1997—2008年青岛市农地非农化过程与效果实证研究

许德林，欧名豪，肖 霖

（1.南京农业大学土地管理学院，江苏南京 210095；2.中国土地勘测规划院，北京 100035）

1997—2008年青岛市农地非农化过程与效果实证研究

许德林1，欧名豪1，肖 霖2

（1.南京农业大学土地管理学院，江苏南京 210095；2.中国土地勘测规划院，北京 100035）

研究目的：研究青岛市1997—2008年间不同经济增长阶段农地非农化特征，探讨影响农地非农化因素的差异性，估算农地非农化对经济增长的贡献率以及对产业结构变动的作用。研究方法：采取实证研究，运用对比分析，建立灰色关联模型、柯布—道格拉斯生产函数和环境库兹涅茨曲线。研究结果：（1）青岛市农地非农化过程具有显著阶段性特征；（2）建设用地增加与相关经济社会数据关联度普遍不高，且极差较小；（3）建设用地增量对二三产业增加值贡献率远低于固定资产投资；（4）农地非农化趋势具有典型的环境库兹涅茨曲线特征。研究结论：强化土地利用总体规划的空间约束力，加强土地利用年度计划对农地非农化的引导，合理把握农地非农化节奏，加大农转用批后监管力度，盘活存量和批而未供土地，避免农地的过度非农化。

农地非农化；过程；效果；青岛市

近年来，国内关于农地非农化机制、驱动因素、效率等相关研究成果较多[1]，曲福田等阐明了中国土地市场及其价格形成机制，构建了农地非农化经济驱动机制的理论分析框架，初步探讨了农地非农化的主要推动因素[2-4]，研究了制度与政策对农地非农化的影响[4-5]。之后对农地非农化驱动因子的研究逐渐丰富[6-10]，有的学者对特定地域的农地非农化过程与特征进行了研究[11-12]，有的学者计算了农地非农化对经济增长的贡献[13]，这些研究都不同程度的拓展了农地非农化研究的领域和深度。本研究将农地非农化纳入土地利用总体规划控制框架，就市域层次，在分析不同经济增长阶段农地非农化过程与特征基础上，对影响农地非农化的因子进行差异分析，估算农地非农化对经济增长的贡献率以及对产业结构变动的作用，对农地非农化效果进行初步评估，为合理推动农地非农化进程，发挥土地规划、计划龙头管理作用和加强供地批后监管提供参考。

1 研究区域、数据来源和研究方法

青岛市地处山东半岛南部，是计划单列市，为山东半岛城市群的龙头城市，是中国重要的沿海港口和旅游城市，研究该区域对中国北方沿海城市及其他副省级城市具有一定的借鉴意义。本研究中的经济社会数据来源于历年《青岛统计年鉴》，土地管理数据来源于历年土地变更调查、农转用台账以及其他实际工作中积累资料。采取实证研究的方法，运用对比分析，并建立灰色关联模型、柯布—道格拉斯生产函数和环境库兹涅茨曲线加以验证。

2 青岛市不同经济增长阶段农地非农化特征

2.1 不同经济增长阶段的划分

关于经济增长阶段的理论较多，目前易于应用的主要有钱纳里的人均GDP标准、霍夫曼的轻重工业比、西蒙·库兹涅兹的三次产业结构比和配第·克拉克的三次产业就业结构比等划分标准。本研究在综合上述划分标准的基础上，将青岛市1997—2008年划分为4个阶段：1997—1999年为工业化第一高级阶段；2000—2002年为工业化第二高级阶段；2003—2005年为工业化第三高级阶段；2006—2008年为发达经济初级阶段。分别称为阶段Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ。

2.2 总体土地利用现状变化情况

1997—2008年，青岛市农用地面积净减少35798 hm2，尽管较1996年底仅减少4.1%，但绝对数量仍较大。其中，耕地净减少37019 hm2，较1996年底减少6.7%，减少绝对数量超过农用地减少量。从历年变更调查的用地结构平衡表看，主要原因是退耕还林和农业结构调整面积较大。同期，建设用地面积净增加45618 hm2，较1996年底增加28.0%，其中以居民点及工矿用地增加为主。未利用地减少2557 hm2，主要原因是土地开发补充耕地（由于建设占用耕地数量大，补充耕地任务相对较重，且64.8%为开发未利用地）和建设直接占用（沿海城市建设占用滩涂和盐碱地数量大，仅2007—2008年经审批建设占用810.2 hm2）①按照国土资源部令第37号，建设占用未利用地自2007年开始纳入土地利用年度计划管理。。由此可以看出，1997—2008年青岛市农地非农化的特征十分明显，农用地流向与建设用地增加基本一致。

2.3 不同经济增长阶段农地非农化特征

2.3.1 从变更调查数据观察 观察变更调查数据可以看出明显的阶段性规律，在阶段Ⅰ农用地减少和建设用地增加速率缓慢，分别是-0.14%和1.43%；阶段Ⅱ农用地减少和建设用地增加速率略有加快，分别上升至-0.60%和1.74%；阶段Ⅲ农用地减少和建设用地增加速率明显加快，分别上升至-0.90%和9.46%；阶段Ⅳ农用地减少和建设用地增加速率降低，分别回调至-0.25%和2.31%。

表1 1997—2008年青岛市土地利用结构分阶段演变 单位：hm2、%Tab.1 Staged evolution of land use structure in Qingdao City from 1997 to 2008 unit：hm2、%

2.3.2 从农转用审批数据观察 从农转用审批年际分布看，1997—2004年审批农用地和耕地面积呈加速上升态势，直至2004年的峰值，2005年明显回调，2006年维持稳定，2007年后呈缓慢下降趋势。观察相应分阶段农转用审批数据可以看出，阶段Ⅱ和阶段Ⅲ农转用审批占总量的66.25%，阶段Ⅳ尽管增速回落明显，但由于惯性作用农转用审批数量仍占到总量的27.33%。

表2 1997—2008年分阶段农转用审批情况 单位：hm2、%Tab.2 Staged approval situation of farm land non-agricultural conversion from 1997 to 2008 unit：hm2、%

无论从1997—2008年农用地和建设用地现状变化，还是从农转用审批情况看，都呈明显的阶段性特征，且这种特征保持了极大的相似性，再次验证了经济增长的阶段性特征与土地利用结构变化的内在关联度。

3 青岛市农地非农化不同影响因素差异分析

以往关于农地非农化驱动机制的研究已经较为成熟，本研究以各年总人口X1、GDP总量X2、城镇化水平X3、固定资产投资X4为自变量，当年建设用地增加量Y为因变量，建立灰色关联模型，分析各因子与建设用地增量之间的关联度。

1997—2008年，青岛市总人口增长66.12万人，年均增长率7.60‰；GDP总量增加3633.59亿元，年均增长率15.31%；城镇化水平提高26个百分点，年均增长率4.66%；固定资产投资增加1929.81亿元，年均增长率23.81%；建设用地总量增加44110.81 hm2，年均增长率2.00%。经灰色关联模型计算得关联度R1=0.5415，R2=0.5756，R3=0.5575，R4=0.6133。

结果表明，在4个影响因子中，对当年建设用地增量影响强度依次是固定资产投资、GDP总量、城镇化水平和总人口，这与前述主要影响因子年均增长率排序一致，再次验证了不同影响因素的关联度差异。

4 青岛市农地非农化效果

4.1 农地非农化对经济增长的贡献

目前测算要素投入对经济增长贡献率较为成熟的方法是柯布—道格拉斯（Cobb-Douglas）生产函数，基本的函数形式为：Y=AKαLβ，其中 α 表示资本的产出弹性，即（dY/Y）/（dK/K），β表示劳动的产出弹性，即（dY/Y）/（dL/L）。根据上述基本函数，构建函数Y=ACαKβLγ，其中Y为二三产国内生产总值，A为综合技术水平，C为建设用地增加量，K为全部固定资产投入量，L为二三产从业人口，α、β、γ为相应生产弹性。

分别计算1997—2008年规模以上固定资产投资、二三产业从业人口和审批建设用地对二三产业GDP的贡献，忽略技术进步因素，经回归得到：

生产弹性α、β、γ分别为0.0554、0.5736和0.0227，建设用地每增加1个百分点，二三产业GDP增加0.0554个百分点，与谭荣计算的长三角经济带农地非农化弹性系数大致相当[13]；全社会固定资产投资每增加1个百分点，二三产业GDP增加0.5736个百分点；二三产业从业人口每增加1个百分点，二三产业GDP增加0.0227个百分点。进一步可以计算出各因素的贡献率为：EC=6.3952%，EK=83.5676%，EL=2.2924%。观察EC+EK+EL=92.2553%<100%，这是由于采用规模以上固定资产投资代替二三产业投资，忽略了其中第一产业投资，低估了全社会固定资产投资的贡献率，并且由于忽略了技术进步因素对二三产业GDP增长的作用，因此有可能缩小了其他经济要素的贡献率，即实际的建设用地增量、固定资产投入量和二三产业从业人口投入对二三产业GDP的贡献率可能大于估算值。

4.2 农地非农化对产业结构变动的作用

环境库兹涅茨曲线（Environment Kuznets Curves，EKC）假说认为，一个国家的整体环境质量或污染水平随着经济增长和经济实力的积累表现为先恶化后改善的趋势，典型的数学模型为：Y=β0+β1X+β2X2+ζ，其中Y为污染物排放量或人均污染物排放量，X为人均GDP，β0、β1、β2为模型参数，ζ为随机误差项。

根据钱纳里的多国模型，青岛市1997年已进入工业化高级阶段，跨进了经济快速增长的门槛，技术进步、资本、劳动力的积累在经济增长中作用提高。结合本研究内容，上式中X为农地消耗率，指当年审批农转用占年初农用地数量的比例，Y为产业结构调整系数，常用三次产业在国民经济中的比重表示。基于青岛市经济增长所处阶段，第二、三产业在GDP中的比重占绝对优势，产业结构的调整主要是第二、三产业间的转换。产业结构调整系数Y为第三产业与第二产业产值之比，反映第二产业向第三产业转变的程度。

以农地消耗率X为横轴，产业结构调整系数Y为纵轴，绘制散点图（图1）可以看出，大致可划分为三个阶段：1997—2001年，农地消耗率逐年上升，三产/二产比逐年攀升至顶点；2002—2006年，农地消耗率继续上升，但三产/二产比快速回落；2007—2008年，农地消耗率快速收缩，三产/二产比重又上升。

经拟合1997—2006年散点图，得到：Y=-1.8456X2+0.9541X+0.7836（R2=0.959），具有典型的EKC特征。尽管2007和2008年不再具备EKC特征，但是农地消耗率快速下降的同时，三产/二产比却快速上升，表明在农地非农化达到一定阶段后，青岛市产业结构的优化已不再依赖大规模的农地非农化，而朝着更优化的方向调整。

5 结论与政策建议

5.1 结论

（1）农地非农化具有显著的阶段性特征。第二轮规划实施以来，青岛市农地非农化过程基本与经济增长阶段保持一致，1997—1999年为工业化第一高级阶段，农地非农化增速缓慢启动；2000—2002年为工业化第二高级阶段，农地非农化速度明显加快；2003—2005年为工业化第三高级阶段，农地非农化速度达到峰值后缓慢回调；2006—2008年为发达经济初级阶段，农地非农化速度进一步趋缓，但仍在高位运行。在工业化的不同阶段，对土地资源的需求也不尽相同，在工业化的中高级阶段，对土地资源的需求最为显著，当经济增长进入发达经济初级阶段后，对新增建设用地的投入需求开始减弱，经济增长对其他生产要素的需求上升，农地非农化将进入相对平缓的阶段。

从青岛市第二轮土地利用总体规划实施情况看，截止2004年底已将规划下达建设占用耕地指标用完，2005—2008年实际处于无规划指标约束状态，土地利用总体规划约束力逐年下降，对基本农田以外的农地非农化基本丧失数量规模和空间管制约束力。

（2）农地非农化可能已经超越经济增长阶段。通过建立灰色关联模型可知，影响青岛市1997—2008年农地非农化的因素依次是固定资产投资、GDP总量、城镇化水平和总人口，这与其年均增长率排序一致。但应该注意两点：一是上述主要指标与当年建设用地增加关联度普遍不高，最高的当年固定资产投资也仅为0.6133，可初步认为青岛市农地非农化已经脱离正常的经济社会发展拉动轨迹，这一点可以从现势存在的大量批而未供土地得到证实；二是上述主要指标间差距普遍较小，极差仅0.0718，可初步认为青岛市农地非农化是上述因素共同作用的结果，影响因素主导性不明显。

（3）农地非农化对经济增长贡献率水平不高。通过建立柯布—道格拉斯生产函数可知，青岛建设用地增量对二三产业增加值贡献率远低于固定资产投入量。青岛作为山东半岛中心城市，2008年在国内城市GDP排名中居第9位[14]，除北京、广州、深圳、天津外，仅低于长三角城市中的上海、苏州和无锡，但其农地非农化弹性系数仅相当于上述长三角城市平均水平。因此，应正确估算和评价建设用地对经济增长的作用，不能夸大建设用地对经济增长的贡献率，慎重推进农地非农化进程，合理把握农地非农化规模与节奏，使之与经济社会发展水平相适应。

（4）农地非农化对产业结构变动作用具有一定倒U型曲线特征。通过拟合环境库兹涅兹曲线可知，1997—2006年青岛市农地非农化具有典型的EKC特征，三产/二产比在2001年达到峰值后逐渐回落，呈现倒U型曲线特征。尽管2007—2008年不再具备以上特征，但农地非农化和产业结构均朝着土地利用更加集约、产业结构更加优化的方向发展。

本研究初步探讨了农地非农化对产业结构变动的作用，但上述结论在数据采集和使用方面，主要采用土地变更调查和农转用台账数据，未将违法用地导致的农地非农化纳入研究范畴，可能使结论的政策应用存在一定的局限性。本研究对青岛市农地非农化过度性损失未作定量计算，而通过客观存在的大量批而未供土地进行反证，在方法上存在不足。因此，相关结论的适用性还有待深入研究。为完善研究结论，下一步应在新一轮土地利用总体规划修编的框架下，对青岛市农地过度非农化损失作出定量判断。

5.2 政策建议

首先要发挥土地利用总体规划的空间制约作用，防止借“保增长、扩内需、调结构”之名放松管理。同时，科学编制新一轮土地利用总体规划，合理分配市区与县级市规划建设用地指标，科学划定建设用地规模边界和扩展边界，加强对用地布局的监管，防止城乡建设用地盲目和无序扩张，有效减缓对耕地特别是基本农田和其他重要生态环境用地的过度侵占。通过建立城乡建设用地空间管制制度，切实增强新一轮土地利用总体规划的约束力。其次，加强土地利用年度计划对农地非农化的引导力度，年度计划主要用来保重点、保基础、保民生，其他建设项目用地计划主要通过城乡建设用地增减挂钩来解决，严格控制新增建设用地规模。第三，加大农转用批后监管力度，把土地规划、计划管理延伸到供地环节，以供地文件作为年度计划实际执行的最终凭证，并与下一年度计划下达挂钩，敦促地方政府逐步消化批而未供土地，立足盘活存量建设用地，避免农地的过度非农化。

（

）：

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Em pirical Research on Farm land Conversion from Agricultural to Non-agricultural Use and Its Effects in Qingdao City from 1997 to 2008

XU De-lin1,OU Ming-hao1,XIAO Lin2
（1.College of Land Management,Nanjing Agricultural University,Nanjing 210095,China；2.China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China）

The purposes of this paper are to find the characteristics of farmland conversion from agricultural to non-agricultural use in different economic growth stages in Qingdao City from 1997 to 2008,probe into the variance of impact factors on farmland conversion,and to estimate the contribution rate for economic growth as well as the influences caused by farmland conversion on the industrial structure change.Method employed is to establish the grey correlation model,Cobb-Douglas production function and environment Kuznets curves by the means of empirical research and comparative analysis.The results indicate:（1）there are significant stage characteristics in the process of farmland conversion from agricultural to non-agricultural use in Qingdao City;（2）there is not any significant correlation between the increase of construction land and the economy and society,moreover,the range between them is relatively low;（3）the contribution rate of construction land increment is far lower than the investment in fixed assets;（4）the non-agricultural trend of farmland conversion in Qingdao City has typical EKC characteristics.It is concluded that six measuresmustbe implemented as follows:（1）enhance the spatialbinding force ofgeneral land use planning;（2）strengthen the guidance of annual planning on farmland non-agricultural conversion;（3）reasonably control the rhythm of farmland non-agricultural conversion;（4）enhance the monitoring after the approval of farmland conversion;（5）improve the efficiency of already converted land including the land remained as banked;（6）avoid excessive farmland non-agricultural conversion.

farmland conversion from agricultural to non-agricultural use;process;effect;Qingdao City

F301.2

A

1001-8158（2010）01-0009-06

2009-08-25

2009-11-26

国家自然科学基金项目（70573052）；国家科技支撑计划项目（2006BAB15B04）。

许德林（1978-），男，安徽合肥人，博士研究生。主要研究方向为土地利用规划与管理。E-mail:qdxiubian@sina.com

欧名豪（1964-），男，安徽霍邱人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地利用规划与管理。E-mail:mhou@njau.edu.cn