共服务的提供带来的社会效益。简单说就是公共服务提供的产品是否恰好为受众所需，公共服务提供涉及的效益是否为最大多数人所需，公共服务提供的效益是否很大程度地解决了实际困难。调查显示，南宁市农村公共服务提供的决策过程仍然是“上头说了算”，往往连形式上的沟通都很少。其主要原因就是：一是决策主体的单一化，缺乏“自下而上”的表达机制；二是决策过程的主观化，在决策过程中缺乏科学的论证，没有建立起良好的对公共服务质量进行评估的体系和公共服务信息监测体系，从而导致决策结果的失当。

（四）公共服务的监管体系不健全，缺乏绩效评价机制

目前，虽然南宁市社会公共服务各领域都有相关的负责机构，但各主管部门的责任、职能交叉、多头管理，“越位、错位、缺位”的现象不可避免，导致公共服务存在质量、效率和覆盖不足等问题。而且，在对公共服务进行管理的过程中，政府部门仍然发挥着主导甚至唯一作用，行业协会、消费者保护群体、服务提供机构等的积极性未得到有效的发挥。

三、构建南宁市城乡一体化基本公共服务体系保障机制的思路和对策

（一）建立公共服务的财政保障机制

1．改革和完善公共财政体制，形成可持续的农村基本公共服务财政支持机制。公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现，必须按照不断强化公共服务和逐步实现公共服务均等化的要求，深化财政体制改革，健全公共财政体制，把更多财政资金投向农村公共服务领域，形成可持续的农村基本公共服务财政支持机制，满足农民对公共产品的需求。要适应工业反哺农业、城市支持农村这一新阶段的要求，调整国民收入分配格局和财政支出结构，使其更多地向农村地区倾斜，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。一是强化政府公共服务职能，增加政府对社会公平的责任，使政府公共财政资金使用在提供公共服务、平衡城乡公共服务差异上。二是合理调整和改善财政支农资金的支出结构，加大对农村公共服务的投入力度，建立对农村公共服务的单项财政保障制度，使政府对农村基本公共服务的供给逐步纳入公共财政的保障范围并保持经常性和制度化，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。三是建立健全财政支农资金的稳定增长机制，落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定。

一般细菌性的肺炎，使用抗生素治疗的时间持续到体温正常后5～7天；支原体肺炎至少使用2～3周；葡萄球菌肺炎则更加顽固，使用抗生素治疗的时间大约持续到体温正常后2周。

按照责任——能力对称原则，合理划分市与区（县）之间基本公共服务供给的责任与范围。诸如教育、卫生、基本医疗、社会保障等有关民生、社会事业的公共需求具有持续性和扩张性，需要充足的财力保障，必须坚持以市财政支出为主，而对农村社会治安建设可以区（县）政府投入为主，县乡财政收入新增部分要增加对农村社会治安和社会事业的投入。

2．完善转移支付制度。转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府目标的重要手段。为了有效调节和保障城乡之间基本公共服务的均衡发展，就必须强化政府财政转移支付对于公共服务均等化的作用，加大各级政府对农村的财政转移支付力度。一是增加一般性转移支付比例，规范一般性转移支付分配办法。根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，逐步以因素法取代基数法，使转移支付的方向和规模更为合理。二是严格规范专项转移支付。要加大诸如义务教育、新型合作医疗等这些能够有效解决很多问题的专项转移支付力度，对于一些效果不大、不规范的专项转移支付进行清理甚至取消。新设立的专项转移支付应仅限于基本公共服务责任内。要严格规范专项转移支付原则和程序，加强对专项转移支付资金的监督。三是探索发展横向转移支付。南宁市不同地区之间经济发展水平存在的差异决定了单纯依靠纵向转移支付消除不同地区的财力差距存在着一定的困难。这里可以借鉴德国等国家实行的财政横向转移支付的经验，探索建立富裕地区向贫困地区的横向转移支付制度，通过富裕地区对贫困地区进行资金转移，缩小地区间财政能力的差距，增强落后地区政府基本公共服务供给的财力。

3．积极培育新的财源。为农民提供基本而有保障的公共产品和服务是政府应尽的职责，强化政府在农村公共服务中的主体地位和主导作用，加快建设服务型政府，是实现基本公共服务均等化的关键。由于南宁市广大农村地区的公共服务供给水平较低，供给任务艰巨，再加上政府财政实力有限，仅仅依靠财政力量难以保证农村公共服务的有效供给。因此，可以利用各种政策安排鼓励民间资本积极参与农村公共服务，补充政府供给的不足。

（二）建立统一高效的公共服务行政管理体制

构建城乡一体化的公共服务体系，在很大程度上取决于政府转型的实际进展。统筹城乡经济社会发展是一个庞大的系统工程，地方政府要建立统一的组织管理机构，可以尝试成立南宁市统筹城乡发展领导小组（类似于南宁市举办“两会一节”时成立的南宁市服务“两会一节”领导小组，其下设综合协调小组、票证小组等分别负责相关专门工作，该领导小组直接由政府统一协调。在这方面南宁市具有很丰富的经验），针对不同的公共服务类别，如教育、卫生、社会保障、文化等分别设立专门的小组，将现在分属于各类公共服务的各种人、财、物资源进行集中统筹，合理配置，提高使用效率。同时，由于领导小组由市政府统一协调，可以定期对涉及城乡公共服务供给的战略目标、资金保障、政策制定、工作步骤、人才调配等进行磋商，从而可以避免因行政管理体制约束而带来各自为政、相互掣肘产生的效率损失，提高了行政管理效率。

建立城乡统筹的要素资源配置机制是构建城乡一体化公共服务体系的客观要求。要实现要素资源在城乡之间的统筹配置，一是要消除要素资源自由流动的制度障碍，加快推行户籍制度改革，逐步建立一元化户籍管理，逐步取消由户籍产生的城乡居民在劳动就业、医疗、教育、社会保障等方面的差别待遇，使农村居民、进城务工人员与城市居民一样，在各个方面享有平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。二是进一步健全城乡统一的就业、住房、教育、医疗、劳动报酬和社会保障等方面的制度，推动农村人口向城镇适度集中，引导劳动力在城乡间合理流动。积极深化就业制度改革，尽快建立城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，切实把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，统筹安排。积极深化农民工社会保障制度改革，逐步将农民工的就业服务、权益保护、社会保障和子女上学等纳入城镇社会保障体系。依托县职业教育中心，加大对农民工的培训力度，完善培训补贴政策和专业技术培训，使广大农民工接受到更加全面的职业技能培训和科技培训。统筹城乡土地资源配置，实现城乡优势互补。深化农村住房制度改革，改革粗放型宅基地供应和农村建房模式，推行跨自然村、行政村甚至乡镇集聚建设农民住宅，鼓励农民以宅基地换住房，除了成片拆迁置换外，积极探索农民零星分散的宅基地置换办法，引导农民梯度转移。

（四）构建城乡基本公共服务的社会参与机制

目前，有限的财力以及广大农村地区较低的公共服务供给水平，决定了实现公共服务均等化的过程和目标对南宁市各级政府来讲是一个很大的挑战。对此，南宁市可以借鉴目前我国政府越来越多地把有关的职责交由社会来承担，力图建立一个“小政府，大社会”的社会管理体系的做法，将政府在公共服务方面的一些功能转给企业、社会组织和中介机构，积极引入社会资本，构建以政府供给为主、民间资本广泛参与的公共服务供给机制，实现公共服务供给主体的多元化。

目前，我国的非政府公共组织形式多样、功能发达，并且覆盖面广、渗透性强。这些部门在公共服务的各个领域发挥着不可忽视的作用，起到了政府功能的放大效应，有力地推动了我国公共服务市场化的进程。南宁市可以充分挖掘非政府公共组织的潜力，将大部分公共事务让渡给这些组织进行管理，让它们向社会提供众多的公共服务，承担大量政府“不该做”或“做不好”的事情，在政府与社会之间进行沟通和协调，发挥承上启下的桥梁作用。同时，政府作为供给的主导者和最终责任人，要充分发挥“另一只手”的功能，对其他形式的基本公共服务供给进行协调和监管，以保证公共服务的供给质量。

（五）建立政府基本公共服务的绩效评价机制

近年来，关注民生、保障民生虽然已经成为南宁市各级政府的重点任务，但由于基本公共服务缺乏严格的考核评估机制，使得其在执行过程中往往大打折扣。当前，GDP政绩观还在发挥作用，一些官员仍然习惯于抓经济总量、抓投资项目，而缺乏公共服务的理念。针对这种情况，必须尽快建立有效的基本公共服务绩效评估体系，约束、引导政府部门和官员的行为，激励政府官员更加关注民生，更加积极采取措施加强公共服务供给的薄弱环节，提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。

以基本公共服务为导向的政绩考核体系，不仅仅是一套指标体系，还包括目标制定、执行、评估等环节，涉及评估主体、评估方法、沟通反馈等一系列过程。综合性政绩考核体系作用的发挥，必须有相应的制度框架和立法工作相配套，以保证评估体系发挥其应有的作用，而不是流于形式。在评估主体方面，要建立基本公共服务均等化的评价指标体系，引入多元化的评估机制。在坚持透明、公开的前提下，以公民为中心，以满意为尺度，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。

建立有效的基本公共服务绩效评估体系还必须强化行政问责制。要对现任各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，行政机关依法委托的组织，除工勤人员以外的工作人员，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究。

［1］刘从政，阎星．成都统筹城乡综合配套改革重大理论和支撑体系研究［M］．成都：四川人民出版社，2007．

［2］蔡昉，程显煜．城乡一体化：成都统筹城乡综合配套改革研究［M］．成都：四川人民出版社，2007．

［3］中国（海南）改革发展研究院．百姓·民生——共享基本公共服务100题［M］．中国经济出版社，2008．

［4］吴志鹏．城乡一体化进程中基本公共服务均等化问题研究［D］．上海师范大学，2009．

［5］杨建亮．城乡基本公共服务均等化实现机制问题研究［D］．广西民族大学，2008．

责任编辑：黄传英

责任校对：陈磊

C912．81

A

1009-4245（2010）06-0047-04

作者：王水莲，南宁市社会科学院科研管理所所长，经济学博士；罗美英，南宁市社会科学院科研管理所副所长，助理研究员，邮编：530001