农村土地流转的再审视——以农村人多地少的基本矛盾为视角<br/>

农村土地流转的再审视——以农村人多地少的基本矛盾为视角

2010-09-23彭卫兵张晓敏

中国土地科学 2010年1期

关键词：集体土地农村土地土地

彭卫兵，张晓敏

（1.中南大学商学院，湖南长沙410083；2.湖南省怀化市中级人民法院，湖南怀化418000）

1 农村土地所有制缺陷的现有研究

1.1 农村土地所有制缺陷的现有研究概览

现行的农村土地集体所有制缺陷主要表现在两个方面：一是所有权主体虚化；二是农村土地权能残缺不全[1-4]。

为什么会出现这些缺陷，学者们首先对现有农村集体土地性质的认识存在许多分歧，归纳起来主要有以下几种观点：（1）农村集体土地所有权是现行《宪法》、《土地管理法》上明文规定的农村土地三级所有[5]；（2）农村集体土地所有权表面是农村集体所有，但由于“第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是行政单位，又是一个经济组织。第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者……”，故“土地的控制权事实上不在所有者，而在国家手中[6]。”（3）中国现行法律虽然确立了“农民集体”的农村集体土地所有权主体地位，但“农民集体”并不是一个严格的法律概念，更多的是一个政治意义上的名词。它是传统公有制理论在政治经济上的表述,并不能成为法律关系的主体[7]。

也有学者跳出这种思路，认为如果农民有结社权,可以自由结成“集体”,那么土地归农户还是归这种集体,并没有原则上的区别（在国外民法中它们都算“私有”），但如果农民并无结社权,那么土地归农户还是归官办“集体”,实际上就是土地归农民还是归官府之别[8]。更有一些学者认为需要转换研究范式[9]。

对于现有农村土地所有制进行改革，主要有以下几种观点。有的学者认为应该国有化[10]，有的学者认为应该私有化[11]，有的学者认为应该在现有集体所有制的基础之上进一步完善。

1.2 现有农村土地所有制缺陷的研究视角分析

现有的相关研究是在产权明晰的视角下，得出目前农村土地集体所有制主体是“虚位”的。但是对于什么是集体、集体的性质、集体在农村到底由哪个基层组织代表、所有制和所有权概念的关系等诸如此类的问题都是含混不清的。土地交换的实质是市场主体的土地产权交易，故清晰明确的土地产权制度安排对于土地市场的运行至关重要。所以农村土地所有制改革“首先需要解决的问题就是在法律上建立合理、明确的农村土地产权制度[12]”，解决主体“虚位”的问题。

由于农村土地所有制主体“虚位”，阻碍了社会闲散资本和先进技术等生产要素向农村集体的转入，不利于农村土地经营形成一定的规模经济，不能充分发挥土地作为生产要素的效用，由于农民土地承包的收益权不完全和土地承包经营权不稳定，阻碍了农民在土地上的长期投资，降低土地直接收益和土地的资产价值。土地处分权不完全，农村土地不能自由流转，没有完善的农村土地的交易市场，导致交易费用也较高。

2 中国农村问题的基本矛盾

上述分析表明，现有关于农村土地所有制的研究，更多地是基于农村土地所有制产权不明晰和效率低下的视角开展的。但中国农村的基本矛盾是人多地少，也就是如何解决现有在农村剩余的劳动力转移，并为之提供工作岗位的问题。国情制约使得农村工作的首要出发点是解决剩余劳动力的就业和社会保障问题，是公平问题，而非效率问题。这也是如有些农业问题专家所说的，为什么在国外只存在农村和农业的问题，在中国却要加上一个农民问题，从而演变为“三农”问题的主要原因。

2.1 世界各国农村剩余劳动力的转移模式

西方发达国家在从农业国家向工业国家转型的过程中，人口比例从以农业人口为主转向以城市人口为主，农村劳动力成功地实现转移。以美国为例，19世纪10年代，美国农业占国民经济的份额达到64.8%，总人口723.9万人，其中农业人口671.4万人，农业人口占总人口的比重更高达92.7%。到19世纪90年代，美国农业占国民经济的份额下降到40.6%，总人口6300万人，农业人口占总人口的比重降至64.9%。到20世纪50年代，美国农业占国民经济的份额进一步降至7.3%，总人口15800万人，农业人口占总人口的比重降至15.3%。2007年，美国总人口33150万人，农业人口占总人口的比重已降至1.8%[13]。

从上述数据可得出，即便在20世纪前半叶美国农业人口转移高潮期间，其转移的总人数也未超过3000万。此外美国还是世界第一经济大国，工业和第三产业非常发达，可吸纳大量剩余劳动力。美国的国土面积和中国相当，但特点却是地广人稀，在发现新大陆之前，广袤的北美洲大地上，只零散居住着一些印第安人等原住民。

与美国类似，西方发达国家都具有农业人口总量基数小和经济发达的显著特征。除此之外，这些国家大多都是老牌的帝国主义强国，曾经在世界上拥有殖民地和势力范围。而这些殖民地和势力范围不仅可以转嫁国内矛盾，而且还可以转移大量劳动力，甚至是“囚犯”[14]。

反观发展中国家，由于其经济比较薄弱，工业不仅不能吸纳农村剩余劳动力，而且还需要从农村提取剩余资源才能完成工业化所必须的原始积累，同时也不具备向国外转嫁矛盾的实力和条件。拉美的一些国家、菲律宾和印度等发展中国家，在产权明晰的感召下，推行急速的土地私有化改革，不仅无益于“三农”问题的改善，反而出现大量的“贫民窟”等社会问题，有的国家甚至陷入社会动荡。

2.2 中国面临的挑战

据2009年3月国土资源部公布的《2008年国土资源公报》，全国耕地面积18.2574亿亩，2008年净减少29万亩，人均占有耕地不到1.4亩，不及世界人均耕地的一半，农业人口众多。1997年全国乡村劳动力32434.9万人，其中农村剩余劳动力多达14776.2万人，占农村劳动力总数的45.6%。如果将这些农村剩余劳动力全部转移到城市，有学者曾经做过计算，按照中国将城市非农业人口达到100万人以上的城市划为特大城市的标准，需要新建特大城市148个，而1998年全国特大城市只有37个[13]。

2008年中国总人口132802万人，成年劳动力91129万人，其中农村人口72135万人，占总人口的54.3%[15]，按比例折算农村劳动力为50212万人，农村实际需要劳动力在1.5亿左右，那就意味着农村剩余劳动力的总人数逾4.5亿人之多，有的专家计算的数字则达5亿[14]。

农村剩余劳动力的转移难度可以从另一个视角窥其一斑。国有企业的就业数量曾经在中国占据重要比重，但从1998年开始持续下降，到2002年，国有企业就业人数比1997年减少2492万人，占城市就业的比重由1978年的78.3%下降到38.1%。城市集体企业就业数量下降幅度也较大，2002年比1997年减少1384万人，占城市就业的比重从1978年的21.5%下降到7.0%。为了解决这些国有企业和集体企业“下岗”职工的再就业问题，国家出台了许多再就业的优惠政策，但社会治安还一度非常紧张。上述两项国有企业和集体企业需要安排再就业的总人数是3886万人，这与农村需要转移的剩余劳动力总数仍然不可同日而语[15]。

3 在农村基本矛盾的视角下重新审视农村土地制度改革

国内外农村剩余劳动力转移历史和大量数据都表明这个过程的长期性和任务的艰巨性。在研究农村土地所有制问题上，很多学者只简单地把农村土地社会保障功能作为考虑因素，得出的结论自然值得商榷。实际上，以农村基本矛盾为视角，重新审视现有的农村土地集体所有制和土地流转，对中国现实的解释力和说服力将会更强。

3.1 要慎重对待现有的农村土地集体所有制改革

中国经济改革的起步始于农村，不是取消或直接冲击城乡二元经济体制，进行激进的私有化，而是实行了集体所有制框架下农村土地家庭承包责任制，实现了土地使用权和收益权的平均，从而迅速解决了发展中国家农业生产中的经济激励问题，解决了13亿人的温饱问题。之后，农民迅速从边际投入接近于零的单纯粮食生产向边际收益更高的经济作物和养殖业等农副产业转移投入，接着东南沿海部分省创办乡镇企业，向离土不离乡的非农产业转移，然后出现了全国特别是西部和中部地区向城市和工业转移的农民工劳动大军。

二元经济结构的存在和延续，包括数以亿计的农民工在工业和城市中的低保障的非正规就业，和统分结合的家庭联产承包制为务工农民在家乡提供一小块均分地的社会保障相配合，极大地降低了工业化和城市化的成本。政府垄断征地使城郊土地改变用途的级差地租主要落到了城市政府手中，为城市的迅速扩张和升级提供了财政来源。显然，城市在现有经济发展水平下只能提供给农民工有限保障的非正规就业，作为最终社会保障的均分承包土地，垄断的国有土地市场和低价征地，是中国经济30年高速增长最重要的源泉之一，这也已成为国内外相关专家的共识。

迄今为止，中国避免了许多发展中国家出现的停滞陷阱或在经济增长期出现的社会两极化的大规模对抗和动荡。基于现有的城乡二元化经济结构，通过统分结合的家庭土地承包制度，既改善了农民境遇，避免了土地兼并，又为工业化和城市化提供了源源不断的廉价劳动力和土地。这一切都与农村土地集体所有制和农地的社会保障功能密不可分，中国经济发展的成果同时也表明，被学者们不断批评的主体“虚位”和权能残缺的农村土地集体所有制，并不是经济发展的障碍，更不像有的学者主张的那样如此地不合时宜。

至于有的学者因为害怕土地兼并而反对土地私有化，这种主张在逻辑上是讲不通的。农村土地之所以不能私有化，主要是因为土地私有化之后，由市场按照效率的原则进行流转和资源配置，但在现有社会保障体系没有完善之前，被转让出去的土地失去了所负担的社会保障功能，农民失去保障必然导致严重的社会问题。

即便是对现有农村土地集体所有制进行改良，在现有的社会保障条件下，必须统筹考虑以下因素：第一，农村土地对农民的社会保障功能在短期内不可替代，新制度设计中必须考虑农民的社会保障问题；第二，目前工业化与城市化进程还不具备对农村剩余劳动力的完全吸纳能力，新制度设计必须考虑由其引起的非农劳动力转移的社会承受能力。

3.2 实行农村土地大规模流转必须慎重

现在呼吁实行农村土地流转和建立农村土地市场的一个重要论据是认为可以实现农村规模化经营，提高效率。言下之意，就是认为中国现在农业土地产出效率不是很高，实则不然。

表1 世界部分国家的农业生产率比较表单位：美元Tab.1 Comparison of agriculture production rates in some countriesunit:USD

表1选取了两个年份的数据进行分析，1970年中国尚未进行农村联产承包制改革，1991年则是在此改革之后，与现有情况比较接近。表中显示的中国土地生产率和劳动生产率差别明显，土地生产率在改革后大幅提升，远远超出了西方农业发达国家（日本和荷兰除外），但劳动生产率却比发达国家和世界平均水平低好多倍。

早在1954年，美国的经济学家W·阿瑟·刘易斯在《劳动力无限供给条件下的经济发展》中指出，在自给性的农业部门中存在隐蔽性失业，即劳动力相对于资本和土地过于丰富以至于把一部分劳动力转移出去，农业产量不会减少。只要传统农业部门存在“零值”劳动力，其他部门就能够在维持低工资水平下获得源源不断的劳动力供给。等到剩余劳动力消失，劳动力就会像其他生产要素那样变得稀缺起来，这个临界点被称为“刘易斯拐点”。

在这样的现实之下，有许多学者呼吁加速农地流转，实现机械化、规模化和高科技的农地经营，不免让部分学者发出此种讨论“十分古怪”的感叹[16]。这是因为，加速土地流转实现规模化经营可以提高劳动生产率，这个思路本身没有错，问题是这些被机械化和高科技替代出来的农村剩余劳动力如何妥善安置？在现有条件下，自发产生流转的农地主要有以下两种类型：一种是外出打工农民的土地，另外一种是在平原地带适合规模化经营的土地。而学者和政府主导的土地流转往往不是农民们真正需要的[17]。

由于中国区域经济发展呈现严重的不平衡格局和地理分布上多高山丘陵、多高原荒漠的显著特点，农村土地流转的规模和形式取决于各地区经济的发展水平和当地社会保障支持系统的成熟程度，而这就意味着农村土地流转改革不可能采取全国统一的“一刀切”。衡量农村土地集体所有制实现形式优劣的标准不在于其形式上的先进程度，而在于其对经济发展要求的适应程度，因此要因时因地制宜进行农村土地流转。

4 结语

在当前严峻的全球金融危机之下，中国南方很多工厂倒闭，出口依赖型的外向经济给农民工提供工作机会的不稳定性和不彻底性暴露无遗，将近2000万的农民工失去工作机会，这么巨大的失业群体如何安置是一个被社会广泛关注的问题。由于这些农民工绝大多数是离乡不离土，虽然外面的工作没有了，但在家乡还有一块保命的田地，在经济危机背景下，土地保障功能释放出的缓冲能量的重要性可以看得更为清晰和真切。

在今后相当长的时期内，土地仍然是农民相当重要的经济来源和社会保障，尽管市场经济运作机制在不断完善，但任何试图以效率优先配置土地资源的行为都会受到挑战。当然，公平和效率孰轻孰重还要因地制宜，比如经济发达地区并不排斥以平等为基础，但逐渐向以效率为重心的制度安排过渡以及非农产业的迅速发展，使得追求效率逐渐成为不容忽视的现实要求。

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