城市土地市场调控政策工具的时滞研究——以武汉市为例

张红霞，谭术魁

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074）

1 前言

20世纪80年代以来，越来越多的实践问题要求增强政策科学的解释能力和实践能力，而政策工具的研究恰好从目标和手段出发，致力于解决“如何把政策目标转换为可操作的行动”。在这样的背景下，城市土地市场调控政策工具时滞的研究具有重要的现实意义。城市土地市场的调控政策工具是政府操控土地总量和土地需求、调节土地价格、管制土地用途及引导土地开发利用的种种手段，其选择和应用直接关系城市土地市场的发展，但时滞的存在却成为决定工具效力能否发挥以及发挥程度的关键所在。早在20世纪90年代，DiPasquale和Peng发现土地供应量的调整对住房价格有滞后效应（lag-effect）[1-2]，而Barlow表明土地规划不会对变化的土地需求做出及时反应[3]，Lai和Wang发现土地储备在当阶和滞后一阶的情况下，开发商的住房供应明显不同[4]。近几年，国内学者主要探讨了土地供给控制、利率及金融政策工具的时滞，研究方法多采用向量自回归模型[5-9]。

2 城市土地市场调控政策工具时滞的类型及其产生

时滞是指因果关系链上的因果不同步现象，用于解释经济问题时,指在不同时期发生的两种或两种以上经济现象之间的相互联系[10]。从城市土地市场运行态势出现变化到政府选取、实施有关调控政策工具，再到调控政策工具通过一定的传导机制发生效应，一般总有一定的时间间隔，即所谓的调控时滞。

2.1 城市土地市场调控政策工具时滞的类型

城市土地市场调控政策工具的时滞可分为两类：内部时滞和外部时滞[11]（图1）。内部时滞是指从城市土地市场形势发生变化到政府实施调控行为的时间间隔或过程，可以分解为三个阶段：识别时滞，决策时滞，实施时滞。其中，识别时滞指政府认识到市场变化并认为需要进行调控的时间间隔；决策时滞指政府认识到必须采取调控措施到实际做出调控决策的时间间隔；实施时滞指从政府做出调控决策到实施调控行为的时间间隔。外部时滞也称为生效时滞，是指从调控的实施到市场主体调整其经济行为、有关经济变量发生变化到整个土地市场运行态势产生影响的时间间隔。

图1 政策工具的时滞Fig.1 Time-lag effects of policy tools

2.2 城市土地市场调控政策工具时滞的产生

政策工具直接或间接调节土地市场的供求关系，对市场中各变量产生脉冲，最终引起土地市场的整体变化（图2）。其传导分为行政型和市场型两大类。行政型指政策工具以行政命令形式（如土地供应计划、土地利用规划等），经过省级、地级、县级等土地管理部门层层下达后作用于土地市场。市场型指政策工具以市场信号形式（如土地税收、土地金融等）直接作用于土地市场。可见，传导过程的时滞与政府的决策能力、决策体制和效率等因素有关，与城市土地市场的发育度、成熟度有关，与政策工具自身的科学性、协调性有关，也与市场主体的反应及预期有关。

3 城市土地市场调控政策工具时滞研究的假设前提

城市土地市场调控政策工具时滞研究的假设前提有两个：其一，时滞对调控目标的达成和调控绩效的实现有重要影响，即时滞越长，调控效应越慢、越差，反之调控效应越快、越好；其二，时滞改变市场运行的轨迹，即时滞影响市场主体预期，从而引起市场周期的变化。

图2 政策工具时滞的产生过程Fig.2 Occurrence of policy-tools’time-lag effects

3.1 假设1——时滞影响调控成效

宏观调控成效受政策实施时间长短的影响[12]。如果以纵坐标表示调控成效，横坐标表示调控政策实施的时长，原点表示政策实施的初始时刻，OG表示调控政策实施时初始成本的大小（图3），由于时滞的客观存在，在最初的一段时间内即OA时段内，调控的总成效为负；而后，随着调控政策持续发挥作用，调控成效不断上升，达到最大值后又转而下降。也就是说，调控的收益与成本受调控政策时长的影响。当调控政策实施时长为OD时，调控的成效最大，最优时长的确定是时间意义上的调控边际收益等于时间意义上的调控边际成本，即MRT=MCT。但时滞决定了理想效果的不确定性，因此只能实现某种程度的合理偏离。这会导致损失，例如，假定政策工具实施时长为OC，就比理论上的最优实施时长减少CD段，从而带来PN数量的调控成效损失。

图3 时长与调控成效的关系Fig.3 Correlation between time-lag and regulation effects

图4 时滞与市场运行Fig.4 Time-lag and market operation

3.2 假设2——时滞影响市场运行

政策工具时滞导致城市土地市场波动的强度增大，同时使市场波动的不规则性更明显（图4）。假定政府某时刻发现城市土地市场过热，在t时间采取了抑制性宏观调控政策，但是政策效力到t+1时间才完全发挥出来，市场自身的轨迹在此时已经走向了衰退，政策无疑会加速萧条；而城市土地市场处在衰退期时，t时刻采取鼓励性宏观调控政策，但效力可能在t-1时刻已发挥出来，即从市场衰退迈向市场扩张，那么政策效力的发挥会使市场景气指数上升扩张更为迅猛。也就是说，政策作用的结果可能使整个市场沿虚线（Ⅱ）所示的路径变化，与不受干预时的实际运行轨迹（Ⅰ）相比，波动更为频繁，波幅更大。

4 城市土地市场调控政策工具时滞效应的实证研究

建立多项式分布滞后（Polynominal Distributed Lag，PDL）初始模型[13-15]，考察不同阶段武汉市商品房土地供应面积对商品房上市面积的时滞效应。PDL模型由阿尔蒙（Almon）提出，反映了某种外生变量对被解释变量的短期和长期影响，可以描述经济活动调整和自适应的变化过程。

4.1 模型和实证

式 1中，QHt为 t期商品房上市数量（m2）；QLt-i为滞后 i期的商品房土地出让数量（m2）；a为常数项；βi为模型滞后i期商品房土地出让数量的系数；P为最大滞后期；μt为随机误差项。

为避免多重共性，对βi进行分解，式1改写为如下多项式分布滞后模型：

其中，q 为多项式阶数，满足 q＜P；i=0，1，2，…，P；

选取2003年第1季度至2006年第2季度为研究时段，数据来源于武汉市统计年鉴及武汉市国土房产局，对原始数据进行了自然对数修整（图5）。

对标准化后的数据进行PDL模型分析，得到R2=0.8277，调整后的R2=0.8238，模型的拟合优度高；AIC值为0.8761，SC值为0.8297，两者同时取得最小值，滞后阶数的选取合理；F统计值为25.7207，表明模型的建立较稳固（表 1）。

根据7个滞后期的系数（表2），可得出武汉市商品房上市面积（QH）与商品房土地供应总量（QL）之间的计量公式：

据此，可直观判断商品房土地供应总量（QL）对商品房上市面积（QH）产生的时滞效应（图6）。

4.2 结论与讨论

（1）土地供给控制存在显著的时滞效应。不同滞后期数的影响系数差异明显，滞后期为1、4、7时的影响系数较大，滞后期为2、6时的影响系数较小，表明时滞的存在不利于调控效果的发挥且导致调控效果不稳定，由此带来政府调控的风险以及相机抉择的难度，增加调控的不确定性和成本。

表1 QH与QL的PDL模型输出ⅠTab.1 PDL model output I between QH and QL

表2 QH与QL的PDL模型输出ⅡTab.2 PDL model output Ⅱ between QH and QL

（2）土地供给控制的时滞总体上较长。滞后期数共7期（季度），长达一年半以上，说明该工具传导机制的阻力大，中国城市土地市场出现较晚，市场机制尚不完备，现有的体制缺陷提高了交易成本，导致信息不对称和资源配置的扭曲，对开发商产生反向激励，错误地诱导土地投资和土地开发的预期。

（3）土地供给控制的时滞可改变市场运行轨迹。土地供应滞后分布近似“W”形，表明土地供给控制短期即可取得效果，如滞后1期达到影响峰值，但长期（2—6期）受到商品房市场供求关系影响，经过逆向修正后，滞后7期的效果有所反弹。因此，某种程度上商品房市场周期的波动规律是土地供给时滞的反映。

（4）土地供给控制时滞具有正负效应。从模型输出结果中的影响系数数值可推断，若政策工具介入市场的时机准确，力度得当，就会发挥正向效应，即在次优的时长内达到调控效果；反之则会产生负向效应，即在滞后的时长内导致不同程度的损失，而且损失可能远远大于收益。

土地供给调控具有明显的、较长的政策时滞。首先，土地供给调控存在政策漏洞和不足，如政府为开发商提供延缓缴纳出让金乃至退地等优惠政策，隐含着加速房地产市场泡沫的风险。此外，在现行土地制度框架下，政府主要通过农用地转用、征购等手段来控制新增建设用地供应，但存量土地的供应往往掌握在开发商手中。Titman指出，未来市场的不确定性增加了开发商的预期收益，开发商将倾向于持有土地，等待获取更多的信息以选择最佳的开发时机[16]。开发商基于房价上涨的预期，可暂停开发、延长开发期或变相囤积土地。其次，由于各级政府之间未从法律上界定有效的委托—代理关系，土地管理系统无法形成有效的自我约束，导致了土地管理监督的外部性[17]，进而出现中央、省级、地级政府及土地使用者之间的多方博弈，一定程度上影响了土地供给控制工具效力的发挥。

5 对策建议

研究表明，城市土地市场调控政策工具时滞的形成，与调控的主体、调控的体制环境及实施机制、城市土地市场的运行状况、政策工具自身的特性密切相关。鉴于此，提出以下减少时滞的思路。

（1）增强政府调控能力。健全调控的决策体制，提高政府的决策能力和效率，以决策的分散性和市场性弥补决策者的有限理性；建立、完善调控信息系统，设定一定的指标来反映政策工具的“超前”或“滞后”，提高政府对市场运行态势的预测、判断能力；设立预警机制，对时滞做出及时反应。

（2）改革体制及政策实施机制。改革现有不合理的政绩考核体制和不完善的行政干部选拔任用制度，改革现有事权、财权不匹配的财政体制，消除地方政府对“土地财政”的过分依赖，增加行政程序的透明度，完善政府内部的工作制度和程序，建立结构合理、程序严密的权力约束机制。进一步明确中央与地方的关系，明晰各级土地管理部门的职责，建立严格的考核和监督机制，做到政令畅通。

（3）培育城市土地市场。扩大土地市场化配置的范围，发挥价格信号的基础性作用；创建公开、公平、规范的市场环境，杜绝土地寻租及土地隐形交易等现象；加快建立健全土地权利体系，推动土地确权立法，完善土地调查和登记制度，规范土地交易方式；建立土地子市场之间的联动机制，提高市场的透明度，增强企业等市场主体反应的灵敏度，引导其作出正确预期。

（4）增强各调控政策工具的有效性。采取不同的政策工具组合或设置不同的政策工具参数，增强政策合力。随着土地市场系统日益复杂，必须以土地供应计划、土地规划、土地价格管制等行政手段为辅，而以土地税收、土地金融等经济手段为主，同时加强法律手段的调节作用，注重政策工具之间的主次、长短搭配，把握好调控力度及调控时间。

（References）：

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